優(yōu)化土地利用 促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展

張峰松 徐海賢 朱昱

2020年中央一號(hào)文件提出“通過(guò)村莊整治、土地整理等方式節(jié)余的農(nóng)村集體建設(shè)用地優(yōu)先用于發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目”、“新編縣鄉(xiāng)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)安排不少于10%的建設(shè)用地指標(biāo)，重點(diǎn)保障鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地”、“農(nóng)村集體建設(shè)用地可以通過(guò)入股、租用等方式直接用于發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)”等政策要求，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展注入了新的動(dòng)力，為今年全面建成小康社會(huì)提供了重要保障。

為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，江蘇省探索出了一系列符合地方實(shí)際、可推廣可復(fù)制的試點(diǎn)政策，如常州市武進(jìn)區(qū)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、蘇州市“三優(yōu)三?！薄Ⅺ}城市阜寧縣的農(nóng)村宅基地有償退出等。這些試點(diǎn)政策在盤(pán)活農(nóng)村集體土地、促進(jìn)集體土地節(jié)約集約、挖掘鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間等方面發(fā)揮了重要作用。為進(jìn)一步落實(shí)好2020年中央一號(hào)文件對(duì)推進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關(guān)要求，需要充分考慮江蘇省鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點(diǎn)、存在問(wèn)題，加強(qiáng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)，加大鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地保障，調(diào)動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)組織在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的積極性，為江蘇全面實(shí)現(xiàn)基本現(xiàn)代化注入發(fā)展動(dòng)力。

加強(qiáng)分區(qū)分類(lèi)引導(dǎo)，制定差別化的土地利用策略。江蘇省不同地區(qū)鄉(xiāng)村的區(qū)位條件、資源稟賦不同，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異巨大，應(yīng)針對(duì)不同地區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展訴求，結(jié)合主體功能定位，制定差別化的用地保障政策，推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)優(yōu)化布局。城鎮(zhèn)化發(fā)展區(qū)在沿江地區(qū)分布相對(duì)集中，鄉(xiāng)村土地利用存在工業(yè)用地粗放利用、布局無(wú)序等問(wèn)題。在土地利用策略上應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)工業(yè)用地逐步向園區(qū)集中，居住用地向公共服務(wù)條件好的中心城鎮(zhèn)集中，利用區(qū)位優(yōu)勢(shì)承接城市功能外溢，加強(qiáng)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，推進(jìn)都市農(nóng)業(yè)、觀(guān)光農(nóng)業(yè)、休閑旅游等產(chǎn)業(yè)發(fā)展。重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)集中分布在蘇南丘陵、淮宿黃泛平原和里下河低洼平原區(qū)，鄉(xiāng)村土地利用存在建設(shè)用地集約度低、生態(tài)保育不足等問(wèn)題。在土地策略上應(yīng)加強(qiáng)生態(tài)空間保育，加大生態(tài)搬遷力度，引導(dǎo)人口、產(chǎn)業(yè)向中心城鎮(zhèn)和“集聚提升”類(lèi)村莊集中，適度加大鄉(xiāng)村旅游、健康養(yǎng)老、民宿民俗等產(chǎn)業(yè)用地供給，合理保障“特色保護(hù)”類(lèi)村莊發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)用地需求。農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)集中分布在沿海和沿東隴海線(xiàn)地區(qū)，鄉(xiāng)村土地利用存在村莊布局散亂、產(chǎn)業(yè)用地不足等問(wèn)題。在土地利用策略上應(yīng)加強(qiáng)“搬遷撤并”類(lèi)村莊的整理力度，推進(jìn)“集聚提升”村的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配套，支持發(fā)展優(yōu)勢(shì)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，合理保障特色農(nóng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工、鄉(xiāng)村旅游等用地需求。

