突發(fā)事件應(yīng)急物資跟蹤審計(jì)探析

鄭蕊 張宇

[摘 要] 突發(fā)事件防控疫情是當(dāng)前頭等大事，不僅關(guān)乎百姓的人身安全和身體健康，也事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)大局穩(wěn)定，政府補(bǔ)助資金和社會(huì)救助款物能否落實(shí)到位，必須依靠我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的“免疫系統(tǒng)”——國(guó)家相關(guān)審計(jì)部門進(jìn)行跟蹤監(jiān)督。根據(jù)突發(fā)事件應(yīng)急物資籌集到存放的流程，闡述應(yīng)急物資實(shí)行跟蹤審計(jì)主要內(nèi)容，對(duì)現(xiàn)存跟蹤審計(jì)存在的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)較高，獲取審計(jì)證據(jù)較難，跟蹤審計(jì)與管理活動(dòng)職責(zé)難以區(qū)分等難點(diǎn)予以分析，提出開展非現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)，提高審計(jì)人員業(yè)務(wù)能力，及時(shí)披露審計(jì)結(jié)果，積極建立云審計(jì)信息平臺(tái)等對(duì)策建議。

[關(guān)鍵詞] 突發(fā)事件;應(yīng)急物資;跟蹤審計(jì)

[中圖分類號(hào)] F275;F812.45[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A[文章編號(hào)] 1009-6043（2020）04-0120-02

根據(jù)我國(guó)2007年11月1日頒布的《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定，突發(fā)事件是指突然發(fā)生，造成或可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對(duì)的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件及社會(huì)安全事件，2003年SARS疫情，2008年汶川地震，2010年玉樹地震，2019年新型冠狀病毒感染的肺炎疫情等突發(fā)事件都帶有突發(fā)性、不確定性以及涉及范圍的廣泛性等特點(diǎn)，其破壞性和危害性極強(qiáng)。

選題之際正值2019年新型冠狀病毒感染的肺炎疫情嚴(yán)峻之時(shí)，全國(guó)確診病例日趨上漲，為了百姓的健康和經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展，地方政府等部門會(huì)接收應(yīng)急資金、重要生活物資等保障補(bǔ)助。因此，政府補(bǔ)助資金和社會(huì)救助款物能否落實(shí)到位，必須依靠我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的“免疫系統(tǒng)”國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行跟蹤審計(jì)。

一、突發(fā)事件應(yīng)急物資實(shí)行跟蹤審計(jì)的必要性

審計(jì)作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的“免疫”系統(tǒng)，理所當(dāng)然地成為監(jiān)督公共組織強(qiáng)有力的方法。我國(guó)跟蹤審計(jì)始于90年代中期對(duì)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的審計(jì)，跟蹤審計(jì)有別于傳統(tǒng)審計(jì)，強(qiáng)調(diào)突發(fā)事件應(yīng)急物資的全過程、全方位監(jiān)督，強(qiáng)調(diào)將審計(jì)關(guān)口前移，從事前預(yù)防、事中糾正、事后評(píng)價(jià)三階段落實(shí)審計(jì)職能。在2008年以前對(duì)突發(fā)事件應(yīng)急物資的審計(jì)基本采用事后審計(jì)，盡管該審計(jì)模式可以查處出問題，但當(dāng)疫情來襲，已經(jīng)演變?yōu)槿珖?guó)性的重大事件，影響大，時(shí)間長(zhǎng)，對(duì)于疫情期間的資金、物資等各方面的投入、使用及管理，還是未能及時(shí)做出判斷，大量損失和問題已經(jīng)不能追溯。

