公共治理視域下海南生態(tài)立法30年回顧與展望

韓曉莉

（海南大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，海南 ?？?570228）

前言

2018年是海南建省辦特區(qū)的第30年，也是中國(guó)全面改革開放的第40年。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與完善，公共事務(wù)管理領(lǐng)域也在悄然發(fā)生著變革。威權(quán)型的政府單邊管制逐漸向以政府為主的社會(huì)多元共治轉(zhuǎn)變。生態(tài)環(huán)境治理無疑是公共治理領(lǐng)域里的一場(chǎng)“重頭戲”，生態(tài)環(huán)境由不被重視到引起重視、從單純的環(huán)境保護(hù)到全面的生態(tài)文明建設(shè)、由單邊的政府管制到多元的社會(huì)共治，這一歷程可以從生態(tài)環(huán)境立法的變遷中找到明證，因?yàn)椤肮仓卫淼倪^程就是在法律上進(jìn)行權(quán)力（權(quán)利）配置并推動(dòng)不同類型（權(quán)利）相互建構(gòu)、相互制約、相互合作的互動(dòng)過程?！盵1]

自建省辦特區(qū)以來，海南的發(fā)展就離不開其獨(dú)特的資源優(yōu)勢(shì)與優(yōu)良的環(huán)境優(yōu)勢(shì)，“優(yōu)良的生態(tài)環(huán)境是海南的金字招牌，是海南在中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代實(shí)現(xiàn)持續(xù)健康發(fā)展的最強(qiáng)優(yōu)勢(shì)和最大本錢”。[2]2018年4月11日中共中央國(guó)務(wù)院通過的《關(guān)于支持海南全面深化改革開放的指導(dǎo)意見》明確將生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)納入海南省四大發(fā)展戰(zhàn)略定位之中，鼓勵(lì)海南省走出一條人與自然和諧發(fā)展的路子，為推進(jìn)全國(guó)生態(tài)文明建設(shè)探索新經(jīng)驗(yàn)。30年來，為了發(fā)揮特區(qū)“排頭兵”與“試驗(yàn)田”的作用，海南生態(tài)環(huán)境立法與現(xiàn)實(shí)的治理變革交織前行，在公共治理的進(jìn)程中梳理30年海南生態(tài)立法的進(jìn)展，分析存在的問題并提出合理化建議是對(duì)海南建設(shè)生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)進(jìn)行生態(tài)文明體制改革的有益回應(yīng)。

一、海南生態(tài)立法與環(huán)境公共治理

（一）立法是生態(tài)環(huán)境公共治理有效的保障

1988年全國(guó)人大在同意海南建省辦特區(qū)的同時(shí)授予海南特區(qū)立法權(quán)，意味著海南可以結(jié)合自身實(shí)際，制定出既符合國(guó)家法制統(tǒng)一原則，又具有地方特色的地方性法規(guī)。2015年新修改的《中華人民共和國(guó)立法法》第74條明確規(guī)定：“經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的省、市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)全國(guó)人民代表大會(huì)的授權(quán)決定，制定法規(guī)，在經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍內(nèi)實(shí)施。”第90條第2款規(guī)定：“經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)根據(jù)授權(quán)對(duì)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定的，在本經(jīng)濟(jì)特區(qū)適用經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的規(guī)定。”經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法之特一方面表現(xiàn)在能先行先試，進(jìn)行立法實(shí)驗(yàn)，具有一定的超前性與實(shí)驗(yàn)性；另一方面經(jīng)濟(jì)特區(qū)可以將全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律結(jié)合地方實(shí)際情況具體化，豐富立法的內(nèi)容，填補(bǔ)國(guó)家立法的“彈性區(qū)域”和“空白區(qū)域”[3]，具有變通性與相對(duì)突破性，對(duì)于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)特區(qū)改革的發(fā)展以及中國(guó)的法制建設(shè)具有重要的作用。

