海上挑戰(zhàn)與地區(qū)秩序：20世紀美國處理加勒比海地區(qū)海洋爭端的策略研究

李聆群

(1.南京大學，江蘇 南京 210093)

海洋爭端是許多國家面臨的一項挑戰(zhàn)。在國際海洋爭端史上，不同國家對海洋爭端的處理呈現(xiàn)出不同的海洋意識和策略。美國對海洋優(yōu)勢地位的追求，在很大程度上是美國獨特海洋意識的產(chǎn)物。其海洋意識主要體現(xiàn)在兩方面：一是追求將海洋作為維護國土安全的自然屏障，二是注重建立系統(tǒng)性的海洋戰(zhàn)略據(jù)點，實現(xiàn)對地區(qū)安全和海洋秩序的主導權(quán)。

美國領(lǐng)土從獨立之初臨靠北大西洋的十三個州，通過戰(zhàn)爭、購買、兼并、條約割讓等方式，經(jīng)過不到100年的時間，逐漸向西擴展到太平洋沿岸，國土面積從約94萬平方公里增長到930多萬平方公里，成為一個橫跨兩洋的“洲級”大國，獲得了三面向洋這一開闊無阻的地理優(yōu)勢，實現(xiàn)了以“自然邊界”的方式保持國土安全的目標。(1)仇華飛 ：“論十九世紀末美國海外擴張政策和理論依據(jù)”，《上海社會科學院學術(shù)季刊》，2002年第2期，第70頁。緊接著，美國借助1856年《鳥糞島法案》和19世紀末發(fā)生的美西戰(zhàn)爭，迅速展開面向海洋的擴張進程，系統(tǒng)開展海洋戰(zhàn)略據(jù)點的建設(shè)。經(jīng)過19世紀中期到20世紀初期約半個多世紀的擴張，美國控制了加勒比海地區(qū)相當數(shù)量的島礁，并打通了太平洋和加勒比海的巴拿馬運河，在建立起對加勒比海地區(qū)的海上主導權(quán)之后，將觸角向太平洋深處延伸。

然而，美國在加勒比海地區(qū)的迅速擴張也帶來了很多問題，尤其是與加勒比海沿岸國之間的海洋爭議。這些爭議可按其性質(zhì)分為兩大類：第一類是傳統(tǒng)的領(lǐng)土主權(quán)爭端，由美國對加勒比海地區(qū)島礁的侵占引發(fā)；第二類是伴隨國際海洋法變遷而出現(xiàn)的新型海洋爭議。雖然美國對加勒比海地區(qū)的海洋擴張行動在20世紀初就基本完成，然而此后，國際社會就海洋治理召開了四次會議(2)在20世紀，國際社會一共召開了四次與海洋法有關(guān)的會議，包括1930年國際聯(lián)盟召開的國際法編纂會議，1958年和1960年分別召開第一次和第二次聯(lián)合國海洋法會議，以及1973年至1982年之間舉行的第三次聯(lián)合國海洋法會議。，海洋法進入了變革期，這對美國涉及加勒比海地區(qū)的島礁領(lǐng)土和海洋權(quán)益的具體內(nèi)容、屬性、劃分標準等各方面都產(chǎn)生了相當大的影響，由此引發(fā)相關(guān)的海洋爭議。

本文聚焦于美國在加勒比海地區(qū)的一系列海洋爭端，從中探究美國在處理這一關(guān)鍵海域出現(xiàn)的海洋爭端時，遵循何種思路？海洋爭端在美國周邊外交版圖中到底處于怎樣的位置？其中反映出怎樣的海洋思維和海洋秩序觀？部分策略和思路是否有值得參考之處？

一、爭端的成因、類型與結(jié)果

美國20世紀在加勒比海地區(qū)面臨的海洋爭議可分為三類：(1)涉及島礁主權(quán)歸屬問題，包括青年島、斯旺島、圣安德烈斯群島、塞林尼拉淺灘、巴霍努埃沃礁/海燕島和納瓦薩島；(2)涉及海洋劃界、海洋權(quán)益、島礁屬性等海洋法應(yīng)用問題，這一類型所涉及的爭議包括美國和古巴就200海里漁區(qū)的劃界問題和巴哈馬淺灘群的資源歸屬問題；(3)同時涉及上述兩種類型的混合爭端，包括弗拉納根島的主權(quán)、效力和海洋劃界問題，以及基塔蘇埃尼奧、容卡多爾和塞拉納礁群的主權(quán)和漁權(quán)問題。而按照處理的方式來劃分，這些爭端可分為四類：(1)美國采取雙邊談判的方式，爭議得到徹底解決；(2)美國僅與其中某一爭端國通過雙邊談判方式解決爭議，對涉及其他爭端方的立場和行為采取不參與的立場；(3)擱置爭議，即美國官方對爭端不采取任何行動；(4)實際控制，即無視其他爭端國的抗議或解決爭端的訴求，強化對爭端領(lǐng)土的實際控制(參見表1)。

表1 美國在加勒比海地區(qū)面臨的海洋爭端

資料來源：作者自制。

1.1 通過雙邊談判方式解決爭議

美國在加勒比海地區(qū)所面臨的海洋爭端有半數(shù)以上是通過雙邊談判的方式徹底解決的，涉及青年島、斯旺島、圣安德烈斯群島、弗拉納根島，以及與古巴之間的專屬漁區(qū)劃界問題。

(1)美國歸還島礁主權(quán)：圣安德烈斯群島、斯旺島和青年島

美國通過雙邊談判的方式將三個島礁的主權(quán)歸還給相關(guān)爭議國。圣安德烈斯群島和斯旺島都是美國在19世紀中后期依據(jù)《鳥糞島法案》占據(jù)的鳥糞島，圣安德烈斯群島的主權(quán)爭端由此產(chǎn)生。20世紀初，美國從法國手中購買了巴拿馬運河的修建權(quán)。為獲取對該運河的絕對控制權(quán)，美國煽動巴拿馬省反政府武裝發(fā)動政變，脫離哥倫比亞獨立，此舉引起美哥兩國關(guān)系惡化。為緩解與哥倫比亞的緊張關(guān)系，美哥兩國于1928年簽署《巴爾塞尼亞斯—艾斯格拉條約》，哥倫比亞獲得圣安德烈斯群島的主權(quán)。(3)《1928年條約》第一條規(guī)定 ：“本條約不適用于龍卡多爾礁、基塔蘇埃尼奧礁和塞拉納礁。龍卡多爾礁、基塔蘇埃尼奧礁和塞拉納礁的主權(quán)在哥倫比亞和美利堅合眾國之間有爭議?！薄皣H法院判決、咨詢意見和命令摘要2003-2007”，聯(lián)合國網(wǎng)站，第232頁，https://legal.un.org/icjsummaries/documents/chinese/st_leg_serf1_add3.pdf，訪問時間：2020年5月15日。

