德國《專業(yè)人才移民法》中的制度變遷分析

關(guān)鍵詞 德國 《專業(yè)人才移民法》 制度變遷 歷史制度主義

作者簡介：趙國偉，吉林外國語大學(xué)西方語學(xué)院德語系主任、副教授，研究方向：德語教學(xué)法、翻譯、國別研究。

中圖分類號(hào)：D9516 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.05.102

人口老齡化的加劇和專業(yè)技術(shù)人才的缺失嚴(yán)重影響了德國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，德國民中大部分人由于缺少專業(yè)技術(shù)背景和受教育程度較低，對(duì)德國目前經(jīng)濟(jì)的發(fā)展貢獻(xiàn)度并不高。目前，德國就業(yè)市場大約有120萬崗位處于空缺狀態(tài)，為了解決專業(yè)領(lǐng)域人才匱乏問題，吸引專業(yè)人才，2019年6月7日德國聯(lián)邦議會(huì)通過了《專業(yè)人才移民法》， 該法案于2020年3月1日正式生效，旨在降低歐盟以外國家和地區(qū)專業(yè)技術(shù)人才的入境標(biāo)準(zhǔn)，吸引更多的高素質(zhì)專業(yè)人才。

一、歷史制度主義

上世紀(jì)八九十年代由詹姆斯·馬奇和約翰·奧爾森開創(chuàng)的新制度主義成為了政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共政策等社會(huì)科學(xué)的核心理論之一。歷史制度主義最為關(guān)注的是對(duì)制度變遷的解釋。在概念上，歷史制度主義是指制度創(chuàng)設(shè)或政策最初發(fā)起時(shí)所選擇的政策將持續(xù)和決定性地影響未來的政策。雖然制度總是在一段時(shí)間內(nèi)具有穩(wěn)定性的特征，但是不斷增加的壓力會(huì)造成均衡斷裂，引起制度變遷。

歷史制度主義的核心概念是路徑依賴（die Phadabhngigkeit），它是指當(dāng)一個(gè)政府項(xiàng)目或組織開始沿著某一條路徑發(fā)展，那些最初選擇的政策就會(huì)按照一種慣性趨勢(shì)一直持續(xù)下去。那條路徑也可能會(huì)被改變，但是需要很大的政治壓力才能產(chǎn)生改變， 這是因?yàn)楹驼蚬步M織的慣性力量十分強(qiáng)大的緣故。

在解釋制度變遷時(shí)，歷史制度主義引入了“均衡斷裂”這一概念，制度具有穩(wěn)定性，雖然在大多數(shù)時(shí)間內(nèi)處于均衡狀態(tài)，但這種狀態(tài)卻不是永恒不變的，當(dāng)制度的均衡被打破就會(huì)出現(xiàn)均衡斷裂，也就會(huì)出現(xiàn)制度的變遷，也就是路徑依賴下的制度變遷，這種變遷是一種劇烈的變遷形式，另外一種制度的變遷是漸變式的變遷，主要包括“置換、置入、偏移、轉(zhuǎn)化”四種形式。

二、專業(yè)人才移民法

高級(jí)管理人才，科學(xué)家等只有來自歐盟內(nèi)部國家才可以申請(qǐng)移民德國。多元文化的融入理念在德國移民政策中隨著巴薩木·提比 （Bassam Tibi）“主導(dǎo)文化”的提出逐漸失去意義，而歐洲范圍內(nèi)的世俗化的價(jià)值共識(shí)（如德國憲法、語言、社交習(xí)慣、歷史與文化傳統(tǒng)等）——主導(dǎo)文化在德國移民政策的執(zhí)行過程中被賦予了更多的意義。但隨著德國在2015年后接收大量的難民及德國人口老齡化的程度不斷加劇，專業(yè)人才大量匱乏，給德國經(jīng)濟(jì)帶來了長期的消極影響。

因此，德國要想保持長期的經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，必須要對(duì)其移民政策做出與時(shí)俱進(jìn)的修改，面對(duì)經(jīng)濟(jì)利益，“有序移民”和將降低非歐盟區(qū)域之外的專業(yè)人才移民德國門檻的議題迫在眉睫，該方案的起草在執(zhí)政黨內(nèi)部經(jīng)歷了長時(shí)間的辯論，但2018年10月，大聯(lián)合政府就該法草案達(dá)成共識(shí)并很快在內(nèi)閣通過。