公共治理是以政府為主的社會(huì)多元主體的對(duì)公共事務(wù)的共同治理，它的前提是信息的共享，它的結(jié)果是利益的共享，它的過程是主動(dòng)參與民主談判。公共治理有效性主要表現(xiàn)在治理效率和效益兩個(gè)方面，科學(xué)的考核與評(píng)價(jià)是衡量有效性的方法之一，社會(huì)調(diào)查與信息反饋也是了解有效性的重要渠道。杜輝（2018）認(rèn)為環(huán)境公共治理是“以環(huán)境公共利益為中軸，以共同認(rèn)知為基礎(chǔ)，由政府與社會(huì)遵循法定之程序，采取多元化規(guī)范、工具來回應(yīng)環(huán)境污染和生態(tài)破壞、防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，平衡主體間權(quán)力／利和義務(wù)的持續(xù)過程?！盵1]由此可見，環(huán)境的公共治理與傳統(tǒng)的以政府為主導(dǎo)的單邊管理存在很大的區(qū)別。隨著市場(chǎng)的高度開放、信息的高度共享、公民參政意識(shí)的高度進(jìn)步和生態(tài)環(huán)境問題的高度被重視，環(huán)境的公共治理成為不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)。一方面是對(duì)傳統(tǒng)公共管理的挑戰(zhàn)，一方面是不斷推進(jìn)的治理現(xiàn)實(shí)，環(huán)境公共治理理念的灌輸、參與的秩序、工具的選擇、結(jié)果的考量等等問題都需要立法逐步規(guī)范。

二、海南建省以來生態(tài)立法進(jìn)展

（一）建省以來生態(tài)立法要覽

建省30年來，海南的生態(tài)法制建設(shè)取得了長(zhǎng)足的發(fā)展。我們對(duì)海南建省以來的生態(tài)立法進(jìn)行了梳理，根據(jù)北大法寶（pkulaw.cn）法律法規(guī)處地方法規(guī)規(guī)章的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，我們檢索到海南地方性法規(guī)503條，其中與生態(tài)資源管理相關(guān)的法規(guī)134條。（表1）根據(jù)形成的折線圖顯示，海南生態(tài)立法數(shù)量經(jīng)歷了三次高峰：第一次高峰是在1998年提出建設(shè)生態(tài)省的構(gòu)想前后；第二次高峰是在2009年推進(jìn)建設(shè)國(guó)際旅游島前后；第三次高峰是在2017年提出譜寫美麗中國(guó)海南篇章前后。據(jù)此，我們以建設(shè)生態(tài)省立法與推進(jìn)國(guó)際旅游島建設(shè)立法為兩個(gè)時(shí)間基點(diǎn)，將海南生態(tài)立法分為三個(gè)階段，第一個(gè)階段是從1988年至1998年，海南省從忽視生態(tài)環(huán)境的保護(hù)到認(rèn)識(shí)到生態(tài)環(huán)境的重要性，并提出了海南建設(shè)生態(tài)省的構(gòu)想，生態(tài)立法對(duì)天然橡膠、礦產(chǎn)資源、珊瑚礁、森林等有了初步涉及。第二個(gè)階段是從1999年至2009年，1999年，海南省頒布《關(guān)于建設(shè)生態(tài)省的決定》，并通過了《海南生態(tài)省建設(shè)規(guī)劃綱要》，標(biāo)志著生態(tài)政策規(guī)劃的合法化與生態(tài)立省政策正式生效。第三個(gè)階段從2010年至今，2010年《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)海南國(guó)際旅游島建設(shè)發(fā)展的若干意見》的出臺(tái)，確立了海南生態(tài)優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略，保護(hù)生態(tài)環(huán)境成為發(fā)展國(guó)際旅游島的第一選擇。

圖1 海南建省30年生態(tài)法規(guī)數(shù)量變化曲線

表1 海南省生態(tài)法規(guī)一覽表（1988-2018）①本表統(tǒng)計(jì)截止日期2018年11月5日，根據(jù)北大法寶（pkulaw.cn）公開數(shù)據(jù)整理。

（二）公共治理演進(jìn)中海南生態(tài)立法成效

1.海南生態(tài)立法與生態(tài)環(huán)境權(quán)益的強(qiáng)化交織前進(jìn)

