殯葬服務(wù)改革現(xiàn)狀及發(fā)展路徑研究

李慧

摘 要：殯葬服務(wù)可分為基本服務(wù)和選擇性服務(wù)兩類。針對前者，各地政府紛紛出臺惠民政策，保證殯葬服務(wù)的公益性，維護(hù)人民利益;而后者近年來卻頻繁出現(xiàn)“天價暴利”現(xiàn)象，“死不起”的呼聲愈演愈烈。與高額費(fèi)用相矛盾的是殯葬服務(wù)一直為人詬病，設(shè)備陳舊老化、操作流程隨意化、惡性競爭等現(xiàn)象普遍存在?；谑仪f市殯葬服務(wù)市場的調(diào)查，深入剖析內(nèi)在癥結(jié)，從法律、政府、社會等方面探究優(yōu)化路徑，以期為我國殯葬事業(yè)的發(fā)展提供些許借鑒。

關(guān)鍵詞：殯葬服務(wù);改革;公益性

據(jù)聯(lián)合國發(fā)展公報預(yù)測，2050年我國老年人口數(shù)量將增至4.8億，中國將成為超級老齡化最嚴(yán)重的發(fā)展中國家。2014年中國殯葬業(yè)協(xié)會曾預(yù)估，我國殯葬消費(fèi)總額將在2020年超過6 000億元，在2023年突破萬億元大關(guān)。老齡化的加速和殯葬暴利現(xiàn)象使得殯葬問題再度成為社會熱議話題，人們對于殯葬服務(wù)市場化改革的成效更是尤為關(guān)注。

一、當(dāng)前石家莊市殯葬服務(wù)改革現(xiàn)狀調(diào)查

（一）石家莊市殯葬服務(wù)改革取得的成效

1.殯葬管理法規(guī)體系趨向完善

1997年《石家莊市殯葬管理條例》頒布，并于1999年修訂，其中關(guān)于火葬管理、喪葬活動管理、殯葬設(shè)施管理等方面有著詳細(xì)規(guī)定。為積極響應(yīng)節(jié)地生態(tài)安葬號召，2017年《石家莊市人民政府關(guān)于進(jìn)一步深化殯葬改革的實(shí)施意見》出臺，明確提出殯葬改革的基本原則、主要任務(wù)以及保障措施。2018年河北省民政廳等16個部門制定了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)殯葬管理工作促進(jìn)殯葬事業(yè)健康發(fā)展的實(shí)施意見》，提出要堅定不移推動殯葬改革，健全殯葬公共服務(wù)體系，規(guī)范殯葬服務(wù)機(jī)構(gòu)管理，強(qiáng)化保障措施。

2.殯葬市場參與主體不斷增多

石家莊市現(xiàn)有20家殯儀館，包括石家莊市殯儀館、元氏縣殯儀館、行唐縣殯儀館等;有5家經(jīng)營性公墓，包括古中山陵園、常山陵園、神巖山陵園等，遍布全市各區(qū)縣，覆蓋范圍較為全面。隨著改革的深化，石家莊市逐步放松殯葬行業(yè)準(zhǔn)入限制，鼓勵社會參與，私營企業(yè)數(shù)量不斷增加。全市現(xiàn)有殯葬服務(wù)機(jī)構(gòu)約200家、服務(wù)人員千余人。在此背景下，石家莊市工商聯(lián)殯儀服務(wù)行業(yè)商會應(yīng)運(yùn)而生，意在發(fā)揮企業(yè)與政府間橋梁紐帶作用，促進(jìn)企業(yè)間的交流合作。2012年經(jīng)民政局批準(zhǔn)，石家莊市殯葬協(xié)會正式成立，連續(xù)多年聯(lián)合市殯葬管理處召開殯葬工作會議。

3.殯葬惠民補(bǔ)貼措施有效落實(shí)

2012年1月1日起，石家莊市在全省率先免除了市區(qū)城鄉(xiāng)居民基本喪葬費(fèi)用630元。同年，第一個以專線服務(wù)命名的品牌“96444”正式開通，24小時免費(fèi)為市民提供殯葬專業(yè)服務(wù)。居民可到市殯儀館領(lǐng)取“連心卡”，詳細(xì)了解各項惠民政策和業(yè)務(wù)辦理流程。針對節(jié)地生態(tài)安葬，凡在市民政部門所屬殯葬服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行骨灰寄存的，其減免的費(fèi)用和獎補(bǔ)資金由財政部門負(fù)擔(dān)。2018年印發(fā)《石家莊市節(jié)地生態(tài)安葬獎補(bǔ)辦法》倡導(dǎo)立體安葬。自然安葬和骨灰撒散等節(jié)地生態(tài)安葬方式，發(fā)放獎補(bǔ)金從500元至2 000元不等。

