成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的跨界問題與協(xié)同發(fā)展的激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)

楊波 李治霖

[摘 要] 成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈是西部大開發(fā)的重要載體，是國(guó)家重要的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極。由于成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈依然涉及到川渝兩個(gè)省級(jí)行政區(qū)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面、交通建設(shè)方面和環(huán)境治理方面仍面臨很多跨界的問題?；谔岢鼋⒁粋€(gè)能夠代表雙城經(jīng)濟(jì)圈整體利益的城市聯(lián)盟，并為提高城市政府參與經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同發(fā)展的積極性進(jìn)行了激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)，最后就如何推進(jìn)經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同發(fā)展提出了具體的對(duì)策建議，包括成立成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈城市聯(lián)盟，加強(qiáng)跨區(qū)域的政府組織領(lǐng)導(dǎo);建立科學(xué)的成本核算和收益評(píng)估制度，完善協(xié)同發(fā)展的激勵(lì)和約束機(jī)制;創(chuàng)新引入經(jīng)濟(jì)圈政治協(xié)商制度，完善政府官員的晉升考核制度。

[關(guān)鍵詞] 成渝地區(qū);雙城經(jīng)濟(jì)圈;協(xié)同發(fā)展;激勵(lì)機(jī)制

[中圖分類號(hào)] F49[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A[文章編號(hào)] 1009-6043（2020）04-0035-03

2020年1月3日召開的中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第六次會(huì)議決定，大力推動(dòng)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)，在西部形成高質(zhì)量發(fā)展的重要增長(zhǎng)極。雖然目前還沒有明確界定成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的空間范圍，但應(yīng)該與2016年提出規(guī)劃建設(shè)的成渝城市群是一脈相承的。成渝城市群作為我國(guó)五大國(guó)家級(jí)城市群之一，是西部大開發(fā)的重要平臺(tái)，是“一帶一路”和“陸海新通道”建設(shè)的交匯點(diǎn)，是推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶協(xié)同發(fā)展的重要戰(zhàn)略支撐，也是國(guó)家推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要示范區(qū)，有望成為我國(guó)第四增長(zhǎng)極，并逐步成長(zhǎng)為世界級(jí)城市群的潛力。近幾年在國(guó)際環(huán)境錯(cuò)綜復(fù)雜多變、國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增速下降的背景下，成渝城市群內(nèi)部合作進(jìn)程逐步加快，一體化發(fā)展日益漸進(jìn)，但是距離其發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)仍有較大差距。國(guó)家層面已經(jīng)認(rèn)識(shí)到成渝城市群發(fā)展中存在的問題，審時(shí)度勢(shì)地提出要建設(shè)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈，意在要消除成渝城市群的龍頭之爭(zhēng)，讓川渝兩地?cái)y手共建一個(gè)雙城經(jīng)濟(jì)圈。由于成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈依然涉及到川渝兩個(gè)省級(jí)行政區(qū)的16個(gè)城市，在建設(shè)中還是會(huì)面臨很多跨界的問題和困難。

一、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)面臨的跨界問題

（一）雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)面臨經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的跨界問題

1.雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)缺少中間節(jié)點(diǎn)城市支撐，存在“中部塌陷”問題。雙城經(jīng)濟(jì)圈擁有成都和重慶兩個(gè)超大城市，但整體在經(jīng)濟(jì)上尚未形成緊密的聯(lián)系，內(nèi)部缺少重要的節(jié)點(diǎn)城市，長(zhǎng)期面臨著“中部塌陷”的問題。成都和重慶主城九區(qū)的地區(qū)生產(chǎn)總值在2018年已經(jīng)達(dá)到了1.5萬億元和8200億元，而經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)其他眾多城市的地區(qū)生產(chǎn)總值規(guī)模則處于1000億元-2000億元之間，經(jīng)濟(jì)圈極化效應(yīng)大于擴(kuò)散效應(yīng)，區(qū)域發(fā)展的梯度差越來越明顯。究其原因，主要在于成都和重慶為爭(zhēng)當(dāng)西部龍頭城市，將過多的資源集中于兩座核心城市。因此，加快培育除成都重慶以外的其他城市，變“中部塌陷”為“中部崛起”，構(gòu)建合理的大中小城市體系是雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)的重要任務(wù)。