海南建省的第一個(gè)十年，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心，生態(tài)立法進(jìn)程緩慢，十年的立法數(shù)量?jī)H為三十年的12.7%。1999年生態(tài)立省戰(zhàn)略確立，海南生態(tài)立法快速推進(jìn)，這一階段的法規(guī)數(shù)量達(dá)到45條，占三十年立法總量的33.6%。2010年國(guó)際旅游島戰(zhàn)略提出，緊接著黨的十八大提出五位一體、建設(shè)美麗中國(guó)方略，海南生態(tài)立法數(shù)量急劇攀升，到2018年國(guó)家建設(shè)海南生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)意見出臺(tái)，不到十年的時(shí)間，海南生態(tài)立法數(shù)量一路攀升、法規(guī)類型也不斷拓寬，立法數(shù)量達(dá)到72條，超過了前二十年的總和。從不惜環(huán)境利益搞經(jīng)濟(jì)建設(shè)到經(jīng)濟(jì)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)并舉再到生態(tài)環(huán)境利益優(yōu)先，海南生態(tài)環(huán)境權(quán)益在多方的權(quán)利博弈中得到不斷強(qiáng)化，生態(tài)環(huán)境的公共治理演進(jìn)在生態(tài)立法數(shù)量的變化上得到清晰的呈現(xiàn)。

2.海南生態(tài)立法彰顯生態(tài)環(huán)境海陸統(tǒng)籌整體治理特色

建省前十年的生態(tài)立法主要對(duì)接上位法，鮮有海南特色。1998年，珊瑚礁、紅樹林保護(hù)規(guī)定出臺(tái)，1999年以后，海南生態(tài)立法慢慢從“海陸分離”走向“海陸統(tǒng)籌”，反映出海南生態(tài)治理由碎片向整體的轉(zhuǎn)變，在保護(hù)陸地生態(tài)環(huán)境的同時(shí)也加強(qiáng)海洋環(huán)境治理，建立健全陸海統(tǒng)籌的生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)和污染防治區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制。2006至2009年南渡江、松濤水庫、萬泉河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)法規(guī)出臺(tái)，2006年出臺(tái)的《海南省海洋環(huán)境保護(hù)規(guī)定》對(duì)海洋自然保護(hù)區(qū)、海洋功能區(qū)等進(jìn)行選劃、建設(shè)和管理，嚴(yán)格控制海上船舶污染。珊瑚礁保護(hù)規(guī)定在2016年擴(kuò)大至《珊瑚礁和硨磲保護(hù)規(guī)定》，2016年出臺(tái)的《海南省生態(tài)保護(hù)紅線管理規(guī)定》集中體現(xiàn)了海陸統(tǒng)籌治理特色，該規(guī)定將自然保護(hù)區(qū)、旅游功能保護(hù)區(qū)、海岸帶自然岸線、海洋特別保護(hù)區(qū)以及其他生態(tài)敏感、脆弱區(qū)劃入生態(tài)保護(hù)紅線，基于山形水系框架，在空間上基本形成以中部山區(qū)的霸王嶺、五指山、鸚哥嶺等主要山體為核心，以松濤、大廣壩、牛路嶺等重要湖庫為空間節(jié)點(diǎn)，以自然保護(hù)區(qū)廊道、主要河流和海岸帶為生態(tài)廊道的“一心多廊、山海相連、河湖相串”的基本生態(tài)保護(hù)紅線空間格局。

3.立法推進(jìn)“多規(guī)合一”政府治理改革

社會(huì)多元共治局面的形成與政府治理“放管服”改革相輔相成?！岸嘁?guī)合一”是推進(jìn)政府自身管理改革的重要舉措。2015年6月5日，海南省在全國(guó)率先開展省域“多規(guī)合一”改革試點(diǎn)，同年9月海南省人民政府發(fā)布《海南省總體規(guī)劃（2015-2030）綱要》，該綱要從海南的省情出發(fā)，打破行政區(qū)劃分割和部門壁壘，將主體功能區(qū)規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)紅線規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、林地保護(hù)利用規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃六類空間規(guī)劃統(tǒng)一到“一張藍(lán)圖”上，統(tǒng)一海南的生態(tài)布局和環(huán)境治理，創(chuàng)新了生態(tài)環(huán)境保護(hù)的體制機(jī)制。2018年4月海南省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過《關(guān)于實(shí)施海南省總體規(guī)劃的決定》，確立了海南省總體規(guī)劃的法定地位，為深化“多規(guī)合一”改革提供法律支撐。該決定以法律的形式將“生態(tài)保護(hù)紅線、資源消耗上限、環(huán)境質(zhì)量底線”固定下來，明確了省規(guī)劃主管部門的督察職能，環(huán)境治理在政府管理層面走向統(tǒng)一與協(xié)同。