4.節(jié)地生態(tài)安葬觀念日益普及

石家莊市從1996年開始已連續(xù)舉行24次骨灰撒?；顒?，已有一千多位海葬者和數(shù)百位花葬、樹葬、草坪葬的逝者。2012年以來，古中山陵園成功舉辦了7屆節(jié)地生態(tài)安葬集體儀式，省雙鳳山陵園也已連續(xù)舉辦16屆公益花壇葬集體安葬儀式。2013年古中山陵園為八百多位海葬者建立紀(jì)念碑，將逝者名字鐫刻長存。清明節(jié)期間，石家莊市殯葬管理處在市殯儀館舉行公眾開放日活動，燕趙龍鳳陵園和古中山陵園組織倡導(dǎo)綠色祭祀，開展用鮮花換燒紙、生命教化等民生公益活動，引導(dǎo)公眾踐行現(xiàn)代祭祀理念，啟迪生命感悟。

（二）石家莊市殯葬服務(wù)改革面臨的困境

石家莊市免除了城鄉(xiāng)居民基本喪葬費(fèi)用，確保殯葬服務(wù)的公益性，受到一致好評。故本文論述的殯葬服務(wù)改革面臨的困境是針對選擇性殯葬服務(wù)而言。

1.法律細(xì)則指導(dǎo)缺位，監(jiān)管缺乏執(zhí)行力

石家莊市現(xiàn)有的殯葬法規(guī)多是原則性文件，相關(guān)實(shí)施細(xì)則尚不健全，政府和社會在推動殯改時缺乏有效指導(dǎo)。例如，《石家莊市人民政府關(guān)于進(jìn)一步深化殯葬改革的實(shí)施意見》中提出，到“十三五”結(jié)束，火葬區(qū)火化率要達(dá)到85%以上，節(jié)地生態(tài)安葬率要達(dá)到50%以上，但關(guān)于如何實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的具體辦法卻未詳細(xì)說明。由于我國殯葬事業(yè)長期處于計劃經(jīng)濟(jì)模式，行政壟斷現(xiàn)象依然存在。民政部門既是監(jiān)管者又是經(jīng)營者，在自身利益的驅(qū)動下容易出現(xiàn)監(jiān)管真空地帶。《殯葬管理條例》規(guī)定，我國殯葬市場由多個部門共同監(jiān)管，相關(guān)問題需多部門協(xié)同處理，極大分散了殯葬執(zhí)法權(quán)。殯葬事業(yè)的敏感性使得各部門相互推諉、監(jiān)管資源不能得到有效整合，行政執(zhí)法困難重重。

2.殯葬服務(wù)設(shè)施陳舊，專業(yè)素質(zhì)有待提升

國家財政投入有限，殯儀館只能通過自主創(chuàng)收滿足發(fā)展需要，實(shí)現(xiàn)殯葬服務(wù)供給。近年來，人力和能源成本攀升、經(jīng)營壓力不斷增長、經(jīng)費(fèi)不足等嚴(yán)重制約了殯葬業(yè)發(fā)展。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，石家莊市許多殯儀館建設(shè)年代久遠(yuǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施陳舊，許多火化爐處于停工狀態(tài)，供給水平無法及時滿足遺體火化需要;服務(wù)設(shè)備的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)較低，可能產(chǎn)生大量有害氣體，影響周邊的環(huán)境質(zhì)量。服務(wù)人員年齡大多在40—50歲年齡段，以拜師的方式開始工作，專業(yè)水平有限。親屬裙帶關(guān)系導(dǎo)致工作人員實(shí)際操作的態(tài)度敷衍、操作隨意化。鹿泉區(qū)65歲的薛金鎖在為親屬辦理火化時，工作人員一時疏忽將他的名字寫在火化人一欄中，出現(xiàn)了身體壯實(shí)的薛老漢“被火化”的鬧劇。相較于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，石家莊市薪資水平較低，地域環(huán)境對于人才的吸引力弱。2017年，石家莊市工商聯(lián)殯儀服務(wù)行業(yè)商會到長沙民政學(xué)院招募工作人員，結(jié)果無功而返。2018年，好不容易招募了20多位實(shí)習(xí)生，最后僅有7人選擇留下。