與圣安德烈斯群島相似，斯旺島爭端的解決亦是美國為改善與爭端方洪都拉斯的雙邊關(guān)系所做的一種努力。斯旺島距離洪都拉斯本土海岸約95英里，美國自1863年開始在該島開采磷礦。洪都拉斯于1920年代開始對斯旺島提出主權(quán)主張，但在20世紀60年代以前，斯旺島一直由美國控制并設(shè)立了氣象站、無線電導航塔臺等，同時提供地區(qū)交通和通信支援。(4)“Formerly Disputed Islands”, U.S. Department of Interior, https://www.doi.gov/oia/islands/disputedislands ，訪問時間：2020年4月29日。1960年，美國在斯旺島上架設(shè)無線電臺。1961年，豬灣事件爆發(fā)，美國干涉古巴內(nèi)政的企圖激起了加勒比海地區(qū)國家高漲的反美情緒。(5)洪國起、王曉德著 ：《沖突與合作——美國與拉丁美洲關(guān)系的歷史考察》，山西高校聯(lián)合出版社，1994年版，第240-242頁?？夏岬险S即放低姿態(tài)，與洪都拉斯商談斯旺島的主權(quán)歸屬。1971年，美洪兩國簽署斯旺島條約，承認洪都拉斯對斯旺島的主權(quán)。(6)同②。

青年島是古巴第二大島。19世紀中后期，該島涌入的大量美國人企圖將其變成美國領(lǐng)土。1898年古巴獲得獨立，青年島的主權(quán)問題正式進入兩國政府的交涉議程。1901年，美國頒布《普拉特修正案》，第六條明確規(guī)定暫時擱置關(guān)于青年島的主權(quán)爭議，留待未來條約予以明確。(7)“The United States, Cuba, and the Platt Amendment, 1901”, U.S. Department of State, https://2001-2009.state.gov/r/pa/ho/time/ip/86557.htm， 訪問時間：2020年4月29日。之后，古巴駐美大使積極向美國政府游說，美國政府于1904年同意簽署《?！_達條約》，承認古巴對青年島擁有主權(quán)。然而，由于美國國內(nèi)對青年島的歸屬意見不統(tǒng)一，青年島上的美國人也不斷向國會施壓，導致條約遲遲得不到國會的批準。1925年，美國調(diào)查結(jié)果顯示青年島的海港太淺，不適合作為軍事基地，(8)Spencer Tucker, ed.,The Encyclopedia of the Spanish-American and Philippine-American Wars, Vol. 1, ABC-CLIO, 2009, p. 525.美國國會最終同意批準《海-奎薩達條約》，青年島正式歸屬古巴。(9)Jane McManus, Cuba’s Island of Dreams: Voices from the Isle of Pines and Youth, University Press of Florida, 2000, pp. 38-39.

(2)雙邊談判劃定與古巴之間以及弗拉納根島周邊的專屬漁區(qū)界線

1976年，受第三次聯(lián)合國海洋法會議關(guān)于擴大海洋管轄權(quán)磋商進程的影響，美國通過《漁業(yè)保護和管理法案》，宣布建立200海里專屬漁區(qū)，美國與古巴之間的漁區(qū)劃界爭議以及美國與英國之間在維爾京群島水域的爭議由此產(chǎn)生。為實施法案，美國考慮建立與領(lǐng)海連接的200海里專屬漁區(qū)，并迅速與古巴就加勒比海海域的專屬漁區(qū)劃界爭議展開談判。1977年，兩國劃定了臨時海洋界線。同時，雙邊磋商繼續(xù)進行，1977年底達成正式協(xié)議。(10)Marian L. Nash, “U.S. Maritime Boundaries with Mexico, Cuba and Venezuela”, The American Journal of International Law, Vol. 75, No. 1, 1981, p. 162.

1976年，美英兩國分別對美屬維爾京群島和英屬維爾京群島進行200海里專屬漁區(qū)劃分，發(fā)現(xiàn)位于兩國重疊漁區(qū)的弗拉納根島主權(quán)歸屬未明。兩國根據(jù)歷史檔案判定弗拉納根島的主權(quán)屬美，同時商定該島對重疊漁區(qū)的劃分不產(chǎn)生效力。(11)Jonathan I. Charney, et al., eds., International Maritime Boundaries, Vol. 3, Martinus Nijhoff Publishers, 2004, p.2162.

1.2 雙邊談判解決爭議，不回應(yīng)其他爭端方的行為

爭端涉及3個以上爭端方，但美國僅與其中某一爭端方進行雙邊談判，對其他爭端方的立場和行為采取不表態(tài)、不參與的態(tài)度。

基塔蘇埃尼奧、容卡多爾和塞拉納礁群屬于涉及主權(quán)歸屬和漁權(quán)分配的混合爭議。美國和哥倫比亞視這三個島礁為圣安德烈斯群島的附屬島礁。在《1928年條約》中，美國雖承認哥倫比亞擁有圣安德烈斯群島主權(quán)，但要求擱置這三個島礁的主權(quán)問題。隨后，兩國在后續(xù)協(xié)定中規(guī)定，哥倫比亞擁有三個島礁附近的漁權(quán)。(12)同①。。1972年，美國與哥倫比亞簽署《瓦斯奎茲-薩奇奧條約》正式規(guī)定哥倫比亞對基塔蘇埃尼奧、容卡多爾和塞拉納礁群擁有主權(quán)，雙方平分三個礁群附近的漁權(quán)。(13)“國際法院判決、咨詢意見和命令摘要2003-2007”，聯(lián)合國網(wǎng)站，第232頁， https://legal.un.org/icjsummaries/documents/chinese/st_leg_serf1_add3.pdf，訪問時間：2020年5月15日。從美國的角度來說，爭端已完全解決。然而，尼加拉瓜對這三個島礁也提出主權(quán)主張。針對美國與哥倫比亞之間的雙邊磋商努力，尼加拉瓜提出外交抗議。由于尼加拉瓜的外交努力，《瓦斯奎茲-薩奇奧條約》推遲到1981年才得以批準生效。(14)Michael Brecher and Jonathan Wilkenfeld, A Study of Crisis, University of Michigan, 1997, pp.521-522.尼加拉瓜政府于2001年針對這三個島礁向國際法院提起訴訟，國際法院于2012年作出最終判決，將基塔蘇埃尼奧、容卡多爾和塞拉納礁群的主權(quán)裁定為哥倫比亞擁有。(15)“Territorial and Maritime Dispute (Nicaragua v. Colombia), Judgment, I. C. J. Reports 2012”, Icj-cij, http://www.icj-cij.org/files/case-related/124/124-20121119-JUD-01-00-EN.pdf, 訪問時間：2020年4月29日。在此過程中，美國采取了不表態(tài)、不參與的立場。