2.雙城經(jīng)濟(jì)圈兩大核心城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同，競(jìng)爭(zhēng)非常激烈。成都和重慶兩大核心城市之間沒有形成分工協(xié)作的關(guān)系，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同、同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)等問題依然突出。成都和重慶均大力發(fā)展電子信息產(chǎn)業(yè)，為吸引IT大企業(yè)進(jìn)駐，兩地政府競(jìng)相出臺(tái)更優(yōu)惠的政策，出現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)過度現(xiàn)象。同為中西部的汽車產(chǎn)業(yè)中心，成都與重慶的龍頭之爭(zhēng)愈演愈烈。成都在汽車配套產(chǎn)業(yè)鏈方面較完整，如豐田、大眾、吉利、東風(fēng)等汽車品牌在成都建立了生產(chǎn)基地，德國(guó)博世、美國(guó)江森等國(guó)際零部件巨頭也已經(jīng)在成都建廠投產(chǎn)。重慶一直將汽車產(chǎn)業(yè)列為戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)，已形成以長(zhǎng)安為核心，以福特、現(xiàn)代、上汽通用五菱等車企為基礎(chǔ)的汽車工業(yè)格局，成為全國(guó)第一大汽車生產(chǎn)基地。川渝汽車城之爭(zhēng)可謂是互不相讓，未形成錯(cuò)位發(fā)展格局。

（二）雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)面臨交通建設(shè)方面的跨界問題

1.雙城經(jīng)濟(jì)圈外聯(lián)內(nèi)暢交通體系建設(shè)進(jìn)展緩慢。經(jīng)濟(jì)圈對(duì)內(nèi)對(duì)外各大交通連線建設(shè)協(xié)同推進(jìn)力度不夠，很多工程長(zhǎng)期處于停滯狀態(tài)。鐵路方面還處于建設(shè)中的有鄭渝高鐵、成蘭鐵路，仍處于規(guī)劃狀態(tài)的有渝西高鐵、達(dá)渝城際鐵路、成格鐵路等，公路方面有很多干道仍處于未完工狀態(tài)，水路方面未完工的有宜賓至重慶段航道重點(diǎn)淺灘項(xiàng)目、嘉陵江利澤航運(yùn)樞紐工程等。如此之多的交通基礎(chǔ)設(shè)施重點(diǎn)工程還未建設(shè)完成，距離構(gòu)建雙城經(jīng)濟(jì)圈綜合交通運(yùn)輸網(wǎng)路仍有一定的差距。

2.重復(fù)建設(shè)和惡性競(jìng)爭(zhēng)問題突出。雙城經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)部城市之間存在利益沖突，導(dǎo)致一些交通建設(shè)項(xiàng)目擱置或者長(zhǎng)時(shí)間處于惡性競(jìng)爭(zhēng)的狀態(tài)。比如達(dá)州和萬州就渝西高鐵過境之爭(zhēng)直到現(xiàn)在仍未下定論，兩地各有說辭，各不相讓;渝新歐和蓉歐快鐵為主要線路的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)一直存在，兩地各自為營(yíng)，爭(zhēng)做中歐班列第一，暴露出了班列貨源不足、回程空載率高等問題。

（三）雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)面臨環(huán)境治理方面的跨界問題

1.聯(lián)防大氣污染力度不夠。成渝地區(qū)大氣污染來源主要是燃煤、工業(yè)廢氣、機(jī)動(dòng)車尾氣、揚(yáng)塵等，大氣污染防治工作雖取得了一定成效，但存在力度不夠大與落實(shí)不到位等問題。環(huán)保部西南環(huán)保督查中心先后對(duì)重慶、成都、綿陽等18個(gè)重點(diǎn)地區(qū)開展了系列大氣污染防治工作督查，發(fā)現(xiàn)在開展污染聯(lián)防的工作中，某些城市政府部門存在履職不到位，重點(diǎn)項(xiàng)目推進(jìn)力度不夠大等問題。成渝地區(qū)整體尚未形成聯(lián)合屏障，大氣污染防治力度未達(dá)到國(guó)家要求，改善環(huán)境空氣質(zhì)量的成效與群眾期望還存在差距。