3.服務(wù)價格居高不下，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)模糊不清

近幾年，石家莊市經(jīng)營性墓地價格上漲近三成，價格從兩萬元至十幾萬元不等。由于公墓環(huán)境條件差，出于對亡者的尊重以及傳統(tǒng)“厚葬”觀念的影響，人們?nèi)匀粫x擇高價墓地。這對于大多數(shù)家庭來說是一筆不小的經(jīng)濟(jì)開支，增添了家庭負(fù)擔(dān)。市場競爭淡化了殯葬服務(wù)公益性，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和明碼標(biāo)價愈加不規(guī)范，選擇性服務(wù)價格持續(xù)虛高。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，商家推出1 080元、4 800元、6 800元、18 800元對應(yīng)“懷念”、“感恩”、“孝心”、“孝道”等不同名稱套餐。市面上各種套餐比比皆是，內(nèi)容更是五花八門，內(nèi)容主要包含兩大塊：一是殯葬用品，即紙錢、香、護(hù)靈傘、點(diǎn)心、果盤等;二是殯儀服務(wù)，即靈車、靈棺、修容、鮮花等。除去鮮花、紙錢等大多屬于可重復(fù)利用用品，高昂價格與低成本服務(wù)形成鮮明對比，暴利自此產(chǎn)生。店家在介紹服務(wù)項目時經(jīng)常帶有道德綁架意味，顧客在選擇消費(fèi)時受到“厚葬”、攀比、面子等因素影響，被迫選擇高價位消費(fèi)。

4.惡性競爭現(xiàn)象頻發(fā)，喪葬不正之風(fēng)盛行

石家莊市共有200多家殯葬機(jī)構(gòu)，一些未取得行政審核的民營企業(yè)或個人經(jīng)常偷偷混入醫(yī)院，利用喪屬悲痛的心情和對處理后事認(rèn)知不清，以聊天、套近乎等方式介紹豪車遺體接運(yùn)服務(wù)、出租遺體冷藏設(shè)備，過分貶低正規(guī)殯儀館服務(wù)，誆騙喪屬選擇“殯葬一條龍”服務(wù)。中介人員為了尸源明爭暗搶，在醫(yī)院停尸間排隊等候的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生，為了提前得知消息甚至賄賂醫(yī)護(hù)人員和殯葬單位工作人員。走訪調(diào)查發(fā)現(xiàn)，幾乎每家殯葬機(jī)構(gòu)都可以提供風(fēng)水、哭靈、唱小戲等多種服務(wù)項目，喪事費(fèi)用高達(dá)幾萬元甚至十幾萬元。葬禮上吹奏哀樂、擺流水席、拋撒紙錢等活動十分常見，大操大辦、攀比之風(fēng)盛行。喪事已不再是為祭念死者而舉行的儀式，而更像是衡量子女孝道的表演、家庭實(shí)力的彰顯，許多家庭寧愿“打腫臉充胖子”也不愿讓人看笑話。這種不正之風(fēng)顯然與傳統(tǒng)殯葬文化的精神內(nèi)涵背道而馳。

二、石家莊市殯葬服務(wù)改革困境的內(nèi)在癥結(jié)

（一）殯葬法進(jìn)程緩慢，財政供給力度小

現(xiàn)行《殯葬管理條例》于1997年出臺，顯然已滿足不了社會快速發(fā)展的需求。2002年民政部開始條例修訂工作，國務(wù)院在2005年將其正式列入立法計劃，并于2007年和2018年兩次發(fā)布修訂草案征求意見稿。2006—2009年修訂工作屬于遺體資源化一檔計劃，2010年退為二檔，2011年又再退為三檔，進(jìn)程緩慢難產(chǎn)至今。國家財政部對于殯葬預(yù)算的總投入占比不高，增長速度明顯落后。殯葬補(bǔ)貼大多用于刑事案件受害人、棄嬰等對象，殯葬單位想要整修，但困于無錢可用。殯葬補(bǔ)貼本就短缺，財政部門還要對殯儀館收入進(jìn)行調(diào)劑，從中收取部分資金作為財政收入，經(jīng)營負(fù)擔(dān)可想而知。這使得殯葬單位在提供服務(wù)時迫不得已高額收費(fèi)。我國對于殯葬私營企業(yè)尚無優(yōu)惠政策，為獲取最大化利益，殯葬服務(wù)價格持續(xù)上漲。