4.立法確立河長(zhǎng)制湖長(zhǎng)制保障水環(huán)境整體治理

江河湖海是一個(gè)整體，整體性是生態(tài)環(huán)境治理的突出特征。為了克服環(huán)境治理的碎片化，走出“九龍治水”的困境，河（湖）長(zhǎng)制是我國(guó)地方政府環(huán)境治理改革的重要嘗試。海南早在2015年就在全國(guó)率先實(shí)行城鎮(zhèn)內(nèi)河（湖）長(zhǎng)制試點(diǎn)，當(dāng)年出臺(tái)《海南省城鎮(zhèn)內(nèi)河（湖）水污染治理三年行動(dòng)方案》，2017年中共海南省委辦公廳、海南省人民政府辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《海南省全面推行河長(zhǎng)制工作方案》，為海南省全面推行河長(zhǎng)制提供了制度保障和遵循原則。2017年6月修訂的《中華人民共和國(guó)水污染防治法》第5條則規(guī)定了河長(zhǎng)制，標(biāo)志著國(guó)家層面對(duì)河長(zhǎng)制實(shí)踐探索的肯定，2018年9月30日，海南省第六屆人大常委會(huì)第六次會(huì)議審議通過的《海南省河長(zhǎng)制湖長(zhǎng)制規(guī)定》，成為國(guó)內(nèi)首個(gè)以河（湖）長(zhǎng)制為主要內(nèi)容的地方性法規(guī)，該規(guī)定從管理體系、管理責(zé)任、管理機(jī)制等方面對(duì)河（湖）長(zhǎng)制進(jìn)行了統(tǒng)一規(guī)范，為構(gòu)建長(zhǎng)效的河湖整體治理機(jī)制提供了法律保障。

三、公共治理視域下海南生態(tài)立法尚存問題

環(huán)境的共治局面形成需要長(zhǎng)期的政策實(shí)踐，再由政策上升到法治。自從工業(yè)革命以來，全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)也造成了環(huán)境的嚴(yán)重破壞，在治理環(huán)境問題的政策工具選擇上，經(jīng)歷了政府失靈和市場(chǎng)失靈的教訓(xùn)。大數(shù)據(jù)時(shí)代，以政府為主，企業(yè)、社會(huì)組織與公民個(gè)體多元參與的共同治理是解決生態(tài)環(huán)境問題的治理趨勢(shì)，但是長(zhǎng)期形成的政府管制定勢(shì)與社會(huì)等靠要思維，成為生態(tài)環(huán)境共治達(dá)成的思想桎梏。公共治理視域下海南生態(tài)立法尚存明顯的一元的政府治理向度，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）生態(tài)立法較少關(guān)注政府以外的治理主體

《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》與《海南省環(huán)境保護(hù)條例》分別是國(guó)家層面和海南層面環(huán)境保護(hù)大法，它們最能代表生態(tài)立法的治理主體指向?！侗Ｗo(hù)法》規(guī)定“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)”，但是在具體的法條中我們看到的更多是地方政府的責(zé)任，較少有對(duì)“一切單位和個(gè)人”的責(zé)任限定。2017年修正的《海南省環(huán)境保護(hù)條例》第四條規(guī)定“環(huán)境保護(hù)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔(dān)責(zé)的原則”。該條例一共73條法則，其中88處提到政府，充分體現(xiàn)出各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的要求，12處提到企業(yè)的環(huán)保責(zé)任，只有2處提到公民、法人和其他組織，分別是第十二條“公民、法人和其他組織依法享有良好環(huán)境、獲取環(huán)境信息、對(duì)污染和破壞環(huán)境的行為進(jìn)行檢舉和控告等權(quán)利，承擔(dān)履行保護(hù)和改善環(huán)境的義務(wù)”，第四十二條“公民、法人和其他組織應(yīng)當(dāng)自覺按照規(guī)定分類投放生活垃圾，減少生活垃圾對(duì)環(huán)境造成的污染”，“公民、法人和其他組織”的環(huán)保權(quán)利籠統(tǒng)且單一，和現(xiàn)實(shí)公民、法人和其他組織在生態(tài)環(huán)境治理中的權(quán)利不對(duì)等。從法條中可以看出，生態(tài)資源保護(hù)、利用與開發(fā)問題、監(jiān)督與懲處等等權(quán)力幾乎集中在地方政府手中，無限政府全能政府的威權(quán)性治理特征十分明顯。企業(yè)、社會(huì)組織與個(gè)人權(quán)利、責(zé)任與義務(wù)不足，政府監(jiān)管“權(quán)有余”而實(shí)際的兼管不足，這樣的立法向度不能對(duì)環(huán)境多元共治局面形成起到支撐作用。

