我國香港地區(qū)政府購買服務(wù)對內(nèi)地的經(jīng)驗和啟示

陳丹

[摘 要]政府購買服務(wù)源于20世紀70年代的西方國家，旨在減輕政府財政負擔(dān)，提高服務(wù)供給質(zhì)量和效率。我國政府購買社會服務(wù)的實踐開始于1995年的上海。經(jīng)過20多年的發(fā)展，在社會服務(wù)領(lǐng)域的制度安排有了一定的進步，但仍然存在不足。該文主要梳理了香港地區(qū)政府購買服務(wù)的發(fā)展歷程和模式，在總結(jié)香港經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，探討香港地區(qū)政府購買服務(wù)對內(nèi)地的經(jīng)驗和啟示。

[關(guān)鍵詞]政府購買服務(wù) 社會服務(wù) 項目制

[中圖分類號]C916 [文獻標識碼]A [文章編號]1001-9596（2020）04-0030-06

所謂政府購買服務(wù)，即“把原來由政府直接向社會公眾提供的一部分公共（社會）服務(wù)通過合同外包、公私合作、補助或憑單等方式轉(zhuǎn)交給社會力量提供，并由政府根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量向其支付費用的公共服務(wù)提供方式”[1]。政府購買服務(wù)起源于歐美國家，二戰(zhàn)后的歐美國家構(gòu)建了以政府主導(dǎo)，覆蓋全體公民為特點的高福利國家，這時的民間慈善力量和政府的公共投入是相互獨立的，政府很少會資助民間慈善組織。直到20世紀70年代，隨著石油危機的爆發(fā)，歐美國家經(jīng)濟“滯脹”，財政收入急速下降，政府已難以繼續(xù)維持高福利的財政支出。受到新自由主義強調(diào)“小政府，大市場”觀念的影響，歐美國家為了降低政府運行成本，提高資源供給效率，減輕財政負擔(dān)，進行了制度改革，引入市場機制，開始廣泛實施政府購買服務(wù)。

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”[2]。這是我國第一次在國家改革層面提出政府購買公共服務(wù)，深入推進政府購買服務(wù)是政府轉(zhuǎn)變職能的重要舉措。數(shù)據(jù)顯示，2018年政府購買服務(wù)中，服務(wù)類采購規(guī)模為12081.9億元，占全國政府采購規(guī)模的33.7%，增幅為35.7%，其中政府向社會公眾提供的公共服務(wù)為6376.4億元，占服務(wù)類采購規(guī)模的52.8%，反映了我國越來越多地以契約化方式將公共服務(wù)生產(chǎn)交給社會力量承擔(dān)，通過競爭機制提升公共服務(wù)質(zhì)量和效率[3]。

早在20世紀70年代，香港便開始了政府購買服務(wù)的歷程，到2000年左右已發(fā)展成熟，香港無論是購買規(guī)模還是制度安排上都略領(lǐng)先于內(nèi)地。本文主要關(guān)注香港政府在公共領(lǐng)域購買社會服務(wù)的發(fā)展歷程和制度安排，探討香港政府購買服務(wù)對內(nèi)地社會服務(wù)的經(jīng)驗和啟示，推進內(nèi)地政府購買服務(wù)的深入改革。

一、香港政府購買服務(wù)的發(fā)展歷程

香港社會服務(wù)開始于民間志愿團體①，如香港的東華三院、保良局等民間慈善組織，主要采取貧民救濟、食物援助等方式，直到1958年社會福利署的成立，政府才介入社會服務(wù)的規(guī)劃和管理。

在香港，政府購買服務(wù)發(fā)展的歷史過程大致上可以分為四個階段[4]。在第二次世界大戰(zhàn)之前，香港出現(xiàn)了大量社會問題，如疾病與健康、兒童街頭流浪、孤寡老人等，此時香港官方的社會服務(wù)參與是十分被動和有限的，社會形勢的發(fā)展給了民間志愿團體很多空間，大量的志愿團體在此時成立，比如巴陵女書院、大浦感化院、中華基督教青年會等，主要提供食物救助和婦孺老弱的照顧服務(wù)。也就是說，這一階段的香港政府很少參與社會服務(wù)，所以不存在政府購買服務(wù)的情況，但這一時期，民間志愿團體的發(fā)展為后面的政府購買社會服務(wù)奠定了基礎(chǔ)。