1.3 擱置爭議

(1)塞林尼拉淺灘和巴霍努埃沃礁/海燕島

塞林尼拉淺灘和海燕島的主權(quán)爭議非常復雜，涉及多個爭端方。美國分別于1869年和1879年占據(jù)兩個島礁。1982年，洪都拉斯對塞林尼拉淺灘首次提出主權(quán)主張，之后的20年間哥倫比亞、洪都拉斯、牙買加和尼加拉瓜對兩個島礁采取了多種訴求行為，如主權(quán)歸屬問題的磋商、安排乃至向國際司法機構(gòu)提起訴訟。1986年，洪都拉斯與哥倫比亞簽署海上劃界協(xié)定，1993年牙買加與哥倫比亞簽署海上劃界協(xié)定，對塞林尼拉淺灘和海燕島的主權(quán)及其海洋權(quán)益做了細致的分配。尼加拉瓜對此表示反對，認為兩個島礁位于其大陸架上，是大陸架的一部分，并于2001年將這兩個海洋地物的爭端提交國際法院，后者在2012年進行判決。(16)國際法院將爭議島礁都判給了哥倫比亞，判決依據(jù)主要有兩條：一是有效統(tǒng)治原則。國際法院將1969年6月12日確定為關(guān)鍵日期。法院認為，哥倫比亞有確實證據(jù)證明，幾十年來它持續(xù)、不間斷地對爭議島礁實行與主權(quán)權(quán)利相關(guān)的活動。這種行使主權(quán)的行為是公開的，并且在1969年之前沒有遭到尼加拉瓜的任何抗議，而尼加拉瓜方面沒有任何證據(jù)顯示其對爭議島礁行使主權(quán)行為，這些事實為哥倫比亞的主張?zhí)峁┝藦娪辛Φ闹?。第二個依據(jù)是第三國的行為和地圖，法院認為第三國的行為和提交的地圖也為哥倫比亞的主張?zhí)峁┝酥С?。“Territorial and Maritime Dispute (Nicaragua v. Colombia), Judgment, I. C. J. Reports 2012”, Icj-cij, http://www.icj-cij.org/files/case-related/124/124-20121119-JUD-01-00-EN.pdf, 訪問時間：2020年4月29日。面對其他爭端方的一系列主權(quán)訴求行為，美國一直采取擱置爭議的立場，并且不參與、不介入其他爭端方的相關(guān)行動。

(2)巴哈馬淺灘群

巴哈馬淺灘群的爭議出現(xiàn)在20世紀70年代。1975年，巴哈馬受正在進行的第三次聯(lián)合國海洋法會議啟發(fā)，提出創(chuàng)新性的海洋權(quán)益拓展理念，對巴哈馬淺灘群的所有資源提出主張，認為巴哈馬淺灘群“不僅是一個獨特的地質(zhì)現(xiàn)象，也不僅限于一個大陸架，而是巴哈馬群島不可分割的部分?！?17)“The Oceans”, Lawyer of the Americas 7, 1975, p. 776, in Judith Ewell, “The Twelve Mile Territorial Sea: New Focus for Conflict in the Caribbean”, Caribbean Studies, Vol. 18, No. 3/4, Oct. 1978-Jan. 1979, p. 84.基于此，巴哈馬于1975年啟用新的漁業(yè)法，規(guī)定大螯蝦(spiny lobster)是巴哈馬大陸架的產(chǎn)物，禁止外國人捕撈。美國表示抗議，甚至發(fā)生漁船之間的沖突。(18)Judith Ewell, “The Twelve Mile Territorial Sea: New Focus for Conflict in the Caribbean,” Caribbean Studies, Vol. 18, No. 3/4 (Oct. 1978-Jan. 1979), p. 84.

對于巴哈馬對其淺灘群提出的整體主權(quán)主張，美國采取了擱置爭議的方式，沒有就此展開雙邊磋商。1982年，《聯(lián)合國海洋法公約》文本磋商完成，巴哈馬于1983年7月批準實施《公約》，對淺灘群的海洋權(quán)益主張也調(diào)整到公約的法理框架內(nèi)，爭議不復存在。

1.4 實際控制

納瓦薩島位于古巴關(guān)塔那摩灣以南約100英里處。海地24部憲法中有23部都提出，納瓦薩島是海地不可分割的領(lǐng)土。(19)“Acquisition Process of Insular Areas”, U.S. Department of the Interior, http://www.doi.gov/oia/islands/acquisitionprocess, 訪問時間：2019年11月1日。美國政府承認納瓦薩島有主權(quán)爭議，但一直保持對該島的實際控制，納瓦薩島為美國非合并領(lǐng)地(unincorporated territory)。1998年，美國內(nèi)政部派遣的科學考察船在納瓦薩島進行了為期兩周的活動，海地對此表示抗議，爭議激化，但未影響美國對該島的持續(xù)控制。1999年，納瓦薩島成為納瓦薩國家野生動物保護基地。(20)“Navassa Island”, U.S. Fish and Wildlife Service，https://www.fws.gov/refuge/navassa_island/, 訪問時間：2020年4月29日。

1996年，美國人威廉·沃倫(William A. Warren)向美國哥倫比亞特區(qū)聯(lián)邦巡回上訴法院提起訴訟，認為依據(jù)《鳥糞島法案》納瓦薩島是其私人財產(chǎn)，美國政府對其財產(chǎn)(即納瓦薩島)進行了違憲性侵犯。該法院駁回沃倫的申訴，認為納瓦薩島是美國的領(lǐng)土。(21)“United States Court of Appeals for the District of Columbia Circuit”, Open Jurist, https://openjurist.org/234/f3d/1331/william-a-warren-v-united-states-of-america-et-al, 訪問時間：2020年4月29日。該判決使美國以國內(nèi)司法的形式再次強化了對納瓦薩島的主權(quán)主張。