我國(guó)審計(jì)署在2008-2012年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃中進(jìn)一步提出，重大突發(fā)性公共事項(xiàng)開始試行跟蹤審計(jì)。例如，在2008年汶川地震中針對(duì)抗震救災(zāi)進(jìn)行了全方位跟蹤審計(jì)，就應(yīng)急物資審計(jì)署先后發(fā)布了四次階段性審計(jì)情況公告，在第四次公告中，就政府安排財(cái)政救災(zāi)資金1287.36億元、社會(huì)接受救助款物和黨員交納“特殊黨費(fèi)”的籌集、使用和結(jié)存情況予以總結(jié)性說明。在前三次階段性審計(jì)公告中，國(guó)家各級(jí)審計(jì)單位在短時(shí)間內(nèi)查處了違規(guī)違紀(jì)事件，很好地遏制了此次抗震救災(zāi)中同類情況的發(fā)生，截至2008年11月在應(yīng)急物資使用效益和管理方面提出了3640余條審計(jì)建議，相關(guān)單位已采納2940余條，根據(jù)審計(jì)意見出臺(tái)了570多項(xiàng)規(guī)章制度，采納率達(dá)80.77%，確保了應(yīng)急物資合理有效的使用。

分析2008年汶川地震救災(zāi)大規(guī)模全程審計(jì)，跟蹤審計(jì)需要監(jiān)督、鑒證和評(píng)價(jià)的內(nèi)容類別豐富，不僅涉及財(cái)政收支狀況，還包括了應(yīng)急物資的使用效益、管理籌措，以及各部門各單位內(nèi)部控制建設(shè)等方面，是一種動(dòng)態(tài)性的、非常規(guī)審計(jì)模式。跟蹤審計(jì)的職能也突破了傳統(tǒng)審計(jì)，重在監(jiān)督和促進(jìn)管理工作，更好地服務(wù)災(zāi)情區(qū)，穩(wěn)定國(guó)家經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)國(guó)家治理。所以對(duì)突發(fā)事件應(yīng)急物資實(shí)行跟蹤審計(jì)是社會(huì)發(fā)展需要。

二、突發(fā)事件應(yīng)急物資跟蹤審計(jì)主要內(nèi)容

依據(jù)民政部發(fā)布的捐贈(zèng)資金使用指導(dǎo)意見，應(yīng)急物資的統(tǒng)籌安排分為兩種，一種是由民政部開設(shè)捐贈(zèng)專戶統(tǒng)一規(guī)劃，包括中央和地方財(cái)政，社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人、特殊黨費(fèi)三方面來源;另一種是依法取得公開募集資格的慈善組織、紅十字會(huì)和各類基金會(huì)接收的應(yīng)急物資捐贈(zèng)，與災(zāi)情區(qū)、疫情區(qū)政府協(xié)商安排使用。在統(tǒng)籌安排應(yīng)急物資時(shí)，捐贈(zèng)人有明確捐贈(zèng)意向的，要按意向安排使用，有交叉重復(fù)于一個(gè)地區(qū)的，在不違反規(guī)定的前提下，與捐贈(zèng)人協(xié)商后調(diào)整使用。

由此指導(dǎo)意見可見，基于突發(fā)事件中應(yīng)急物資的跟蹤審計(jì)主要內(nèi)容包括三大板塊：

（一）政府對(duì)突發(fā)事件預(yù)案和應(yīng)急措施制定情況

分析總結(jié)為八個(gè)字：“一個(gè)及時(shí)三個(gè)評(píng)價(jià)”。“一個(gè)及時(shí)”指政府對(duì)突發(fā)事件應(yīng)急物資程序啟動(dòng)的及時(shí)性，“三個(gè)評(píng)價(jià)”分別是評(píng)價(jià)突發(fā)事件應(yīng)急物資程序的合理性、評(píng)價(jià)各部門的聯(lián)動(dòng)性、評(píng)價(jià)應(yīng)急物資是否落實(shí)到位。

（二）突發(fā)事件應(yīng)急物資落實(shí)的六個(gè)環(huán)節(jié)