1958年，香港社會福利署的成立標志著政府正式介入社會服務(wù)。1966年至1967年的動亂，讓香港當(dāng)局意識到社會服務(wù)的重要性和緊迫性，在70年代，香港先后發(fā)布了8份有關(guān)社會服務(wù)的政策文件，包括《香港社會福利未來發(fā)展計劃白皮書》《老人服務(wù)綠皮書》《推進八十年代的社會福利白皮書》等，這些政策文件肯定了民間志愿團體的貢獻和角色，規(guī)定了政府現(xiàn)金援助的責(zé)任和角色，決定了政府與民間志愿團體之間的具體分工和角色，展示了政府愿意以“伙伴關(guān)系”和民間志愿團體合作的積極態(tài)度，并正式采用非政府機構(gòu)來稱呼民間志愿團體①。這一時期的民間志愿團體接受政府的資助向市民提供服務(wù)，民間志愿團體的數(shù)量有了快速增長，服務(wù)內(nèi)容也開始從救濟賑災(zāi)向康復(fù)服務(wù)及老人青少年服務(wù)等多樣化轉(zhuǎn)變。

經(jīng)過10多年的發(fā)展，社會福利成為政府的重要職能，香港的社會服務(wù)形式和服務(wù)標準都得到了明確。為了穩(wěn)定社會服務(wù)，1982年政府開始實施“標準津貼”制度，也稱實報實銷的津助制度，這一制度的特點在于同工同酬，即服務(wù)機構(gòu)受資助崗位人員和同等級別的公務(wù)員薪酬一致，還有服務(wù)機構(gòu)的所有費用只要申報，并經(jīng)過社會福利署的審核認為合理的都可以報銷，這個制度可以穩(wěn)定服務(wù)人員隊伍，減少服務(wù)人員的流失率，提高服務(wù)質(zhì)量，但也帶來了資源浪費、程序繁瑣和福利開支大的問題。

1991年，《跨越九十年代香港社會福利白皮書》發(fā)布，提出能者自付的理念，并鼓勵非政府機構(gòu)發(fā)展自負盈虧的非營利服務(wù)。同時，為了提升社工的專業(yè)地位和服務(wù)素質(zhì)，成立了香港社會福利專業(yè)人員注冊局，進行有關(guān)社會工作者注冊的立法工作，并在1997年通過了社會工作注冊條例草案。在經(jīng)費制度方面，從2000年開始采用整筆撥款津助制度對非政府機構(gòu)進行資助。該制度的執(zhí)行，為非政府機構(gòu)帶來了在資金和服務(wù)安排上的靈活性，也意味著可以用同樣的撥款完成更多的服務(wù)指標。

縱觀香港的政府購買服務(wù)歷程，早期的民間志愿團體沒有獲得政府援助，基本是獨立發(fā)展的，主要依靠境外母會資助和公益金運營。從20世紀70年代開始，非政府機構(gòu)的服務(wù)受到認可，直接參與到社會服務(wù)中，并從少量撥款發(fā)展到大量的資源投入，政府和非政府機構(gòu)保持了伙伴關(guān)系，政府更多地扮演著政策制定者和監(jiān)督者的角色。

二、香港政府購買服務(wù)的模式

政府在公共領(lǐng)域向非政府機構(gòu)購買社會服務(wù)的制度安排可以分為項目制和單位制[5]。項目制是一種不同級別政府部門之間的財政資金轉(zhuǎn)移支付的運作和治理方式[6]。而單位制表現(xiàn)于中國大陸計劃經(jīng)濟時期，在市場經(jīng)濟改革之前，是我國一種基本的治理制度模式，單位制這一概念既不單指“單位”這種組織的形式，也非單指一種制度主義理解上的“單位制度”，而更突出的是一種體制的精神性內(nèi)涵[7]。在本文中特指政府按照最小管理單位來配給社會服務(wù)資源的方式。

香港政府購買服務(wù)經(jīng)過70多年的發(fā)展，逐漸形成了項目制和單位制并存的混合制，其特點是在公共領(lǐng)域主要通過政府購買服務(wù)的方式向非政府組織投入大量的財政支持，政府投入較少的直接服務(wù)。在制度安排上，項目制是政府購買服務(wù)的主要手段，但同時兼顧單位制，在各區(qū)設(shè)立65家家庭綜合服務(wù)中心和2家綜合服務(wù)中心來提供基礎(chǔ)性的社會服務(wù)。