（二）職能部門角色失調(diào)，市場許可制度松弛

殯葬事業(yè)關(guān)系民生福祉，政府應(yīng)敢于承擔(dān)責(zé)任，扮演好自身角色。但實(shí)際工作中卻存在部門職責(zé)不清和角色錯位問題。殯葬管理關(guān)系民政、工商、公安、國土等諸多部門，各部門依法對其負(fù)有監(jiān)管義務(wù)，但具體執(zhí)法方式卻未有明確規(guī)定。部門合作機(jī)制尚未建立，這使得各部門相互推諉，監(jiān)管職能長期缺位，問題得不到有效處理。此外，個別民政部門長期政企不分，“裁判員”和“運(yùn)動員”的雙重身份導(dǎo)致其角色錯位，利用特權(quán)打壓競爭者以謀取不當(dāng)利益，從而擾亂了市場秩序、破壞了殯葬服務(wù)正常發(fā)展。為響應(yīng)殯葬改革號召，各地過度放寬了民營殯儀服務(wù)機(jī)構(gòu)的市場準(zhǔn)入條件，從原來的行業(yè)壟斷大跨步到市場開放階段，對于機(jī)構(gòu)資質(zhì)的審核存在紕漏，由于監(jiān)管失職產(chǎn)生了大量的非法經(jīng)營機(jī)構(gòu)。石家莊市現(xiàn)有上百家殯葬服務(wù)從業(yè)機(jī)構(gòu)，非法經(jīng)營和惡性競爭現(xiàn)象一直存在。此外，民政等部門對服務(wù)人員缺乏嚴(yán)格的執(zhí)業(yè)資質(zhì)審查，許多崗位沒有持證上崗的要求，致使從業(yè)人員專業(yè)知識儲備不足，操作失范問題嚴(yán)重。

（三）封建文化助長歪風(fēng)，傳統(tǒng)教育阻礙更新

殯葬俗稱“白事”，中國人受傳統(tǒng)觀念影響對此較為避諱，這種敏感心理給殯葬行業(yè)蒙上一層神秘面紗。許多公眾場合殯葬無法當(dāng)做一個公開話題被人討論，這種不透明操作的結(jié)果就是服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)模糊，價格虛高等問題?！昂裨帷庇^念以及面子文化、攀比心理更是催生了煩瑣多樣的殯葬儀式，只有大操大辦才能顯示子女孝道的錯誤觀念助長了不正之風(fēng)。目前我國僅有五家開設(shè)殯葬專業(yè)的學(xué)校，相較于全國2914所高校來說數(shù)量微不足微，可見殯葬問題長期處于教育機(jī)制的忽略地帶，高校培養(yǎng)體系與社會日益增長的殯葬需求相錯位。殯葬行業(yè)長期受到社會歧視，從業(yè)人員經(jīng)常遭遇尷尬困境，如無法參加喜宴、拜壽等活動，人際交往受到極大限制;許多畢業(yè)生選擇遠(yuǎn)離專業(yè)對口的殯葬事業(yè)，造成人才和教育資源的浪費(fèi)。

三、關(guān)于我國殯葬服務(wù)改革發(fā)展路徑的思考

（一）完善殯葬法律體系，加大財政支持力度

完善法律體系應(yīng)從兩方面入手。一是建立指導(dǎo)性強(qiáng)的殯葬法律細(xì)則。參照現(xiàn)實(shí)問題廣泛尋求社會意見，加快推動《殯葬法》的出臺，消除法律空白滿足實(shí)際操作需要。對于殯葬執(zhí)法行為、市場監(jiān)管制度、違規(guī)懲罰措施等方面做出具體說明。制定殯葬價格標(biāo)準(zhǔn)，明確服務(wù)流程，構(gòu)建殯葬信息共享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)殯葬行業(yè)透明化。二是嚴(yán)格控制殯葬行業(yè)準(zhǔn)入門檻。在逐步開放門檻的同時，嚴(yán)格掌控經(jīng)營資質(zhì)，適當(dāng)提升行業(yè)許可標(biāo)準(zhǔn)，仔細(xì)核查企業(yè)的經(jīng)營范圍和專業(yè)資質(zhì)。強(qiáng)化對殯葬事業(yè)的重視，加大殯葬財政預(yù)算，設(shè)立殯葬建設(shè)專項資金，更新火化爐等污染設(shè)備，實(shí)現(xiàn)綠色焚燒，提高環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)。加快對公益性墓地和殯儀館的整修，尤其是建設(shè)時間久遠(yuǎn)的設(shè)施，營造良好的殯葬服務(wù)環(huán)境。