2019年12月17日，德國總理安格拉·默克爾在聯(lián)邦政府與總理府的商業(yè)和工會(huì)代表舉行最高會(huì)晤后表示，“全球?qū)I(yè)的競爭非常激烈”。默克爾在談到技術(shù)工人短缺時(shí)說：“出臺(tái)這樣的法律是十分緊迫的，我們正在解決專業(yè)人才匱乏的問題，德國必須提供有吸引力的工作條件和有吸引力的環(huán)境?！?護(hù)理人員、建筑業(yè)工程師和工匠等是德國所缺乏的主要專業(yè)人才，聯(lián)邦政府旨在通過該法案，更好地調(diào)節(jié)“有序移民”進(jìn)入德國勞動(dòng)力市場，勞動(dòng)力市場不僅向高素質(zhì)的人才開放，而且來自非歐盟國家的具有工作合同的申請(qǐng)者、受過大學(xué)教育的申請(qǐng)者、接受正規(guī)職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)的申請(qǐng)者也有在德國工作的資格，新法案還取消了對(duì)專業(yè)人才必須來自歐盟國家的限制，并引入了“專業(yè)人才”概念，由此可見，該法案主要為德國經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)?！秾I(yè)人才移民法》出現(xiàn)的主要新變化為：

（一）“專業(yè)人才”的概念擴(kuò)大

新的《專業(yè)人才移民法》對(duì)“專業(yè)人才”的概念進(jìn)行了擴(kuò)大，“專業(yè)人才”是指具有大學(xué)學(xué)歷或至少接受過兩年正規(guī)職業(yè)教育的人才，但前提是，這兩類人才的資質(zhì)須得到德國主管機(jī)構(gòu)認(rèn)可。

（二）取消“優(yōu)先審核”制度

專業(yè)人才將更加容易進(jìn)入德國就業(yè)市場。申請(qǐng)者在提供工作合同、具體工作職位或?qū)I(yè)資質(zhì)被認(rèn)可的情況下，聯(lián)邦勞工局將取消德國本地或來自歐盟的申請(qǐng)者優(yōu)先審核制度，這意味著聯(lián)邦勞工局不再審核申請(qǐng)者是否來自德國或者歐洲，不再“德國人優(yōu)先”。

（三）求職簽證所適用的范圍擴(kuò)大

所有符合上述規(guī)定的兩類專業(yè)人才在符合下列條件下，可獲得最長6個(gè)月的求職簽證：

1.資質(zhì)獲得德國相關(guān)機(jī)構(gòu)承認(rèn)和認(rèn)可。

2.能夠證明在德找工作逗留期間擁有足夠的生活費(fèi)用。

3.擁有與就業(yè)崗位相符合的德語水平，其德語語言能力要達(dá)到《歐洲語言教學(xué)與評(píng)估框架性共同標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定的B1水平。

（四）關(guān)于申請(qǐng)者在德參加職業(yè)培訓(xùn)逗留時(shí)間的規(guī)定

所有來自歐盟區(qū)域之外的專業(yè)人才如果需要在德國進(jìn)行培訓(xùn)，在下列條件下：

德國相關(guān)機(jī)構(gòu)確定申請(qǐng)者自身資質(zhì)存在缺陷，因此，需要在德國進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)。具備相應(yīng)的德語知識(shí)（語言水平為A2）能夠在德國逗留的時(shí)間為18個(gè)月的基礎(chǔ)上，再延長6個(gè)月，最高達(dá)到兩年。

《專業(yè)人才移民法》的出臺(tái)是德國朝著現(xiàn)代移民法的道路不斷前進(jìn)的結(jié)果。雖然這部法律一方面在經(jīng)濟(jì)上為德國吸引外部專業(yè)人才創(chuàng)造了條件，另一方面該法案也拒絕了針對(duì)“德國福利體系”的移民，同時(shí)對(duì)申請(qǐng)庇護(hù)也進(jìn)行了說明，只有那些在德國能夠自己工作養(yǎng)活自己的，并能認(rèn)同德國價(jià)值觀的人才能有取得居留權(quán)的資格。