2.聯(lián)治水域污染推進(jìn)不足。在眾多的川渝跨界河流中，不乏存在未協(xié)同治理的污染問題以及上下游治污責(zé)任互相推諉等跨界問題。例如受到污染的河流瓊江，發(fā)源于四川省樂至縣，流經(jīng)四川省遂寧市、資陽市及重慶市潼南區(qū)、銅梁區(qū)，全長(zhǎng)約240公里，其中四川段長(zhǎng)120公里，重慶段長(zhǎng)120公里。近年來，由于沿江兩岸工廠的污染物排放及生活污水的直接排放，瓊江流域出現(xiàn)高錳酸鉀、磷化物等化學(xué)污染物質(zhì)嚴(yán)重超標(biāo)的現(xiàn)象。雙城經(jīng)濟(jì)圈也還存在類似于瓊江的其它跨界污染河流，河流的污染治理問題不能單靠一方政府來解決，需要上下游城市共同合作才能取得成效。

二、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同發(fā)展的激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)

盡管川渝兩地已經(jīng)多次開展聯(lián)席會(huì)議來促進(jìn)成渝地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展，但依然不能有效解決眾多的跨界問題，其深層次原因就在于各城市政府都有自己的利益訴求，當(dāng)城市政府參與協(xié)同治理的成本大于收益且得不到補(bǔ)償時(shí)，往往會(huì)采取消極參與的態(tài)度。因此有必要建立一個(gè)權(quán)力更大、效率更高的成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈城市聯(lián)盟來協(xié)調(diào)解決跨界問題。雙城經(jīng)濟(jì)圈城市聯(lián)盟與城市政府之間構(gòu)成一種委托代理關(guān)系，根據(jù)委托代理理論，代理人可以選擇高努力水平或低努力水平來實(shí)現(xiàn)自身效用的最大化，委托人則通過激勵(lì)制度讓代理人自覺地選擇高努力水平，從而實(shí)現(xiàn)委托人的利益最大化。

（一）基本假設(shè)

1.假設(shè)雙城經(jīng)濟(jì)圈城市聯(lián)盟和城市政府都是經(jīng)濟(jì)人和理性人，城市聯(lián)盟的目標(biāo)是促使城市政府之間積極合作，充分發(fā)揮地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)，補(bǔ)齊短板、消除瓶頸，強(qiáng)化協(xié)同、優(yōu)化格局。而城市政府的目標(biāo)是追求自身利益最大化，當(dāng)城市聯(lián)盟和城市政府追求的目標(biāo)不一致時(shí)，城市政府會(huì)為了自身利益而不執(zhí)行城市聯(lián)盟的政策要求。

2.假設(shè)城市政府是風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避型，而城市聯(lián)盟是風(fēng)險(xiǎn)中性的，那么假設(shè)城市政府的期望效用函數(shù)為u=-e-ρw，其中ρ表示阿羅-帕拉特的絕對(duì)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避度，ρ>0表示參與人風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避，并且其值越大風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避度越高;ρ=0表示參與人風(fēng)險(xiǎn)中性，w表示為線性期望收入，u表示期望效用。

（二）目標(biāo)函數(shù)

設(shè)參與合作的城市政府的產(chǎn)出函數(shù)（各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)）π=ka+θ，a是一維努力變量，表示城市政府采取合作的行動(dòng)，k（k>0）是城市政府的能力系數(shù)，θ表示外生變量（不受自身控制的因素，稱為“自然狀態(tài)”），是均值為0且方差為σ2的正態(tài)分布隨機(jī)變量。因此，E（π）=E（ka+θ）=ka，Var（π）=σ2，式中E（π），Var（π）分別為π的期望值和方差，即城市政府的線性報(bào)酬函數(shù)為：s（π）=x+yπ，，其中，x是固定收益（城市政府能確定取得的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)），y（0≤y≤1）是城市政府的分享產(chǎn)出份額，即城市聯(lián)盟的激勵(lì)強(qiáng)度系數(shù)。y=0表示城市政府無需承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)就可以得到固定收益x，y=1意味著城市政府不僅得到全部固定收益，還得到全部風(fēng)險(xiǎn)收益，0