（二）完善市場競爭機(jī)制，構(gòu)建綜合監(jiān)管模式

在保障群眾基本殯葬需要的基礎(chǔ)上對于選擇性服務(wù)要繼續(xù)放權(quán)，打破行政壟斷體制，鼓勵企業(yè)資本參與，政府承擔(dān)主導(dǎo)作用，行使監(jiān)管職能規(guī)范市場秩序，創(chuàng)造良好的市場競爭氛圍。學(xué)習(xí)上海龍華殯儀館的運(yùn)作方式，火葬服務(wù)因其特殊性只能由政府提供，其他服務(wù)項目則以購買、合同、招標(biāo)等方式承包給社會，利用市場競爭降低服務(wù)成本，實(shí)現(xiàn)資源利用的最大化。此外，殯葬管理涉及多部門責(zé)任范圍，首先要明確各部門職責(zé)，厘清界限問題，防止相互推諉。然后由民政部門作為監(jiān)管主體牽頭，設(shè)立專項小組，建立部門多元監(jiān)督管理合作模式，綜合治理。其次，加快民政部門經(jīng)、管職能分離，建立殯葬績效責(zé)任制，將殯改任務(wù)劃分對應(yīng)各職能部門和各級政府，防止不作為現(xiàn)象泛濫。

（三）加強(qiáng)政策扶持，發(fā)揮殯葬協(xié)會的作用

民政部提出了基本殯葬公共服務(wù)均等化原則，石家莊市據(jù)此免除了居民基本殯葬費(fèi)用，但在實(shí)際執(zhí)行中仍然存在個別政策落實(shí)不到位的現(xiàn)象。政府要加強(qiáng)社會宣傳，在辦理殯葬事務(wù)的同時向民眾告知相關(guān)政策，讓民眾真正享受到殯葬福利。相較于其他發(fā)達(dá)城市，石家莊市殯葬補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)較低，政府對此應(yīng)加強(qiáng)重視，逐步提高補(bǔ)貼金額，同時加大對中小型殯葬企業(yè)的扶持力度，促進(jìn)殯葬服務(wù)合理化發(fā)展，拓寬殯葬服務(wù)的公益性。2014年，全國首家殯儀服務(wù)行業(yè)商會——石家莊市殯葬協(xié)會成立，利用其自身平臺優(yōu)勢，積極發(fā)揮黏合劑作用，使得殯葬企業(yè)之間、殯葬企業(yè)和政府部門之間的溝通更加密切。在今后的殯改過程中，要繼續(xù)發(fā)揮社會組織的積極作用，重視社會參與，并聽取不同意見，構(gòu)建溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。

（四）宣傳綠色殯葬觀念，培育殯葬服務(wù)新人才

殯葬陋習(xí)徒增了不必要的開銷，加重了民眾辦喪的負(fù)擔(dān)。政府應(yīng)積極利用網(wǎng)絡(luò)平臺播放宣傳片、下基層宣講等方式，使民眾了解生態(tài)殯葬的優(yōu)勢和迫切性，改變?nèi)藗儌鹘y(tǒng)的殯葬思想和習(xí)俗。相關(guān)部門應(yīng)推廣新觀念與政策補(bǔ)貼相結(jié)合，對于生態(tài)安葬的喪戶給予補(bǔ)貼和表揚(yáng)，加大對綠色殯葬企業(yè)的扶持，降低環(huán)保產(chǎn)品價格，擴(kuò)展民眾選擇面，引導(dǎo)綠色消費(fèi)。教育體系應(yīng)廣泛增設(shè)殯葬專業(yè)，利用學(xué)費(fèi)減免、定員定崗等方式吸引生源。同時，各地要積極引進(jìn)專業(yè)人才，將人才資質(zhì)作為企業(yè)審核重點(diǎn)項目;與高校簽訂定向培養(yǎng)計劃，提升殯葬品牌效應(yīng)。組織服務(wù)人員定期交流，開設(shè)知識進(jìn)階課程，將專業(yè)技能、禮儀態(tài)度與職稱薪資掛鉤;健全職業(yè)等級考核制度，激勵從業(yè)人員自我學(xué)習(xí)，推動殯葬服務(wù)的進(jìn)一步發(fā)展。

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