二、爭端處理的策略和思維特點

面對上述性質(zhì)不同、出現(xiàn)時期不同、涉及國家數(shù)量多寡不同的12起爭端，美國主動解決了其中的8起。在其余4起中，有1起爭議自然消解(巴哈馬淺灘群爭議)，其余3起雖然沒有解決，但長期保持在低烈度的范圍。從19世紀中后期開始出現(xiàn)爭議到20世紀末得到基本解決，期間雖時而出現(xiàn)因爭端導致的兩國關(guān)系緊張，但美國沒有因任何一起爭端與他國發(fā)生武力沖突或是其他造成巨大外交倒退的事件。鑒于美國一貫的霸權(quán)主義作派和遠超其他爭端國的軍事實力，其處理爭端的狀態(tài)和結(jié)果，在領(lǐng)土權(quán)益爭端史上是非常少見的。(22)眾所周知，領(lǐng)土爭端是引發(fā)國與國之間武裝沖突的主要導火索。相關(guān)討論參見Paul K. Huth, Standing Your Ground: Territorial Disputes and International Conflict， University of Michigan Press, 1996; Paul F. Diehl ed., A Road Map to War: Territorial Dimensions of International Conflict, Vanderbilt University Press, 1999; Stuart A. Bremer, “Dangerous Dyads: Conditions Affecting the Likelihood of Interstate War, 1816-1965”, Journal of Conflict Resolution, Vol. 36, No. 2, 1992, pp. 309-341; Paul F. Diehl and Gary Goertz, War and Peace in International Rivalry, University of Michigan Press, 2000; John A. Vasquez, “Why Do Neighbors Fight? Proximity, Interaction, or Territoriality”, Journal of Peace Research, Vol. 32, No. 3, 1995, pp. 277-293。下文將就美國處理方式的特點和深層考慮進行探討。

2.1 處理策略及其特點

整體上看，美國在解決加勒比海地區(qū)海洋爭端的過程中保持了“克制和低調(diào)”。(23)孫天旭、賈慶國 ：“美國處理海洋權(quán)益與領(lǐng)土爭議的實踐與成因”，《亞太安全與海洋研究》，2018年第5期，第14頁。其處理方式有三個特點：一是靈活采取拖延戰(zhàn)術(shù)；二是默認國際司法裁決；三是保持低調(diào)，防止民族主義情緒對爭端有過多投射。

首先，領(lǐng)土爭端性質(zhì)通常比較復雜，耗時較長，各國或多或少會采取拖延戰(zhàn)術(shù)，美國也不例外。然而，美國對待爭端并非不加區(qū)別地一拖再拖，而是根據(jù)各爭端的特點進行戰(zhàn)術(shù)安排。例如，在納瓦薩島問題上，美國重視保持對該島的長期控制。面對海地的抗議和磋商要求，美國采取了長期拖延的戰(zhàn)術(shù)。在巴哈馬淺灘群的資源歸屬權(quán)問題上，巴哈馬提出的主張是受第三次聯(lián)合國海洋法會議關(guān)于擴大國家管轄權(quán)討論的啟發(fā)，具有一定的創(chuàng)新性。然而，該主張既不符合當時海洋法的規(guī)定，也未得到國際社會的呼應(yīng)，被納入新海洋法體系的可能性很小。美國采取拖延戰(zhàn)術(shù)，待到新海洋法公約出臺后，該爭議自然消解。

其次，在爭端解決的問題上美國表現(xiàn)出對國際司法裁決作為一種解決方式的默認。在某些情況下，國際司法裁決是一種相對低調(diào)的爭端解決方式，例如，美國在緬因灣劃界爭端問題上，選擇了與爭端方加拿大共同提交國際法院進行裁決的方式。雖然美國在處理加勒比海地區(qū)所涉爭端時沒有采用國際司法裁決的方式，但在其他爭端方將爭端交由國際司法裁決時，美國并未反對，并默認了裁決結(jié)果。這一特點體現(xiàn)在美國對待尼加拉瓜將基塔蘇埃尼奧等礁群、塞林尼拉淺灘以及海燕島爭議提交國際法院的態(tài)度上。(24)在處理其他地區(qū)的海洋爭端時，美國也有主動提交國際司法機構(gòu)進行裁決的實踐，例如美國與加拿大之間的緬因灣劃界爭議問題。裁決結(jié)果參見“Delimitation of the Maritime Boundary in the Gulf of Maine Area (Canada/United States of America)”, International Court of Justice, https://www.icj-cij.org/en/case/67, 訪問時間：2020年4月29日。

最后，對爭端不做過多的政治化處理，避免民族主義情緒對爭端產(chǎn)生不必要的投射。例如，在青年島問題上，美國對該島的經(jīng)營建設(shè)已歷時幾十年，很多美國民眾視青年島為美國領(lǐng)土。在與古巴就該島歸屬問題開始接觸時，美國國內(nèi)有很多反對的聲音。鑒此，美國沒有對此問題進行過多宣傳，磋商過程也盡量縮短。美古兩國達成解決方案的共識后，面對國內(nèi)的反對情緒，美國政府采取了冷處理和拖延的方式，有效避免了爭議通過新聞媒介發(fā)酵，防止民族主義情緒的持續(xù)投射。

有學者認為，以上這三個特點所集中呈現(xiàn)的“克制和低調(diào)”，其形成因素主要包括國際法原則和國際規(guī)范的要求、維護國家現(xiàn)實利益的需要、對爭議領(lǐng)土性質(zhì)的認識等。(25)孫天旭、賈慶國 ：“美國處理海洋權(quán)益與領(lǐng)土爭議的實踐與成因”，《亞太安全與海洋研究》，2018年第5期，第14-15頁。然而，這幾個因素并不是美國獨有或單獨對美國起作用的。它們是普遍存在的，對各國處理領(lǐng)土權(quán)益爭端的實踐都產(chǎn)生了或多或少的影響。本文認為，這些特點折射出的是其獨特的海洋思維和海洋秩序觀。