針對社區(qū)基礎(chǔ)性的公共福利供給，社會福利署采用單位制，即在各個基層設(shè)立家庭綜合中心來提供公共服務(wù)，而且不同領(lǐng)域有不同的單位，比如面向兒童的互助幼兒中心、面向安老服務(wù)的長者鄰舍中心、面向青少年的綜合青少年服務(wù)中心等，在每個區(qū)域設(shè)立的服務(wù)中心，滿足了不同人群的基礎(chǔ)性需求。針對特殊性需求，項目制是主要供給方式，社會福利署通過各種計劃來資助機構(gòu)開展服務(wù)，如到校學(xué)前康復(fù)服務(wù)實驗計劃、網(wǎng)上青年外展計劃、停止家暴的學(xué)習(xí)計劃等。

香港的社會服務(wù)大多是交由非政府機構(gòu)來提供，政府主要負責(zé)資金支持和服務(wù)監(jiān)管。在服務(wù)監(jiān)管上，自香港開始實行整筆撥款制度后，社會福利署側(cè)重機構(gòu)的自我管理和評估，減少了對受資助機構(gòu)的直接評估和監(jiān)督力度，專門設(shè)置了津貼組，對受資助機構(gòu)的服務(wù)表現(xiàn)進行評估，評估方式主要有“機構(gòu)每季度就每個服務(wù)單位提交各項服務(wù)量標準或服務(wù)成效標準的統(tǒng)計資料;機構(gòu)須于每年就每個服務(wù)單位進行自我評估，并將報告上交社會福利署;社會福利署每3年至少有一次到各機構(gòu)被選定的服務(wù)單位進行評估探訪或突擊探訪;社會福利署會對新服務(wù)單位及在服務(wù)表現(xiàn)方面被指出或懷疑有問題的其他單位進行實地評估”[8]。由此可見，香港政府對服務(wù)的監(jiān)督方式重點在于“控制產(chǎn)出”，對資助機構(gòu)如何使用撥款、使用多少撥款沒有過多要求，這有利于機構(gòu)靈活自主開展服務(wù)，提高服務(wù)質(zhì)量和效果，不會受限于服務(wù)要求。

綜上，香港地區(qū)政府購買社會服務(wù)的方式是以競爭性投標的項目制為主，輔以滿足基礎(chǔ)需要的單位制，在服務(wù)監(jiān)管上給予機構(gòu)自主權(quán)。這種模式既保證了社會服務(wù)的專業(yè)性，又給予了非政府機構(gòu)自主性，同時也建立了完備的服務(wù)體系，保障了社會服務(wù)的普及性。

三、香港地區(qū)政府購買服務(wù)的效果

（一）促進服務(wù)種類和服務(wù)方式的增加

二戰(zhàn)前后，香港民間志愿團體主要是提供食物和物質(zhì)的緊急援助，或是建立老人院、托兒所等。自社會福利署成立以后，大量的政策文件出臺，財政支持加大，《社會保障——為最不能自助者提供幫助綠皮書》中提出，由政府承擔(dān)現(xiàn)金援助的責(zé)任，非政府機構(gòu)開始面向新的需求發(fā)展，發(fā)展社會保障、家庭及兒童福利服務(wù)、臨床心理服務(wù)、醫(yī)務(wù)社會服務(wù)、康復(fù)服務(wù)、安老服務(wù)、青少年服務(wù)、違法者服務(wù)、社區(qū)發(fā)展服務(wù)等，無論是服務(wù)種類，還是服務(wù)方式都有了極大的進步，滿足了更多群體的不同需求。

（二）鼓勵民間服務(wù)機構(gòu)的發(fā)展

香港政府和非政府機構(gòu)是伙伴關(guān)系，共同合作為香港市民提供社會服務(wù)，政府肯定了非政府機構(gòu)的作用，也明確了雙方的責(zé)任。政府的資金資助為非政府機構(gòu)的出現(xiàn)創(chuàng)造了機會。二戰(zhàn)前香港提供福利服務(wù)的民間志愿團體僅僅只有東華三院和保良局等，后有一些西方宗教組織進入，但總體數(shù)量不多，如今香港非政府機構(gòu)大約有400多家，服務(wù)單位多達3800多家。良好的政策環(huán)境和充足的資金支持，是促進非政府機構(gòu)發(fā)展的重要因素。