1.籌集環(huán)節(jié)：應(yīng)急物資的來源是否合法合理，政府采購時(shí)各部門是否聯(lián)動(dòng)、采購物資是否必須、價(jià)格是否合理。應(yīng)急物資財(cái)政專戶是否設(shè)立，基于賬實(shí)相符的基礎(chǔ)上應(yīng)急物資是否存在隱匿。

2.撥付環(huán)節(jié)：應(yīng)急物資撥付是否及時(shí)合理，撥付手續(xù)是否合法合規(guī)，有無滯留不撥、擠占和挪用應(yīng)急物資的情況。

3.分配環(huán)節(jié)：應(yīng)急物資分配的及時(shí)性、類目的適宜性、數(shù)量的公平性，是否存在交叉重復(fù)分配，應(yīng)急資金開支范圍和標(biāo)準(zhǔn)是否明確，有無物資結(jié)存問題。

4.管理環(huán)節(jié)：各部門是否嚴(yán)格執(zhí)行了應(yīng)急物資審批發(fā)放的必要程序，入賬核算和監(jiān)督是否執(zhí)行了職責(zé)分離制。

5.使用環(huán)節(jié)：是否有使用記錄，有無貪污腐敗、轉(zhuǎn)移變賣、截留擠占、損失浪費(fèi)等問題。

6.存放環(huán)節(jié)：保管和發(fā)放是否符合權(quán)責(zé)分離原則，存放條件能否達(dá)到相關(guān)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)。

（三）信息系統(tǒng)及內(nèi)部控制情況

審計(jì)時(shí)主要關(guān)注民政部、紅十字會(huì)及基金會(huì)的公開信息平臺(tái)，對(duì)運(yùn)行環(huán)境的安全性、可靠性進(jìn)行檢查，應(yīng)對(duì)組織的信息技術(shù)內(nèi)部控制的設(shè)計(jì)有效性和執(zhí)行有效性進(jìn)行測(cè)試，重點(diǎn)聚焦在業(yè)務(wù)流程層面，關(guān)注數(shù)據(jù)的輸入、處理、輸出。

三、突發(fā)事件應(yīng)急物資跟蹤審計(jì)存在的主要問題

（一）審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)較高

審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)=重大錯(cuò)報(bào)風(fēng)險(xiǎn)*檢查風(fēng)險(xiǎn)。突發(fā)事件應(yīng)急物資作為審計(jì)客體，具有物資籌集規(guī)模大、分配地點(diǎn)分散、使用單位廣泛等特點(diǎn)，其特殊性決定了重大錯(cuò)報(bào)風(fēng)險(xiǎn)較高;對(duì)于跟蹤審計(jì)的檢查風(fēng)險(xiǎn)而言，一方面審計(jì)人員倉促進(jìn)組，審計(jì)程序不規(guī)范，沒有統(tǒng)一的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，考慮問題不周到，解決問題不到位，另一方面突發(fā)事件跟蹤審計(jì)工作的開展與審計(jì)組織架構(gòu)之間的沖突導(dǎo)致審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部工作不協(xié)調(diào)，溝通不暢，出現(xiàn)信息堵塞現(xiàn)象，甚至影響了審計(jì)信息的及時(shí)發(fā)布，大大降低了審計(jì)的時(shí)效性。

（二）獲取審計(jì)證據(jù)較難

由于2019新冠肺炎的突發(fā)，為了保證審計(jì)員的健康，一定會(huì)不同程度地調(diào)整審計(jì)方式，部分審計(jì)證據(jù)難以獲得。比如2008年非典，很多審計(jì)項(xiàng)目由現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)改為報(bào)送審計(jì)，但是這種審計(jì)方式缺乏經(jīng)驗(yàn)，審計(jì)人員認(rèn)為這種獲取審計(jì)證據(jù)的方式是被動(dòng)的，極大地影響了審計(jì)質(zhì)量。