美國的海洋思維和海洋秩序觀主要體現(xiàn)在以下兩方面：一是對海洋的特殊性和島礁的功能性有自己的理解和認識，二是積極爭取構(gòu)建海洋規(guī)則秩序的話語權(quán)和主導權(quán)。美國對海洋相對于陸地的特殊性有比較準確的理解。陸地領(lǐng)土是固定的、閉合的，可以進行排他式、封閉型的控制和管理，而海洋具有高度的開放性和流動性。因此，在面對海洋中各個島礁主權(quán)的定位問題上，美國一直強調(diào)海洋控制權(quán)或制海權(quán)。美國“海權(quán)之父”馬漢認為，廣義的海權(quán)包括海上軍事力量和非軍事力量。軍事力量即通常所理解的海軍和海軍戰(zhàn)略，非軍事力量主要是包括貿(mào)易、航運和海港基地在內(nèi)的海洋經(jīng)濟力量。強大的海上力量保障的是制海權(quán)(command of the sea)，即對重要海上航線的控制權(quán)。(26)Alfred T. Mahan, The Influence of Sea Power upon History, 1660-1783, Cambridge University Press, 2010, pp. 25-28.在制海權(quán)理論的指導下，美國聚焦的是具有決定性戰(zhàn)略位置和戰(zhàn)略意義的島礁，由此構(gòu)建符合其利益的海洋空間和地區(qū)安全秩序。對處于戰(zhàn)略要塞的島礁，美國力求控制，從而確保暢通無礙地使用海上航線，并可以隨時拒止他人。而對于非戰(zhàn)略性的其他海洋地物，則相對寬松。

從19世紀后半期開始，美國逐步控制加勒比海的戰(zhàn)略要塞，在加勒比海形成了貫通式的存在，保障美國東西兩岸的連通、在加勒比海的自由進出，以及對整個拉美地區(qū)的戰(zhàn)略輻射力。具體來說，19世紀末，美國在取得美西戰(zhàn)爭勝利后，控制了波多黎各和古巴。隨后，美國在古巴的關(guān)塔那摩灣建立起海軍基地，關(guān)塔那摩灣是天然良港，緊鄰加勒比海，是進入大西洋的一個主要通道。20世紀初，美國策動巴拿馬獨立，取得巴拿馬運河控制權(quán)，再加上對連接加勒比海和大西洋的美屬維爾京群島和莫納海峽的掌控，由此，美國控制了加勒比海的主要水道，可以順暢地向西進入太平洋，向東進入大西洋。得益于此，不處在核心位置上的爭議島礁得失，并不會影響美國對加勒比海的控制，這就使得美國有更多的政策空間來處理海洋爭端。美國可以根據(jù)不同時期的地區(qū)政策需要，將海洋爭端轉(zhuǎn)化為調(diào)節(jié)和影響加勒比海地區(qū)局勢的工具，實現(xiàn)對該地區(qū)秩序的主導權(quán)。

2.2 島礁主權(quán)爭端的處理

美國在加勒比海卷入的8起事關(guān)島礁主權(quán)的爭端中，納瓦薩島戰(zhàn)略位置相對比較重要。納瓦薩島位于古巴和海地之間的海域，與關(guān)塔那摩灣遙相呼應(yīng)，是美國打造加勒比海海上鏈條的一個關(guān)鍵，因此成為唯一一個美國無視對方(海地)抗議，一直保持強勢控制的爭議島礁。同時，得益于前文提及的沃倫訴美國政府案，美國政府對納瓦薩島的主權(quán)又一次得到了加強。而對于戰(zhàn)略意義不大的其他7個島礁，美國就沒有錙銖必較，有4起(即圣安德烈斯群島、斯旺島、青年島以及基塔蘇埃尼奧、容卡多爾和塞拉納礁群)通過雙邊談判放棄主權(quán)訴求，有2起(塞林尼拉淺灘和海燕島)采取擱置爭議的立場，還有1起(弗拉納根島)雖然獲得主權(quán)，但主動放棄其劃界效力。

美國對爭議的處理服務(wù)于地區(qū)外交政策的需要，或在爭端中采取妥協(xié)姿態(tài)向加勒比海國家示好，或利用爭端挑撥部分加勒比海國家之間的關(guān)系。一方面，美國通過雙邊談判的方式放棄加勒比海地區(qū)島礁主權(quán)的行為集中在兩個時期，分別是20世紀20年代和20世紀70年代。在20世紀20年代，美國將青年島主權(quán)歸還給古巴，承認哥倫比亞對圣安德烈斯島的主權(quán)。這兩個舉動都是發(fā)生在加勒比海地區(qū)反美情緒高漲的時期。20世紀初，隨著美國在西半球霸主地位的確立，其拉美政策的思路也開始做相應(yīng)調(diào)整，并反映在西奧多·羅斯福(Theodore Roosevelt)提出的“羅斯福推論”(Roosevelt Corollary)上。其核心觀點是，美國有權(quán)介入拉美國家的國內(nèi)事務(wù)。(27)“Theodore Roosevelt’s Corollary to the Monroe Doctrine (1905)”, Library of U.S. Congress, https://www.ourdocuments.gov/doc.php?flash=true&doc=56, 訪問時間：2019年11月1日。在該推論的指導下，美國對加勒比海地區(qū)國家頻頻實施霸凌行為，這些行為嚴重侵犯該地區(qū)國家的主權(quán)和利益，激起整個地區(qū)強烈的反美情緒。因此到了20世紀20年代，美國認識到有必要緩和與加勒比海地區(qū)的關(guān)系，以所謂“睦鄰”政策代替之前強力的干涉政策。在這樣的背景下，美國主動向古巴和哥倫比亞做出妥協(xié)，積極開展雙邊談判，承認古巴對青年島和哥倫比亞對圣安德烈斯群島的主權(quán)，平息兩國國內(nèi)的反美情緒。在20世紀70年代，美國出于冷戰(zhàn)期間抗蘇的需要，拉攏加勒比海地區(qū)的國家，特別是在豬灣事件后，美國與加勒比海地區(qū)的關(guān)系一度非常緊張。因此，美國承認哥倫比亞對基塔蘇埃尼奧、容卡多爾和塞拉納礁群的主權(quán)，并結(jié)束斯旺島的租期，將其歸還給洪都拉斯。