（三）約束條件

根據(jù)激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)理論，城市政府必須滿足參與約束與激勵(lì)相容約束兩個(gè)條件。首先，令w為城市政府能接受的最低經(jīng)濟(jì)績(jī)效。那么確定的等價(jià)經(jīng)濟(jì)收益小于w，城市政府對(duì)此項(xiàng)契約不感興趣，將不會(huì)接受合同，進(jìn)而不會(huì)參加協(xié)同治理活動(dòng)。因此，如果城市聯(lián)盟希望城市政府能夠按照其政策積極合作、努力配合，那么城市政府同意合作的條件是確定的等價(jià)經(jīng)濟(jì)收益大于或者等于w。那么城市政府的參與約束IR可以表示如下：

（四）模型構(gòu)建

基于上述分析可知，在模型中的委托人是城市聯(lián)盟，其目標(biāo)是使城市政府之間通過合作帶來經(jīng)濟(jì)圈整體期望收益最大化，而城市政府可以選擇合作的努力程度。城市聯(lián)盟要實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)，則必須使其激勵(lì)機(jī)制滿足相應(yīng)的參與約束和激勵(lì)相容條件。激勵(lì)約束模型可以表述為：

如果信息是對(duì)稱的，城市聯(lián)盟可以直接觀測(cè)到城市政府的合作努力水平，那么城市聯(lián)盟可以根據(jù)可觀察到城市政府努力程度給予報(bào)酬，沒有必要根據(jù)城市政府的產(chǎn)出來給予報(bào)酬，如果城市政府沒有達(dá)到城市聯(lián)盟期望的努力水平那么將會(huì)受到懲罰，因此這里的激勵(lì)相容約束IC將不適用此情形。但現(xiàn)實(shí)生活中，信息往往是不對(duì)稱的，即雙城經(jīng)濟(jì)圈城市聯(lián)盟如法掌握每個(gè)城市政府真實(shí)的合作努力程度。本文主要討論信息不對(duì)稱條件下的激勵(lì)約束。

在信息不對(duì)稱的條件下，由于城市聯(lián)盟無法直接觀察到城市政府的合作努力水平a，城市聯(lián)盟希望城市政府付出的合作努力水平只能通過城市政府追求其自身利益最大化來實(shí)現(xiàn)。給定（x，y），城市政府的激勵(lì)相容約束等同于a=ky/b，城市聯(lián)盟只需選擇（x，y）解達(dá)到其最大化的期望效益，則通過求解可得：

三、完善成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同發(fā)展激勵(lì)機(jī)制的對(duì)策建議

（一）成立成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈城市聯(lián)盟，加強(qiáng)跨區(qū)域的政府組織領(lǐng)導(dǎo)

當(dāng)前的川渝聯(lián)席會(huì)議解決不了雙城經(jīng)濟(jì)圈深層次的跨界問題，需要建立一個(gè)強(qiáng)有力、高效率的跨區(qū)域政府組織，這個(gè)跨川渝兩地行政區(qū)域的政府組織可以稱之為成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈城市聯(lián)盟。建議由中央副國(guó)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任城市聯(lián)盟領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)，由四川省的省長(zhǎng)和重慶市的市長(zhǎng)擔(dān)任副組長(zhǎng)，成員則由雙城經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)各城市的市長(zhǎng)和直轄市區(qū)縣的區(qū)長(zhǎng)或縣長(zhǎng)組成。在城市聯(lián)盟下再設(shè)置雙城經(jīng)濟(jì)圈規(guī)劃委員會(huì)、雙城經(jīng)濟(jì)圈經(jīng)濟(jì)發(fā)展委員會(huì)、雙城經(jīng)濟(jì)圈交通建設(shè)委員會(huì)、雙城經(jīng)濟(jì)圈環(huán)境治理委員會(huì)以及雙城經(jīng)濟(jì)圈仲裁委員會(huì)等。城市聯(lián)盟代表成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的整體利益，負(fù)責(zé)制定經(jīng)濟(jì)圈的整體發(fā)展規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)圈整體的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局和招商引資政策、經(jīng)濟(jì)圈對(duì)外和內(nèi)部的交通建設(shè)，并負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)圈的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管和治理。城市聯(lián)盟代表雙城經(jīng)濟(jì)圈整體利益，對(duì)經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)各個(gè)城市就協(xié)同發(fā)展方面進(jìn)行考核、激勵(lì)和懲罰，負(fù)責(zé)受理、協(xié)調(diào)和仲裁雙城經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)部各城市之間的各種矛盾沖突。