（二）生態(tài)法規(guī)類型不均衡，市場(chǎng)和社會(huì)參與的治理工具不足

法律法規(guī)是成熟穩(wěn)定的公共政策，或者說是較高層次的公共政策，它們通過一定的手段得以推行，這種手段統(tǒng)稱為政策工具?？v觀海南503條地方性生態(tài)法規(guī)，基本上是以命令管控性為主，而市場(chǎng)性（經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型）立法不足，信息性立法更是缺失。立法的前身是公共政策的長(zhǎng)期執(zhí)行與效用的實(shí)現(xiàn)，30年的建省過程一直缺少政府管制之外的政策工具的滲入，政府主動(dòng)、市場(chǎng)被動(dòng)、公民不動(dòng)的局面不利于生態(tài)環(huán)境的公益維護(hù)?！逗Ｄ鲜…h(huán)境保護(hù)條例》（2012年修訂）中提出“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)建立和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”，2006年的《海南省南渡江生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》也提出“建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)為南渡江生態(tài)環(huán)境保護(hù)做出貢獻(xiàn)的地區(qū)給予一定的補(bǔ)償”，但是直到目前，海南省關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定散見于3部地方性規(guī)范文件中，系統(tǒng)地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制尚未確立。

（三）生態(tài)立法對(duì)信息化建設(shè)缺少回應(yīng)，不利于治理主體的交流互動(dòng)

信息技術(shù)的日新月異與大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來不僅為生態(tài)環(huán)境的多元共治提供了客觀的環(huán)境與基礎(chǔ)，與之相伴的是公民監(jiān)督與參與意識(shí)的不斷加強(qiáng)。生態(tài)政策或立法應(yīng)對(duì)這一時(shí)代特征作出積極的回應(yīng)。信息性政策工具具有元工具性的特征，“它既包括政府主導(dǎo)的宣傳、教化、信息服務(wù)、信息公開等，也包括治理主體之間的信息分享，如標(biāo)志、信息揭露、評(píng)估、座談、聽證、信訪等”，[4]適用于任何政策主體。根據(jù)國(guó)家《環(huán)保法》之規(guī)定，《海南省環(huán)境保護(hù)條例》第十一條規(guī)定“各級(jí)人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)組織開展環(huán)境保護(hù)宣傳教育”，第十二條規(guī)定“公民、法人和其他組織依法獲取環(huán)境信息的權(quán)利”。但是目前海南省生態(tài)文明教育實(shí)施方案尚在啟動(dòng)階段，環(huán)境信息的相關(guān)規(guī)定也只有2014年的《海南省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)海南省環(huán)境空氣質(zhì)量信息發(fā)布辦法的通知》一條。

（四）地方政府生態(tài)考核問責(zé)機(jī)制建設(shè)乏力

不管是從公權(quán)代理方面還是從法律規(guī)定政府責(zé)任方面，各級(jí)政府在環(huán)境治理中的始終處于主導(dǎo)地位。從《環(huán)保法》的規(guī)定可以看出，地方政府環(huán)境監(jiān)管職責(zé)多、權(quán)力大，但是相應(yīng)的法律責(zé)任規(guī)定卻很少、很泛。而依據(jù)《環(huán)保法》制訂的《海南省環(huán)境保護(hù)條例》在法律責(zé)任的規(guī)定上卻又做了精簡(jiǎn)，將《環(huán)保法》中九項(xiàng)應(yīng)該追責(zé)的行為精簡(jiǎn)為五條，其中“對(duì)環(huán)境違法行為進(jìn)行包庇的”，“依法應(yīng)當(dāng)作出責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉的決定而未作出的”行為在海南的條例中被精簡(jiǎn)掉了。生態(tài)文明考核指標(biāo)不明晰、生態(tài)環(huán)境監(jiān)管不力、對(duì)各級(jí)地方政府的問責(zé)形式單一且無硬法可依，使得海南生態(tài)立省的發(fā)展中出現(xiàn)了“一些部門和地方不作為、亂作為”，“一些市縣重經(jīng)濟(jì)發(fā)展、輕環(huán)境保護(hù)，熱衷于搞“短平快”的速效政績(jī)工程，財(cái)政過分依賴房地產(chǎn)，房地產(chǎn)企業(yè)指到哪兒，政府規(guī)劃跟到哪兒，鼓了錢袋、毀了生態(tài)”[5]的不和諧局面。