（三）推動社會服務(wù)專業(yè)化

社會工作者是專門從事社會服務(wù)的人員，自二戰(zhàn)以后，香港逐漸建立了專業(yè)社會工作體系，包括成立香港社會工作者注冊局，出臺《社會工作者注冊條例》《注冊社會工作者工作守則》等，開展社會工作教育，培養(yǎng)專業(yè)化的社工人才隊伍，這些舉措實現(xiàn)了香港社會工作的專業(yè)化、職業(yè)化、規(guī)范化和本土化，社會工作的發(fā)展也反哺了社會服務(wù)的進步，使得社會服務(wù)可以更好地回應(yīng)弱勢群體的需求。四、啟示

2012年民政部和財政部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于政府購買社會工作服務(wù)的指導(dǎo)意見》指出，“購買社會工作服務(wù)，原則上應(yīng)通過公開招標方式進行”[9]。該文件的出臺意味著我國政府在社會服務(wù)領(lǐng)域的購買主要是通過招標進行。近十年來，我國政府購買在社會服務(wù)領(lǐng)域的實踐，提高了社會服務(wù)的質(zhì)量和效率，促進了社會組織的培育和運營，推動了社會服務(wù)行業(yè)的發(fā)展，但也帶來了一系列問題，值得我們審視。香港的政府購買服務(wù)歷程和模式，為內(nèi)地提供了如下幾點啟示。

（一）積極培育社會組織，提供財政支持

內(nèi)地與香港很大的不同是香港有很多民間機構(gòu)很早就存在，而且在社會福利方面比政府更早承擔(dān)責(zé)任，在提供社會服務(wù)方面非常有經(jīng)驗，香港政府可以選擇一些過去記錄良好、有管理基礎(chǔ)的民間服務(wù)機構(gòu)，資助其開辦一些政府政策認可的服務(wù)[4]。雖然內(nèi)地的社會服務(wù)組織規(guī)模在逐年擴大①，但大部分組織成立時間短，服務(wù)經(jīng)驗少，服務(wù)質(zhì)量難以保證，在我國內(nèi)地現(xiàn)今采用的項目招標制影響下，容易出現(xiàn)“保量不保質(zhì)”的問題。因此，政府購買社會服務(wù)若要采用項目招標制，則需要社會服務(wù)組織具有提供專業(yè)服務(wù)的能力，政府也需要加大財政投入，培育更多的社會服務(wù)組織參與到社會服務(wù)。

（二）厘清政府與服務(wù)機構(gòu)的關(guān)系，加強監(jiān)管力度

政府購買服務(wù)中，政府更多的應(yīng)該是履行監(jiān)管職責(zé)，同時要給予機構(gòu)自主性。香港政府購買服務(wù)從標準津貼，到整筆撥款制度都給予了機構(gòu)在資金和服務(wù)安排的靈活性。非政府機構(gòu)是獨立于政府的行政體系，不存在上下級的隸屬關(guān)系。內(nèi)地在購買社會組織服務(wù)過程中，政府并未視社會組織為合作方，而是把它們當(dāng)成是下屬事業(yè)單位管理[10]，很多服務(wù)組織為了應(yīng)對政府的檢查和要求，普遍存在行政事務(wù)和文書書寫過多、專業(yè)服務(wù)較少的局面。因此，政府應(yīng)給予社會服務(wù)組織行政上的支持，減少行政審批制度，發(fā)揮對服務(wù)效果的監(jiān)管作用，不應(yīng)讓社會服務(wù)組織參與行政事務(wù)，引導(dǎo)社會服務(wù)組織提供專業(yè)服務(wù)。

（三）建立合適的評估制度，慎用招標制度

香港政府采用“服務(wù)質(zhì)量標準”（Service Quality Standard，SQS）對機構(gòu)服務(wù)進行評估，只有3個原則16個標準。與香港相比，內(nèi)地各種社會工作項目評估較為頻繁、評估指標較多，且不同地區(qū)的評估標準還有所差別，令社會工作者準備評估的壓力大增。過于緊密的評估，容易給服務(wù)者增加工作負擔(dān)，影響服務(wù)質(zhì)量;過于寬松的評估，又容易出現(xiàn)弄虛作假、質(zhì)量參差不齊問題，因此制定一個統(tǒng)一合適的服務(wù)評估標準是需要的。