探索超標(biāo)住宅用地有償使用，加大建設(shè)用地盤(pán)活力度。江蘇省農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模居高不下，人均農(nóng)村居民點(diǎn)用地不降反增，2019年年初全省農(nóng)村居民點(diǎn)用地規(guī)模達(dá)到1563.6萬(wàn)畝，全省農(nóng)村居民點(diǎn)用地占建設(shè)用地總規(guī)模的比重達(dá)到44.8%，其中蘇北地區(qū)達(dá)到50.8%，全省農(nóng)村人均居民點(diǎn)用地規(guī)模達(dá)426平方米。農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模大與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地不足形成了鮮明對(duì)比，在加強(qiáng)農(nóng)村低效、閑置建設(shè)用地調(diào)查，加大農(nóng)村建設(shè)用地整理力度的同時(shí)，可通過(guò)探索實(shí)施超標(biāo)準(zhǔn)宅基地有償使用制度，倒逼超標(biāo)準(zhǔn)使用宅基地的農(nóng)戶(hù)退出部分建設(shè)用地，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供用地保障。依據(jù)農(nóng)村宅基地確權(quán)成果和江蘇省宅基地使用標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)查超標(biāo)準(zhǔn)使用宅基地戶(hù)數(shù)及超標(biāo)規(guī)模，根據(jù)超標(biāo)規(guī)模探索制定差別化的超標(biāo)宅基地有償使用制度。對(duì)于通過(guò)拆除附屬房等方式能夠控制在標(biāo)準(zhǔn)之內(nèi)的，鼓勵(lì)限期自行拆除;對(duì)于不愿拆除或無(wú)法拆除的，實(shí)行超標(biāo)宅基地有償使用。對(duì)非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過(guò)繼承房屋或其他方式使用本集體宅基地的，按照確權(quán)的宅基地使用面積實(shí)施有償使用。超標(biāo)宅基地有償使用費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)由各地根據(jù)經(jīng)濟(jì)狀況、宅基地超標(biāo)情況制定。超標(biāo)宅基地收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)制定應(yīng)履行公示、聽(tīng)證等程序，擴(kuò)大公眾參與程度。超標(biāo)宅基地有償使用費(fèi)由村集體經(jīng)濟(jì)組織管理并接受村民監(jiān)督。

探索農(nóng)村建設(shè)用地儲(chǔ)備機(jī)制，調(diào)動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)組織積極性。常州市武進(jìn)區(qū)農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)政策的實(shí)施在一定程度上調(diào)動(dòng)了集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的積極性，江蘇省集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度日趨完善。而在集體經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地區(qū)，存在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地規(guī)模小、分布零散，不具備入市條件等問(wèn)題。在符合規(guī)劃前提下，探索建立集體建設(shè)用地整理儲(chǔ)備利用機(jī)制，有利于調(diào)動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)組織參與土地整理儲(chǔ)備的積極性。一是進(jìn)一步縮小土地征收的范圍，除基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施等具有公益性項(xiàng)目建設(shè)可征收集體土地外，原則上將具有收益性的項(xiàng)目用地由集體經(jīng)濟(jì)組織作為權(quán)利主體進(jìn)行出讓?zhuān)瑪U(kuò)大集體經(jīng)濟(jì)組織參與土地整理儲(chǔ)備的范圍。二是依據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃，探索建立建設(shè)空間內(nèi)現(xiàn)狀建設(shè)用地、農(nóng)用地、未利用地等全地類(lèi)的土地整理儲(chǔ)備機(jī)制，集體經(jīng)濟(jì)組織可自主或者委托土地儲(chǔ)備整理機(jī)構(gòu)進(jìn)行整理儲(chǔ)備。整理后儲(chǔ)備的集體建設(shè)用地在符合規(guī)劃的條件下，村集體經(jīng)濟(jì)組織可以通過(guò)出讓、自主經(jīng)營(yíng)、合營(yíng)、租賃和入股等方式加以利用，出讓、經(jīng)營(yíng)等獲得收益由集體經(jīng)濟(jì)組織管理，集體內(nèi)部成員享有監(jiān)督權(quán)和收益分配權(quán)利。