四、生態(tài)環(huán)境公共治理與立法共進(jìn)展望

生態(tài)環(huán)境的公共治理不是對(duì)傳統(tǒng)政府管制式治理的否定，更不是否認(rèn)政府的治理權(quán)威，而是以政府為主導(dǎo)，市場(chǎng)、公民與其他社會(huì)組織相互補(bǔ)充和制衡，形成治理合力。因此，展望未來海南生態(tài)立法，必須與現(xiàn)實(shí)的環(huán)境治理相結(jié)合，在治理實(shí)踐的漸進(jìn)歷程中更新完善。2015年國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)的《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》，2015年7月環(huán)境保護(hù)部出臺(tái)的《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》，雖然只是規(guī)范性文件，但是卻明確和突出了企業(yè)、公眾和其他社會(huì)組織參與在環(huán)境保護(hù)工作中的分量和作用。近幾年海南省出臺(tái)的一系列規(guī)范性文件，諸如《海南省實(shí)行網(wǎng)格化環(huán)境監(jiān)管體系指導(dǎo)意見（試行）》《海南省深化環(huán)境監(jiān)測(cè)改革提高環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)質(zhì)量實(shí)施方案》《海南省黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究實(shí)施細(xì)則（試行）》《海南省生態(tài)環(huán)境保護(hù)廳環(huán)境監(jiān)測(cè)社會(huì)化服務(wù)機(jī)構(gòu)管理辦法（試行）》等等，都體現(xiàn)出推進(jìn)環(huán)境多元治理的制度趨勢(shì)。對(duì)新時(shí)期南乃至國(guó)家生態(tài)環(huán)境政策或立法，我們提出如下期許或展望：

（一）重視多元主體的培育與合作

《環(huán)保法》第六條規(guī)定“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)”，“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)?！绷⒎ǖ某踔约词枪仓蔚倪h(yuǎn)景，但是現(xiàn)實(shí)情況是，這“一切單位和個(gè)人”更多的成為政府的管制對(duì)象而不是主動(dòng)承擔(dān)環(huán)境保護(hù)公益的治理主體。如何把本應(yīng)是治理主體的這“一切單位和個(gè)人”轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣闹卫碇黧w呢？首先需要突破的就是公共政策與立法的一元向度，在環(huán)境公共利益面前，環(huán)境政策過程、環(huán)境立法框架都必須給“一切單位和個(gè)人”留有充分的權(quán)利和空間。與環(huán)境共治相匹配的環(huán)境政策與法律框架應(yīng)該是嵌套式多層次的。最外層的框架是程序之法，第二層是支撐之法，中心一層是執(zhí)行之法。程序之法保障多元主體的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，支撐之法保障多元主體有情可知、有權(quán)可用，諸如信息的共享、權(quán)利的維護(hù)，執(zhí)行之法落實(shí)在多元主體履行責(zé)任與義務(wù)的行動(dòng)之中。