（三）跟蹤審計(jì)與管理活動(dòng)職責(zé)難以區(qū)分

為了預(yù)防突發(fā)事件中應(yīng)急物資籌集到存放各環(huán)節(jié)問題的發(fā)生，跟蹤審計(jì)表現(xiàn)為提前介入監(jiān)督和管理工作，但不是直接管理，而是間接幫助被審計(jì)單位管理應(yīng)急物資，及時(shí)揭示并整改重大問題，預(yù)防不良活動(dòng)再次發(fā)生。因此，跟蹤審計(jì)與管理活動(dòng)在實(shí)際過程中容易發(fā)生職責(zé)沖突，劃分職責(zé)邊界是目前突發(fā)事件應(yīng)急物資跟蹤審計(jì)的難點(diǎn)。

四、對(duì)策建議

（一）開展非現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)，確保審計(jì)時(shí)效性

疫情的發(fā)展，讓我們體會(huì)到非現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)能力的不足，而非現(xiàn)場(chǎng)的審計(jì)未來會(huì)發(fā)揮越來越重要的作用，比如互聯(lián)網(wǎng)審計(jì)。開展非現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)首先要轉(zhuǎn)變審計(jì)人員理念，將跟蹤審計(jì)工作生活化、數(shù)據(jù)化，生活化是指“走群眾路線”，重點(diǎn)審查民眾反映的問題，數(shù)據(jù)化是指要建立起可追溯的應(yīng)急物資數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)，二者結(jié)合才能起到“前哨”作用，確保跟蹤審計(jì)的時(shí)效性。

（二）提高審計(jì)人員業(yè)務(wù)能力，挖掘社會(huì)審計(jì)人才

突發(fā)事件的性質(zhì)，需要單一的數(shù)據(jù)型和底稿型審計(jì)，向價(jià)值型審計(jì)轉(zhuǎn)變，就需要突破就事論事的審計(jì)局限，要包含經(jīng)濟(jì)、政策、科技、智能、創(chuàng)新、行業(yè)等綜合技能，把握好審計(jì)成果的轉(zhuǎn)化，對(duì)審計(jì)報(bào)告和審計(jì)信息提供質(zhì)量保證。此外，為避免現(xiàn)有的審計(jì)小組因突發(fā)事件無法到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)及地方組織盡早建立社會(huì)審計(jì)人才庫，對(duì)社會(huì)審計(jì)人才進(jìn)行統(tǒng)一培訓(xùn)，確保突發(fā)事件來臨時(shí)，可以迅速組建起專業(yè)的審計(jì)隊(duì)伍。

（三）及時(shí)進(jìn)行審計(jì)結(jié)果披露，接受社會(huì)公眾監(jiān)督

對(duì)比傳統(tǒng)審計(jì)和跟蹤審計(jì)的信息披露，前者通常在全部審計(jì)工作完成之后披露，而后者在事前預(yù)防階段就已經(jīng)展開信息披露工作，經(jīng)調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，2008年汶川地震一年后，僅有4.7%的公眾非常清楚應(yīng)急物資情況，而66.7%的公眾明確表示不太清楚。國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)有義務(wù)將信息透明化，這可以極大程度消除因信息不對(duì)稱性造成的偏見和誤解，有益于輿論管控和社會(huì)穩(wěn)定。

（四）依靠大數(shù)據(jù)環(huán)境建立審計(jì)的“火神山”“雷神山”

積極建立云審計(jì)信息平臺(tái)，收集審計(jì)的實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)、項(xiàng)目問題和整改臺(tái)賬，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享和跟蹤審計(jì)的動(dòng)態(tài)管理。簡(jiǎn)潔、高效、快速的信息傳遞機(jī)制對(duì)提高突發(fā)事件應(yīng)急物資的跟蹤審計(jì)質(zhì)量很有幫助，包括確定審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，創(chuàng)新審計(jì)方式，開展遠(yuǎn)程協(xié)調(diào)。

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[責(zé)任編輯：史樸]