另一方面，美國利用爭端，拉攏哥倫比亞和洪都拉斯，排擠尼加拉瓜。1961年，尼加拉瓜的桑地諾民族解放陣線成立，目標是推翻統(tǒng)治尼加拉瓜40余年的親美獨裁政權(quán)索摩查，1979年獲得成功后開始執(zhí)政。美國在處理基塔蘇埃尼奧、容卡多爾和塞拉納礁群、塞林尼拉淺灘和海燕島這幾項爭端時，在明知尼加拉瓜對這些島礁有主權(quán)聲索的情況下，采取了“選邊站”的做法。美國在1981年批準了《瓦斯奎茲-薩奇奧條約》，無視尼加拉瓜的抗議，單方面承認哥倫比亞對基塔蘇埃尼奧、容卡多爾和塞拉納礁群的主權(quán)。而在塞林尼拉淺灘和海燕島問題上，美國采取了擱置爭議的立場，同時鼓勵哥倫比亞和洪都拉斯之間展開友好協(xié)商，繞開尼加拉瓜，敲定兩國在加勒比海的海上邊界及對兩個島礁的處置，導致尼加拉瓜的海洋權(quán)益和主權(quán)主張因此遭到損害，這也是1999年和2001年尼加拉瓜將洪都拉斯和哥倫比亞分別訴至國際法院的原因。

青年島的處理反映出美國在制海權(quán)和對外關(guān)系之間的權(quán)衡。本文第一部分已提及，1898年古巴獲得獨立。1901年，美國頒布了《普拉特修正案》。修正案第三條提出美國可通過干預方式維護古巴獨立，第七條提出為了能使美國保持古巴的獨立，并保護其人民，以及出于自己國防需求，古巴政府將出售或租借給美國建立海軍基地的某些特定地點。(28)“Cuba and the Platt Amendment”, U.S. Capitol Visitor Center, https://www.visitthecapitol.gov/exhibitions/artifact/platt-amendment-february-27-1901, 訪問時間：2020年5月15日。該法案賦予美國對古巴主權(quán)進行干涉的權(quán)利，古巴對此不滿。于是美國政府作出讓步姿態(tài)，于1904年和古巴簽訂《?！_達條約》，承認古巴擁有青年島的主權(quán)。然而美國拖了20多年才批準有關(guān)條約，主要原因之一是美國考慮在該島設(shè)立軍港。經(jīng)過多年勘探后，美國發(fā)現(xiàn)其海港條件不符合建設(shè)要求，該島的戰(zhàn)略意義大大下降，遂正式放棄。

2.3 海洋法爭端的處理

美國的海洋秩序觀還體現(xiàn)為對海洋自由最大化原則的推崇。為了爭取構(gòu)建符合該原則的國際海洋秩序，美國積極爭奪對國際海洋治理規(guī)則的話語權(quán)和主導權(quán)。在面對20世紀70年代出現(xiàn)的涉及海洋法解釋和應(yīng)用的新型海洋爭端時，美國的處理展現(xiàn)出在全球海洋規(guī)則體系變革時期，其主動爭取規(guī)則制定權(quán)的意識。新型海洋爭端集中出現(xiàn)在20世紀70年代，第三次聯(lián)合國海洋法會議召開，旨在對全球海域的管理和使用規(guī)則進行一次全方位的深刻改革和重建。在磋商過程中，美國一直堅持海洋自由最大化的立場，以期新的海洋規(guī)則能充分發(fā)揮自己的海洋力量優(yōu)勢。會議期間，國際社會對海洋規(guī)則如何確定產(chǎn)生了激烈的紛爭，不同國家間的立場相持不下。以擴大海洋管轄權(quán)為例，發(fā)展中國家紛紛要求將各國對海洋的主權(quán)擴展至200海里，而以美國為首的發(fā)達國家則反對此主張，認為擴大海洋管轄權(quán)損害海洋自由。當會議進入中期階段，美國發(fā)現(xiàn)擴大海洋管轄權(quán)的趨勢無法阻擋時，迅速調(diào)整立場，退而求其次，轉(zhuǎn)為支持200海里的專屬漁區(qū)，而非主權(quán)權(quán)利更多的專屬經(jīng)濟區(qū)。(29)美國做了一步退讓，由原來不支持管轄權(quán)的擴大轉(zhuǎn)為支持200海里的專屬漁區(qū)，意在將沿海國家的200海里海域管轄權(quán)限制為，僅僅是對200海里海域范圍內(nèi)的漁業(yè)資源的主權(quán)權(quán)利。

之后，趁第三次聯(lián)合國海洋法會議進程尚未過半，新海洋法的雛形也未完全浮現(xiàn)，美國國務(wù)院迅速就海洋劃界問題進行各部門的協(xié)調(diào)配合，成立了包含國務(wù)院海洋地理環(huán)境部門、國防部、司法部、內(nèi)政部、能源部、海岸警衛(wèi)隊、商務(wù)部等在內(nèi)的跨部門小組，于1976年出臺《漁業(yè)保護和管理法案》。(30)Mark B. Feldman and David Colson, “The Maritime BoundaRies of the United States”, American Journal of International Law, Vol. 75, No. 4, 1981, pp. 736-737.法案于1977年3月1日正式生效，美國隨即依此法案展開與古巴和英國在加勒比海的漁區(qū)劃界磋商，其意圖在于用國家實踐影響國際輿論、坐實專屬漁區(qū)的規(guī)則設(shè)立。1977年4月，經(jīng)過緊鑼密鼓的磋商，美國與古巴達成臨時安排，兩國于12月簽訂兩國重疊漁區(qū)劃界的正式條約。同年，美國和英國展開在維爾京群島水域?qū)贊O區(qū)的劃界，并于1979年達成漁業(yè)互惠協(xié)議。美國和古巴的談判發(fā)生在兩國嚴重對峙的時期，兩國高級別層面的官方磋商已凍結(jié)多年，此舉顯示美國在面臨國際海洋規(guī)則改革時積極爭奪規(guī)則主導權(quán)的意識。在維爾京群島的漁區(qū)劃界問題上，美國主動放棄弗拉納根島在劃界中的效力，企圖向國際社會表明其一貫支持海洋自由最大化的立場。