（二）重視政策工具的多元與組合

政策工具理論學(xué)者以政府干預(yù)的強(qiáng)弱程度將工具分為強(qiáng)制性工具、混合型工具和自愿性工具。[6]政策工具雖然在理論上有所區(qū)分，但是在實(shí)踐中單一的工具很難發(fā)揮作用，例如單一的環(huán)境管制政策，如果缺少信息的宣傳與公民的參與意愿，政策效果難以達(dá)成。有了政策工具的多元化才有政策工具組合的可能。環(huán)境共治之下，政府有政府的權(quán)威、市場(chǎng)有市場(chǎng)的效率、公民或社群有公民或社群的靈活，因?yàn)橛猩鷳B(tài)文明教育的普及，公民環(huán)保意識(shí)的提升，垃圾分類政策可以更輕松的實(shí)施，因?yàn)橛袡?quán)力的精簡(jiǎn)與開放的市場(chǎng)，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制可以更有效推進(jìn)，因?yàn)橛械谌絽⑴c污染治理，可以吸引更多資金進(jìn)入環(huán)境治理領(lǐng)域。所以，與環(huán)境共治相匹配的環(huán)境法制建設(shè)，應(yīng)全面考慮傳統(tǒng)的政府管制手段、社會(huì)的內(nèi)生規(guī)則、市場(chǎng)的客觀規(guī)律，注重他們的相互補(bǔ)充與有機(jī)銜接而不是缺位與互斥。

（三）重視環(huán)境信息的收集、公開與共享

全面及時(shí)、公開透明的環(huán)境信息是多元共治的血脈，信息不均衡、信息不暢通或者人為的屏蔽信息、截留信息，多元主體的協(xié)商、參與、制衡、監(jiān)督將成為空談。李克強(qiáng)總理2016年在推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革電視電話會(huì)議中講到“目前我國(guó)信息數(shù)據(jù)資源80%以上掌握在各級(jí)政府部門手里，‘深藏閨中’是極大浪費(fèi)。”[7]盡快推進(jìn)環(huán)境信息公開法規(guī)，規(guī)范信息來源、信息發(fā)布、信息使用，提升全社會(huì)的環(huán)境信息交流意識(shí)與水平，才能使多元共治的協(xié)同機(jī)制運(yùn)行起來。

（四）立法推進(jìn)生態(tài)文明績(jī)效評(píng)估-考核-問責(zé)聯(lián)動(dòng)機(jī)制構(gòu)建

有學(xué)者指出在環(huán)境多元治理理論下“不是讓其（政府）稱為環(huán)境治理的‘家長(zhǎng)’，而是讓其（政府）成為‘同輩中的長(zhǎng)者’承擔(dān)責(zé)任?！盵8]國(guó)家《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出到2020年構(gòu)建起包括生態(tài)文明績(jī)效評(píng)價(jià)考核和責(zé)任追究制度在內(nèi)的八項(xiàng)制度構(gòu)成的產(chǎn)權(quán)清晰、多元參與、激勵(lì)約束并重、系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系。生態(tài)文明時(shí)代是人類與自然和諧共生、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)并重的時(shí)代，科學(xué)制定生態(tài)文明績(jī)效評(píng)估指標(biāo)，用立法推進(jìn)生態(tài)文明績(jī)效評(píng)估常態(tài)化，將評(píng)估結(jié)果運(yùn)用于各級(jí)干部生態(tài)文明績(jī)效考核成績(jī)，根據(jù)考核進(jìn)行問責(zé)。只有評(píng)估-考核-問責(zé)聯(lián)動(dòng)起來，監(jiān)管監(jiān)管者才能落到實(shí)處。除此之外，問責(zé)制度建設(shè)走出同體問責(zé)、行政問責(zé)的局限，通過信息公開與共享加強(qiáng)社會(huì)問責(zé)，促進(jìn)權(quán)力機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)問責(zé)的主動(dòng)介入，均衡行政機(jī)關(guān)、權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、社會(huì)公眾的問責(zé)力量，充分體現(xiàn)環(huán)境多元治理中責(zé)任追究機(jī)制特色。

結(jié)語

海南生態(tài)立法雖然取得了突破性的進(jìn)展，但也存在著明顯不足與問題有待完善。海南省在貫徹落實(shí)中央第四環(huán)保督察組督察反饋意見整改方案中提出要加快解決突出環(huán)境問題，建立健全生態(tài)文明建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制，確保生態(tài)環(huán)境質(zhì)量只能更好、不能變差，這一目標(biāo)的落實(shí)必將伴隨著新一輪的生態(tài)保護(hù)立法的制定與出臺(tái)。立善法于天下則天下治，立善法于一地則一地治。生態(tài)立法正踐行著天地間的大善，以促進(jìn)人與自然的和諧共生，推動(dòng)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。