（二）建立科學(xué)的成本核算和收益評(píng)估制度，完善協(xié)同發(fā)展的激勵(lì)和約束機(jī)制

成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同機(jī)制能否建立起來，關(guān)鍵在于能否建立起有效的激勵(lì)和約束機(jī)制。首先要建立一套科學(xué)的成本核算和收益評(píng)估制度，針對(duì)每個(gè)跨界項(xiàng)目，合理計(jì)算出參與城市需要承擔(dān)的成本以及應(yīng)該分享到的收益，然后通過上述模型分析結(jié)果，確定每個(gè)城市的激勵(lì)強(qiáng)度系數(shù)以及懲罰金額。具體操作方面，可以設(shè)立成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展基金，將國(guó)家每年用于成渝地區(qū)發(fā)展的資金投入、農(nóng)業(yè)專項(xiàng)補(bǔ)助金等相關(guān)補(bǔ)貼及稅費(fèi)，按一定比例放入基金中，并將某些稅種的稅收收入也納入雙城經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展基金統(tǒng)一支出，按照前述確定的激勵(lì)強(qiáng)度系數(shù)和懲罰金額，對(duì)經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)消極參與協(xié)同發(fā)展的城市進(jìn)行懲罰，對(duì)積極參與協(xié)同發(fā)展的城市實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)，用以彌補(bǔ)其參與協(xié)同發(fā)展的成本支出。

（三）創(chuàng)新引入經(jīng)濟(jì)圈政治協(xié)商制度，完善政府官員的晉升考核制度

協(xié)商民主是人民民主的重要形式，是我國(guó)社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。我們推進(jìn)協(xié)商民主的一個(gè)重要目的，就是要增強(qiáng)決策的科學(xué)性和實(shí)效性。政協(xié)委員大都是各條戰(zhàn)線、各個(gè)行業(yè)、各個(gè)領(lǐng)域的代表性人物，有些還是專家學(xué)者。如果能創(chuàng)造性地將政治協(xié)商制度引進(jìn)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的建設(shè)中來，則可以充分發(fā)揮各城市政協(xié)委員主體作用，推動(dòng)解決雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)中的跨界難題。具體建議為，從各城市中選取一些政協(xié)委員代表參與雙城經(jīng)濟(jì)圈每年舉行的政協(xié)聯(lián)合大會(huì)，每個(gè)政協(xié)委員通過提案的形式提出關(guān)于雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)的建議，該提案如果能立項(xiàng)，則交付城市聯(lián)盟下設(shè)的部門進(jìn)行具體辦理并回復(fù)。同時(shí)，要完善經(jīng)濟(jì)圈城市政府官員晉升考核制度，對(duì)經(jīng)濟(jì)圈城市政府官員政績(jī)的考核不能僅局限于官員所在的城市，要把該城市參與經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同發(fā)展和治理的努力程度作為重要考核的內(nèi)容。把經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)城市政府各部門的一把手納入經(jīng)濟(jì)圈統(tǒng)一的考核范圍，對(duì)消極參與經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同發(fā)展和治理的城市政府官員，實(shí)行晉升一票否決制，而對(duì)于積極參與經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同發(fā)展和治理的城市政府官員，則予以優(yōu)先提拔重用。

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[責(zé)任編輯：王鳳娟]