三、美國經(jīng)驗對中國處理南海問題的啟示

從前文的分析可以看出，美國對加勒比海地區(qū)海洋爭端的處理有兩個主要特點：第一，注重戰(zhàn)略定位；第二，手段靈活。在其海權(quán)戰(zhàn)略思想的指導下，美國對島礁主權(quán)和海洋權(quán)益建立了系統(tǒng)的認識。美國對加勒比海有明確的地區(qū)戰(zhàn)略定位，即將其視為美國布局西半球地區(qū)秩序的樞紐。為此，美國將加勒比海的幾大戰(zhàn)略要塞控制在手中，包括連通加勒比海和大西洋的莫納海峽、維爾京群島，連通太平洋美國西海岸與加勒比海的巴拿馬運河，以及橫亙在加勒比海和墨西哥灣之間的古巴(通過占據(jù)關(guān)塔那摩灣和納瓦薩島)等。美國在加勒比海形成了貫通式的存在，保障了美國向南的戰(zhàn)略輻射力。在此基礎(chǔ)上，美國在處理加勒比海地區(qū)非核心島礁的爭端時，就有充分的余地利用爭端服務(wù)于外交布局：或利用爭端挑撥加勒比海地區(qū)國家的關(guān)系，或通過妥協(xié)姿態(tài)緩和該地區(qū)的反美反霸情緒，或通過爭端創(chuàng)造國際實踐的先例并搶占海洋規(guī)則的制定權(quán)。

在這一過程中，主導美國爭端處理策略的是其清晰的海洋思維和海洋秩序觀，以及對國家戰(zhàn)略和利益的通盤平衡。一方面，美國對海洋的特殊性及其戰(zhàn)略作用有自身的理解，并據(jù)此對爭端的主次輕重進行區(qū)別對待。另一方面，美國政府注重各層次利益的平衡，在統(tǒng)籌長期戰(zhàn)略利益的同時，對眼前利益也積極爭取。這一點既體現(xiàn)在冷戰(zhàn)期間與古巴迅速進行海洋劃界的行動上，也體現(xiàn)在美國放棄一些島礁主權(quán)的同時，積極爭取部分海洋權(quán)益的行為上。例如，美國雖然在雙邊磋商中放棄了基塔蘇埃尼奧、容卡多爾和塞拉納礁群的主權(quán)主張，但爭取到了在這幾個礁群附近的漁權(quán)；美國在放棄斯旺島主權(quán)的同時，獲得了在斯旺島上繼續(xù)運營原有設(shè)施的權(quán)利，包括氣象站、通信站等。這些都給予美國在這些爭議島礁所處海域更多的活動空間。

美國處理加勒比海地區(qū)海洋爭端所采用的一些策略和思路，對中國處理南海爭端有一定的啟發(fā)意義。從地理位置上看，南海與加勒比海一樣，是貫通東西兩洋的重要海域。南海對于中國的重要性不言而喻。南海是中國的南方門戶，向西連通印度洋，向東連接太平洋，向南是東南亞。南海是中國推行“一帶一路”倡議的關(guān)鍵海上節(jié)點，承載著中國向東南亞地區(qū)輻射的影響力。因此，南海爭議的妥善解決，事關(guān)中國構(gòu)建起一個和平穩(wěn)定的地區(qū)海洋秩序，為中國的和平發(fā)展道路提供良好的周邊環(huán)境支持。結(jié)合美國在處理加勒比海爭端的經(jīng)驗，中國在處理南海問題上需留意以下幾點：

首先，如何在國家戰(zhàn)略和地區(qū)秩序的整體布局中定位島礁主權(quán)和海洋權(quán)益，是中國處理南海爭端首先要審度的問題。2017年10月，習近平總書記在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上，提出“堅持陸海統(tǒng)籌，加快建設(shè)海洋強國”。中國作為陸海邊緣國，在建設(shè)海洋強國的過程中，需要制定基于中國獨特自然地理條件、又符合中國現(xiàn)實發(fā)展需求的海洋戰(zhàn)略。什么樣的海洋戰(zhàn)略符合中國的國情現(xiàn)實和國家發(fā)展戰(zhàn)略？對此學界和政策界展開了廣泛的討論。(31)參見葉自成 ：“中國的和平發(fā)展：陸權(quán)的回歸與發(fā)展”，《世界經(jīng)濟與政治》，2007年第2期，第23-31頁；倪樂雄 ：“中國海權(quán)戰(zhàn)略的當代轉(zhuǎn)型與威懾作用”，《國際觀察》，2012年第4期，第23-28頁；張文木 ：“論中國海權(quán)”，《世界經(jīng)濟與政治》，2003年第10期，第8-14頁；姜鵬 ：“海陸復合型地緣政治大國的戰(zhàn)略選擇與崛起成敗”，《東北亞論壇》，2016年第2期，第23-36頁；胡波 ：“中國海洋強國的三大權(quán)力目標”，《太平洋學報》，2014年第3期，第 77-89頁；秦立志 ：“陸海復合型國家戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的動力機制——兼論對中國的啟示”，《太平洋學報》，2019年第2期，第1-12頁等。此外，南海在地區(qū)安全秩序中處于什么樣的位置？如何通過南海推進海洋命運共同體的構(gòu)建？這些問題的厘清將有助于區(qū)分南海問題中的主次矛盾，有助于對錯綜復雜的領(lǐng)土和權(quán)益紛爭進行系統(tǒng)梳理和排序。

其次，中國在處理南海爭端時，需要引起重視的一個要素是時間。學界研究顯示，時間對領(lǐng)土爭端產(chǎn)生固化作用，加大爭端處理的難度。隨著時間的推進，各方對爭議島礁的功能性建設(shè)不斷疊加，各自的立場訴求越來越清晰、明確，各方的情感投射也愈加濃厚，這些因素不斷增加各方進行協(xié)商和妥協(xié)的難度，容易造成爭端久拖難決的局面。(32)Ron E. Hassner, “The Path to Intractability: Time and the Entrenchment of Territorial Disputes”, International Security, Vol. 31, No. 3, Winter 2006/07, pp. 107-138.因此，充分重視時間因素在爭端解決過程中的作用，本著先易后難的原則，積極推進磋商進度，是中國在處理南海爭端時值得注意的一點。

