產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)建設中PPP合作模式選擇與分析

羅琦

摘 要：闡述產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展歷程，針對其在開發(fā)建設過程中運用PPP合作模式適用性進行分析，具體表現(xiàn)為能夠減輕政府債務負擔及幫助產(chǎn)業(yè)園區(qū)定位轉型，并結合具體案例，探討其項目中的應用實踐，以此為相關工程提供參考意見。

關鍵詞：PPP合作模式;產(chǎn)業(yè)園區(qū);開發(fā)建設;BOT模式

中圖分類號：F23 ? ? 文獻標識碼：A ? ? ?doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.18.047

PPP合作模式，是社會資本與地方政府的傾力合作，在產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展這條路上一起探尋精細化、特色化、差異化的成長模式，為地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展注入全新的活力。在產(chǎn)業(yè)導入、產(chǎn)業(yè)運營和園區(qū)管理方面尋找更加有力的抓手，通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展驅動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，更好地實現(xiàn)“產(chǎn)城融合，以產(chǎn)促城”。

1 產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展歷程

產(chǎn)業(yè)園區(qū)是各地政府轉型升級的一個大方向，因此，在全國各地幾乎都可以見到產(chǎn)業(yè)園區(qū)的身影。不同時期的人們對產(chǎn)業(yè)園區(qū)的期望也不同，比如，20世紀80-90年代政府比較重視工業(yè)發(fā)展，因此設立了一批以工業(yè)發(fā)展為主題的產(chǎn)業(yè)園區(qū)。而在21世紀初，隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，以工業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)園區(qū)已經(jīng)滿足不了城市經(jīng)濟的發(fā)展需求，因此開始設立產(chǎn)城融合的產(chǎn)業(yè)，重視人口服務業(yè)和打造城市新中心。這一時期產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展的主要訴求是圍繞城市的需求進行建設，產(chǎn)業(yè)園區(qū)不單單是工業(yè)園區(qū)，而是以城市的整體需求為出發(fā)點。而在產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展的過程中，它的實施模式也在發(fā)生變化，從最初的政府全盤主導到現(xiàn)在的社會資本的加入，PPP模式給產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展帶來了新的發(fā)展機遇。這些模式的轉變其實圍繞的核心是“錢從哪里來，人從哪里來，以及產(chǎn)業(yè)從哪里來”。

2 產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)建設中選擇PPP合作模式的原因

2.1 PPP合作模式減輕政府債務負擔

在對產(chǎn)業(yè)園區(qū)進行探索的過程中，有些不恰當?shù)淖龇▽е铝送恋刭Y源的浪費，也致使嚴重的資金缺口出現(xiàn)。而在產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展中，地方政府也面臨一些困難。在這種情況下，地方政府需要一種新的模式來解決產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展中遇到的問題，并滿足新形勢下產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展趨勢。PPP模式的范圍相對比較廣，涉及的服務和基建主要落實在水利建設、城市基礎設施建設、交通、郵政業(yè)、生態(tài)建設、環(huán)境保護等領域，共涵蓋19個子行業(yè)。PPP合作模式的加速推進除了會拉動基礎建設外，還會促使民間資本的投資，同時也會加快我國一些政策配套措施以及財政補貼機制的完善。傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設模式是政府通過舉債的方式先向銀行借款，然后把項目直接進行工程發(fā)包然后讓施工單位進行投標，其中有BT模式、土地補償模式、利潤分成模式等。在PPP合作模式下，政府不再像從前那樣負債累累，而是讓社會資本參與到產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設中，并負責產(chǎn)業(yè)園區(qū)的運營。相對以往傳統(tǒng)的模式而言，PPP合作模式減輕了政府投資壓力巨大的問題，讓政府可以卸下肩頭的包袱，把更多的精力放在政務管理上。在早期的園區(qū)定位方面投資人和運營商可以直接參與其中，并共同進行產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)布局。這樣可以減少項目實施風險，降低實施成本，讓產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展更加順利。

2.2 PPP合作模式促進產(chǎn)業(yè)園區(qū)定位轉型

PPP合作模式在解決產(chǎn)業(yè)園區(qū)后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展這個關鍵問題上超越了政府主導模式，同時在產(chǎn)業(yè)園區(qū)的定位轉型和發(fā)展融資方面也開辟了新的道路。PPP合作模式?jīng)Q定了投融資的質量，也改善了產(chǎn)業(yè)園區(qū)中的一系列問題，讓產(chǎn)業(yè)園區(qū)的治理能夠駕輕就熟。產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展代表了我國新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展前景，同時也是促進我國經(jīng)濟發(fā)展的重要驅動力。而如今，產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展也實現(xiàn)了新的轉機。PPP合作模式經(jīng)過一系列的規(guī)劃和實踐也已趨于穩(wěn)定。在PPP合作模式下，政府依然可以擁有產(chǎn)權，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)定位方面也擁有把握權。政府不用再像過去對產(chǎn)業(yè)園區(qū)全盤傾入心血，而是在與投資人的合作中實現(xiàn)利益共享、風險共擔。

3 產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)建設中PPP合作模式分析

3.1 最適合產(chǎn)業(yè)園區(qū)的PPP合作模式分析

PPP模式包括外包類，特許經(jīng)營類，私有化類三種模式，外包類包括模塊式外包、整體式外包。在產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設開發(fā)中實現(xiàn)高效、優(yōu)質的目標，而且有效地預測項目的風險，是其中最為關鍵的問題。外包類的PPP合作模式是由政府出資，社會資本進行建設，這種模式不能減輕政府的財政壓力，不符合產(chǎn)業(yè)園區(qū)引進PPP合作模式的原本想法，所以這種模式也不能夠成為產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設模式。私有化類PPP模式由社會資本出資，進行規(guī)劃建設，產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設因項目本身存在部分公共配套服務屬性、園區(qū)企業(yè)發(fā)展規(guī)模等方面影響，也不適用。經(jīng)過排除和分析，得出BOT、TOT這兩種模式比較適合產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設。采用層次分析法將兩種模式進行對比，通過構造層次分析結構、構造判斷矩陣來判斷其權重。通過細致的分析發(fā)現(xiàn)BOT模式權重最大，因此選擇BOT模式作為產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)的模式較為合適。