三、《專業(yè)人才移民法》中的制度變遷

（一）《專業(yè)人才移民法》的路徑依賴分析

二戰(zhàn)后到新世紀(jì)之初德國的移民主要為 “外籍勞工”及來自德國周邊地區(qū)和具有德國血統(tǒng)的難民，到80年代出現(xiàn)了移民高潮，但德國的移民發(fā)展與德國政府對(duì)移民的態(tài)度是不一致的，“德國不是移民國家”直到上世紀(jì)90年代末還幾乎是德國政界的共識(shí)。德國的移民政策以2001年發(fā)布的“移民政策報(bào)告”為標(biāo)志，為解決德國國內(nèi)專業(yè)人才缺乏、老齡化高和出生率低的問題，德國政府正式面對(duì)本國的移民問題，開始承認(rèn)自己是個(gè)移民國家。從德國最初的移民政策到最新的《專業(yè)人才移民法》可以看出，政策的出臺(tái)與變遷主要由國家主導(dǎo)，在此過程中呈現(xiàn)出很強(qiáng)的路徑依賴，新版的移民法與之前的移民政策相比總體的基調(diào)是沒有變化的，依然是以提高移民的質(zhì)量，以認(rèn)同德國的主導(dǎo)文化為主，為德國的經(jīng)濟(jì)服務(wù)的目標(biāo)則沒有變化。

（二）《專業(yè)人才移民法》中的制度變遷分析

1.制度置換。社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)與文化等大背景的變化可能會(huì)產(chǎn)生一種全新的圖景，制度序列也會(huì)發(fā)生新的變化，制度內(nèi)既有的規(guī)則模式被變形，新版移民政策發(fā)生變化是在沒有打破原有制度規(guī)則的情況下發(fā)生的，將原來專業(yè)人才的來源范圍擴(kuò)大到了非歐盟國家的第三國，人才從大學(xué)本科學(xué)歷擴(kuò)展到了接受兩年正規(guī)職業(yè)教育的人才。

2.制度置入?！爸萌搿笔侵笇⑿碌囊?guī)則凌駕或并行于既有規(guī)則而引發(fā)的變化。在新版法案沒有過多改變?cè)幸泼穹ㄕ呓Y(jié)構(gòu)的前提下，注入各政黨經(jīng)過辯論后取得一致的“偏好”——取消優(yōu)先審核制度。

3.制度偏移。規(guī)則是可以發(fā)生偏移的，如果制度或規(guī)則為應(yīng)對(duì)環(huán)境變化而發(fā)生變化時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)制度的偏移。德國的勞動(dòng)力市場在2000年之后對(duì)高素質(zhì)移民采取了傾斜政策，對(duì)一些如電子信息技術(shù)專業(yè)人才給予“綠卡”，他們可以在滿足一定的年薪情況下在德國居留的時(shí)間長達(dá)五年，而新的法案一方面顧及到了一些如航天航空等高素質(zhì)移民，另一方面還顧及到了如護(hù)理人員這樣不需要特別高的學(xué)歷的專業(yè)人才，所以對(duì)“專業(yè)人才”重新進(jìn)行了定義，擴(kuò)大了專業(yè)人才的概念范圍。

4.制度轉(zhuǎn)化。制度轉(zhuǎn)化是指以不同的方式利用已有的規(guī)則和結(jié)構(gòu)的過程。新法案中對(duì)“找工作簽”就是制度轉(zhuǎn)化的過程，以前的政策是在德國讀完大學(xué)并順利拿到學(xué)位的第三國申請(qǐng)者可以有6個(gè)月的工作簽證，按照新規(guī)定，來自第三國的大學(xué)文憑申請(qǐng)者或接受過正規(guī)職業(yè)培訓(xùn)的申請(qǐng)者，只要能證明有生活來源，就可以獲得德國6個(gè)月的找工作簽證。

四、結(jié)論

本文對(duì)德國移民政策變遷的梳理及對(duì)2020年生效的《專業(yè)人才移民法》新變化的分析，探討了歷史制度主義視角下的德國移民制度的變遷。德國的移民制度主要由國家主導(dǎo)，在德國移民政策中一直存在分化排斥的特點(diǎn)。因此，德國的移民制度具有典型路徑依賴特點(diǎn)，但是面對(duì)新的國際、國內(nèi)壞境，德國在原有移民政策的條件下，經(jīng)過各政黨數(shù)次激烈的辯論，最終使得新的方案得以通過。總之，《專業(yè)人才移民法》的出臺(tái)將更加有利于德國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，提高德國國際人才的競爭力。

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