最后，中國在南海問題上，還應(yīng)注重海洋話語權(quán)的建設(shè)。一個海洋強國應(yīng)擁有推行海洋元敘事的能力，應(yīng)具備影響和塑造海洋法治的海洋軟實力。(33)牟文富 ：“海洋元敘事：海權(quán)對海洋法律秩序的塑造”,《世界經(jīng)濟與政治》，2014年第7期，第63-85頁。中國自參加第三次聯(lián)合國海洋法會議開始，逐步參與國際海洋治理體系的構(gòu)建和發(fā)展。近年來，中國積極履行《公約》，在海洋法的一些前沿議題上，承擔起相關(guān)規(guī)則制定的重要角色。特別是海洋命運共同體理念的提出，為中國參與和引領(lǐng)全球海洋治理的發(fā)展提供了先進的理論基礎(chǔ)。(34)洪農(nóng) ：“國際海洋法治發(fā)展的國家實踐：中國角色”，《亞太安全與海洋研究》，2020年第1期，第1頁。未來，中國應(yīng)繼續(xù)積極向國際社會闡釋中國在南海認真實踐《公約》的各項措施，呼吁有關(guān)國家尊重《公約》所反映的國家意愿，在南海探索海洋治理規(guī)則的創(chuàng)新，爭取南海問題上的海洋話語權(quán)。

當然，美國在20世紀加勒比海海洋爭端所處的背景與今時今日中國在南海所面臨的爭議局面有一定的差異。一方面，美國在加勒比海地區(qū)面對的主要是實力相對弱小的沿岸國，而南海問題所涉及的國際政治環(huán)境相對復雜。近年來，美國、日本、印度，乃至英國、法國、澳大利亞等域外國家，紛紛加強在南海的存在度。另一方面，自1994年第60個國家提交《聯(lián)合國海洋法公約》的批準書以來，《公約》的深入實踐引發(fā)了很多法理爭議和糾紛，再疊加大眾媒體的渲染，導致南海問題獲得的關(guān)注度不斷累積，這些因素都增加了中國處理南海問題的難度。在此背景下，中國在處理南海問題時應(yīng)進一步重視海洋的特殊性，提高海洋戰(zhàn)略定位意識，推進海洋軟實力和話語權(quán)建設(shè)。中國于2014年提出雙軌思路(35)“李克強：堅持‘雙軌思路’處理南海問題”，中國政府網(wǎng)，2014年11月13日，http://www.gov.cn/guowuyuan/2014-11/13/content_2777920.htm。，即有關(guān)爭議由直接當事國通過友好協(xié)商談判尋求和平解決，而南海的和平穩(wěn)定則由中國與東盟國家共同維護，是充分結(jié)合海洋的開放性和非排他性的創(chuàng)新思路。自2011年中國和東盟公布《落實<南海各方行為宣言>指針》(36)《落實<南海各方行為宣言>指針》于2011年7月21日中國—東盟外長會議上通過，此后成為中國和東盟國家共同治理南海的指導文件?！奥鋵崱赌虾８鞣叫袨樾浴分笇Х结槨?，外交部網(wǎng)站，https://www.fmprc.gov.cn/web/wjb_673085/zzjg_673183/yzs_673193/dqzz_673197/nanhai_673325/t848050.shtml，訪問時間：2020年4月29日。以來，中國與包括南海其他聲索國在內(nèi)的東盟國家在落實《宣言》的框架下已建立起穩(wěn)定的南海事務(wù)磋商機制，獲得了一系列早期收獲，提升了中國在南海事務(wù)上的話語權(quán)和地區(qū)議程主導權(quán)。未來，中國可考慮在落實《宣言》的基礎(chǔ)上進一步推動低敏感領(lǐng)域的務(wù)實合作，并在航行安全、海上應(yīng)急管理、跨國犯罪等區(qū)域國家共同利益關(guān)切的問題上進行探索，構(gòu)建起區(qū)域性的南海治理合作機制，由此推進地區(qū)海洋秩序的建設(shè)，增進南海地區(qū)的共同福祉。對此，中國和其他南海沿岸國應(yīng)積極利用當前南海行為準則磋商所提供的良好氛圍，探索構(gòu)建區(qū)域性海洋合作機制的可行路徑。(37)2018年11月，李克強總理在新加坡參加東盟系列峰會時提出在3年內(nèi)完成“南海行為準則”的談判，引起了南海行為準則中關(guān)于區(qū)域海洋合作部分的積極討論?！袄羁藦娫凇录悠轮v座’發(fā)表演講”，《人民日報》，2018年11月14日，第3版。

四、結(jié) 語

縱觀世界歷史，海洋在大國崛起中一直扮演舉足輕重的角色。妥善應(yīng)對海上挑戰(zhàn)、充分用好海洋空間和資源、主動引領(lǐng)海洋秩序構(gòu)建，是成長中的中國必須面對的課題。長期以來，中國堅持和平發(fā)展道路，實行“親、誠、惠、容”的周邊外交理念，奉行睦鄰、親鄰、富鄰的政策。因此，在南海問題上，中國一方面可繼續(xù)增強海洋話語權(quán)和海洋規(guī)則主導權(quán)，通過規(guī)則和秩序構(gòu)建將南海區(qū)域事務(wù)的主導權(quán)掌握在手中，從而有效防范區(qū)域外國家對南海事務(wù)的干預。另一方面，中國可繼續(xù)通過主導議程設(shè)置和創(chuàng)新海洋治理機制來化解糾紛，包容區(qū)域國家在南海地區(qū)的合理訴求。

2019年4月，習近平主席在集體會見出席海軍成立70周年多國海軍活動外方代表團團長時提出了構(gòu)建海洋命運共同體的重要倡議。這是對人類命運共同體思想的豐富和發(fā)展，是共護海洋和平、共筑海洋秩序、共促海洋繁榮的中國方案。(38)“積極推動構(gòu)建海洋命運共同體”，人民網(wǎng)，http://theory.people.com.cn/n1/2019/1224/c40531-31519378.html，訪問時間：2020年5月15日。從這一角度來看，南海問題既是挑戰(zhàn)，又是機遇。南海問題應(yīng)放在海洋發(fā)展戰(zhàn)略和外交整體布局中考慮，與此同時，中國應(yīng)積極進行思路創(chuàng)新和政策創(chuàng)新，積極探索構(gòu)建平等、包容、合作、創(chuàng)新的區(qū)域海洋秩序，通過規(guī)則機制的創(chuàng)新化解爭議，凝聚地區(qū)共識，共同推進南海的環(huán)境治理、藍色經(jīng)濟、資源開發(fā)、防災(zāi)減災(zāi)、海上互聯(lián)互通等領(lǐng)域的合作，共同增進海洋福祉，將海洋命運共同體由理念變成現(xiàn)實。