3.2 PPP合作模式實踐方法分析

產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)建設引入PPP模式，首先要引進社會資本建設運營產(chǎn)業(yè)園區(qū)來破解建設資金瓶頸，轉變由政府出資的單一模式，建立政府和社會資本長期利益共享機制，雙方通過共建共管、公平交易、合理收益，實現(xiàn)政府、市場、社會等多方面良性互動，進而讓社會資本積極地參與到產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設運營中。其次要充分考慮項目全生命周期內的實際需求，既要突出項目高標準規(guī)劃、高效謀劃的優(yōu)勢，又要保證項目實施的相對穩(wěn)定性，加快產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設。

比如在株洲市清水塘老工業(yè)區(qū)進行產(chǎn)業(yè)新城整體開發(fā)項目時，就是按照PPP合作模式尋找可以合作的社會資本，并開始對國家老工業(yè)區(qū)進行搬遷，雖然搬遷有一定難度，但是我國經(jīng)濟的快速發(fā)展使得我們的發(fā)展思路不得不改變，有些時候必須要以變化來應對挑戰(zhàn)。因此對國家老工業(yè)區(qū)進行搬遷一方面是對生態(tài)環(huán)境的保護，另一方面也是為了應對城市的發(fā)展局勢。所以產(chǎn)業(yè)園區(qū)的改造和升級勢在必得。在項目合作區(qū)域11.62km2范圍內，融合科技創(chuàng)新、工業(yè)文化旅游休閑、現(xiàn)代化物流等產(chǎn)業(yè)板塊，讓產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展進入新一代的模式中。這個項目承載著80.8億元的投資，因為老工業(yè)區(qū)所遺留的環(huán)境污染問題比較嚴重，因此必須要進行生態(tài)修復，對環(huán)境污染也要進行有效的治理。同時對土地要進行整理。在這一系列的整理過后，才能進入市政基礎設施的建設和公共配套設施建設服務項目中。項目通過“設計-建設-融資-運營-移交”方式開展并執(zhí)行，政府通過PPP模式與合作方一同進行園區(qū)的總體規(guī)劃，并深入進行詳細的修編工作，以及項目前期工作手續(xù)辦理，依法合規(guī)促成項目落地。項目公司“統(tǒng)籌協(xié)調、專業(yè)運作”的原則，構建四大平臺，包括開發(fā)建設平臺、產(chǎn)業(yè)新城運營維護平臺、產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務平臺、投融資平臺。建設期內項目公司負責資金籌措，完成項目建設施工，形成的道路、橋梁等基礎設施資產(chǎn)，形成的公共服務設施的資產(chǎn)所有權歸屬政府方。進入運營期，項目公司負責公共服務設施的維護管理工作，合作期滿將委托事項相關產(chǎn)權、經(jīng)營管理權全部移交給政府或其指定機構。結合政府對于區(qū)域內產(chǎn)業(yè)規(guī)劃發(fā)展的定位，項目公司提供產(chǎn)業(yè)導入、產(chǎn)業(yè)運營等服務，政府通過支付相應產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務費。

清水塘項目從整個片區(qū)的功能定位、規(guī)劃布局、概念設計開始，充分吸納社會資本方提出的有關合作區(qū)域開發(fā)總體方案和規(guī)劃建議，讓社會資本與政府進行良性的互動，讓產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展和運營能夠逐漸步入穩(wěn)定的軌道。通過這種模式，以市場化運作機制破解區(qū)域建設資金籌措難題，地方政府節(jié)省不必要的投資，這樣整個項目就不再是脫節(jié)的，而是在可行性方面有充足的信心，對產(chǎn)業(yè)園區(qū)的順利運營也有大力的支撐。通過專業(yè)化的產(chǎn)業(yè)發(fā)展攻破區(qū)域發(fā)展的難題，不斷完善產(chǎn)業(yè)的發(fā)展體系，讓產(chǎn)業(yè)園區(qū)為新型城鎮(zhèn)化出更大的貢獻。產(chǎn)業(yè)園區(qū)集產(chǎn)業(yè)基地和城市功能為一體，形成獨特的產(chǎn)業(yè)區(qū)域。此外，還增加了地方產(chǎn)業(yè)導入的動力，完善產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系，以專業(yè)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展破解區(qū)域發(fā)展難題，使兼?zhèn)洚a(chǎn)業(yè)基地和城市功能的產(chǎn)業(yè)區(qū)域成為新型城鎮(zhèn)化的重要載體和平臺，實現(xiàn)與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展高效結合。

4 結束語

綜上所述，PPP合作模式為政府帶來了新的規(guī)劃和設計，在管理產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面促進了園區(qū)的功能提升，讓園區(qū)的綜合運營服務得到有效的開展。采用PPP模式可以拓寬產(chǎn)業(yè)新城、園區(qū)開發(fā)項目建設融資渠道，形成多元化、可持續(xù)的資金投入機制，有利于整合社會資源。在各方共同的探究和創(chuàng)新中，從前困擾地方政府的土地問題、資金預算問題等，隨著PPP合作模式的不斷完善，能得到有效融合解決，使項目合作的前景越來越美好。

參考文獻

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