推進(jìn)宅基地跨自然村使用，促進(jìn)鄉(xiāng)村居住空間集中集聚。根據(jù)江蘇省實(shí)際情況，同一行政村內(nèi)劃分若干個(gè)自然村（組），宅基地使用權(quán)、農(nóng)用地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)均在自然村（組）成員內(nèi)部分配，跨自然村（組）使用宅基地存在一定限制，特別是在蘇北、蘇中地區(qū)，各自然村居住空間相對(duì)獨(dú)立，不利于推進(jìn)行政村內(nèi)居住空間集中集聚。在同一行政村內(nèi)，推進(jìn)“集聚提升村”和“集中居住區(qū)”建設(shè)不可避免需要跨自然村（組）申請(qǐng)使用宅基地，必須打破傳統(tǒng)的宅基地使用方式。一是依據(jù)宅基地確權(quán)成果，在符合宅基地使用政策的前提下，允許同一行政村內(nèi)跨自然村（組）的宅基地交易;二是“集聚提升村”和“集中居住區(qū)”新增宅基地、公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地占用涉及自然村（組）的土地，應(yīng)在行政村委會(huì)協(xié)調(diào)下，通過(guò)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、土地置換等方式給予被占用土地的自然村（組）、農(nóng)戶(hù)補(bǔ)償。

發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織的作用，擴(kuò)大農(nóng)用地集中經(jīng)營(yíng)規(guī)模。2019年年初江蘇省農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)比例超過(guò)60.5%，農(nóng)業(yè)綜合機(jī)械化水平超過(guò)84%，農(nóng)業(yè)信息化覆蓋率超過(guò)61%，總體來(lái)看，在全國(guó)處于領(lǐng)先水平。但承包地流轉(zhuǎn)方式以農(nóng)戶(hù)自主流轉(zhuǎn)為主，流轉(zhuǎn)后仍然存在地塊分布零散、經(jīng)營(yíng)規(guī)模較小等問(wèn)題。農(nóng)用地集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)制度，可以解決經(jīng)營(yíng)規(guī)模小的問(wèn)題，有利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的規(guī)模化、機(jī)械化、自動(dòng)化生產(chǎn)，也有利于發(fā)展糧食種植、水產(chǎn)養(yǎng)殖、設(shè)施農(nóng)業(yè)等不同方向的職業(yè)農(nóng)民，可以進(jìn)一步解放農(nóng)村勞動(dòng)力，促進(jìn)農(nóng)戶(hù)集中居住、壯大鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)?？稍谵r(nóng)用地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)成果基礎(chǔ)上，探索推進(jìn)以集體經(jīng)濟(jì)組織為最小單元的農(nóng)用地統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)制度。集體經(jīng)濟(jì)組織可以將集體內(nèi)部的農(nóng)用地經(jīng)營(yíng)權(quán)集中，安排部分職業(yè)農(nóng)民進(jìn)行統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，推進(jìn)農(nóng)用地經(jīng)營(yíng)的規(guī)?；C(jī)械化、自動(dòng)化，扣除必要的經(jīng)營(yíng)成本后，經(jīng)營(yíng)收益按承包確權(quán)成果分配到戶(hù)。集體經(jīng)濟(jì)組織也可以在確保經(jīng)營(yíng)收益不降低的前提下將經(jīng)營(yíng)權(quán)出租給種糧大戶(hù)、農(nóng)業(yè)企業(yè)等，由種糧大戶(hù)、農(nóng)業(yè)企業(yè)對(duì)農(nóng)用地進(jìn)行統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。鼓勵(lì)省內(nèi)農(nóng)墾集團(tuán)、沿海開(kāi)發(fā)集團(tuán)等具有農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)的國(guó)有企業(yè)對(duì)口幫扶蘇北扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)片區(qū)的村開(kāi)展經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)管理現(xiàn)代化。

（作者單位：江蘇省城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院）

責(zé)任編輯：包詠菲