淺談新形勢(shì)下如何推進(jìn)消防執(zhí)法公開

關(guān)鍵詞 消防 執(zhí)法公開 措施

作者簡(jiǎn)介：閆霽，上海市虹口區(qū)消防救援支隊(duì)，副支隊(duì)長(zhǎng)，研究方向：消防法制、消防監(jiān)督。

中圖分類號(hào)：D631 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.04.076

消防救援機(jī)構(gòu)作為政府職能部門，日常行使著多項(xiàng)行政執(zhí)法權(quán)。執(zhí)法公開是保障消防部門依法正確行使職權(quán)，促進(jìn)嚴(yán)格、公正、文明執(zhí)法，有效保障當(dāng)事人和相對(duì)管理人合法權(quán)益，提升人民群眾滿意度的有效手段。2019年3月5日全國(guó)“兩會(huì)”上，李克強(qiáng)總理在《政府工作報(bào)告》中專門提到“消防”：國(guó)家層面重在制定統(tǒng)一的監(jiān)管規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，地方政府要把主要力量放在公正監(jiān)管上。推進(jìn)“雙隨機(jī)、一公開”跨部門聯(lián)合監(jiān)管，推行信用監(jiān)管和“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”改革，優(yōu)化環(huán)保、消防、稅務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管等執(zhí)法方式，對(duì)違法者依法嚴(yán)懲、對(duì)守法者無事不擾。隨后，3月19日，習(xí)近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會(huì)第七次會(huì)議，審議通過了《關(guān)于深化消防執(zhí)法改革的意見》（簡(jiǎn)稱《意見》），該《意見》后以中辦、國(guó)辦文件形式予以下發(fā)，明確消防執(zhí)法改革要堅(jiān)持公開透明、規(guī)范有序，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行;構(gòu)建科學(xué)合理、規(guī)范高效、公正公開的消防監(jiān)督管理體系。消防執(zhí)法公開被提升到前所未有的高度。如何回應(yīng)改革需求，推進(jìn)消防救援機(jī)構(gòu)執(zhí)法透明度， 增強(qiáng)其公信力和社會(huì)認(rèn)可度，值得深思。

一、消防執(zhí)法公開的內(nèi)涵

迄今為止，尚未有法律、法規(guī)、規(guī)章或者規(guī)范性文件對(duì)“消防執(zhí)法公開”做明確定義。因長(zhǎng)期以來的消防管理體制原因，消防救援機(jī)構(gòu)原作為公安機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，其執(zhí)法工作在公安執(zhí)法體系中運(yùn)行。因此，筆者結(jié)合公安部《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法公開規(guī)定》，對(duì)照其規(guī)定，試將“消防執(zhí)法公開”定義為：消防救援機(jī)構(gòu)根據(jù)法律法規(guī)和有關(guān)規(guī)定，向社會(huì)單位和個(gè)人公開開展執(zhí)法服務(wù)、執(zhí)法辦案和執(zhí)法監(jiān)管工作的執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法權(quán)限、執(zhí)法程序、執(zhí)法進(jìn)度、執(zhí)法結(jié)果和救濟(jì)途徑等相關(guān)信息，以及在網(wǎng)上辦理執(zhí)法事項(xiàng)的活動(dòng)。

實(shí)踐中，需要注意消防執(zhí)法公開與消防政府信息公開的差別。狹義的消防執(zhí)法公開是指消防救援機(jī)構(gòu)主動(dòng)公開執(zhí)法信息，以及通過“一網(wǎng)通辦”等政府互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)平臺(tái)，開展網(wǎng)上受理、審批、送達(dá)等執(zhí)法事項(xiàng)。社會(huì)單位或者個(gè)人因自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，申請(qǐng)獲取消防執(zhí)法信息的，消防救援機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依照國(guó)家和地方有關(guān)政府信息公開的法律法規(guī)辦理。兩者在公開范圍、救濟(jì)途徑等方面均有所不同。

二、消防執(zhí)法公開的發(fā)展歷程

前文已提到，由于管理體制的原因，消防救援機(jī)構(gòu)原作為公安機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，其執(zhí)法工作在公安執(zhí)法體系中運(yùn)行。消防救援機(jī)構(gòu)的執(zhí)法公開工作自然也是隨著公安機(jī)關(guān)執(zhí)法公開工作的發(fā)展而逐步開展。

公安執(zhí)法公開工作規(guī)定最早見于1999年。彼時(shí)，公安部印發(fā)《關(guān)于在全國(guó)公安機(jī)關(guān)普遍實(shí)行警務(wù)公開制度的通知》（公通字[1999]43號(hào)），規(guī)定了四類13項(xiàng)內(nèi)容公開內(nèi)容。概括來說，除法律法規(guī)規(guī)定不能公開的事項(xiàng)外，公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法辦案和行政管理工作都予以公開。其中，消防監(jiān)督管理中當(dāng)事人依法享有的權(quán)利作為其中一項(xiàng)具體的執(zhí)法公開內(nèi)容。

2008年，隨著行政法規(guī)《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》的正式施行， 公安部將執(zhí)法公開工作作為推進(jìn)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的重要措施，先發(fā)印發(fā)《關(guān)于大力加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的指導(dǎo)意見》《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法公開規(guī)定》等文件，并不斷深化“陽(yáng)光警務(wù)”工作，執(zhí)法公開工作機(jī)制不斷完善細(xì)化，執(zhí)法公開的范圍和內(nèi)容不斷拓展，同時(shí)公開渠道不斷豐富、創(chuàng)新形式愈發(fā)多樣。為貫徹國(guó)家和公安部不斷推進(jìn)執(zhí)法公開的要求，當(dāng)時(shí)的公安部消防局先后印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化消防政務(wù)公開工作的通知》《關(guān)于加強(qiáng)消防執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的工作方案》等一系列文件，明確全面推進(jìn)執(zhí)法公開，最大限度公開執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法程序、執(zhí)法進(jìn)度、執(zhí)法結(jié)果。相關(guān)文件還明確，2016年底前，全面實(shí)現(xiàn)生效行政許可、行政處罰決定文書網(wǎng)上公開查詢。

三、消防執(zhí)法公開存在的問題及工作建議

近年來，消防救援機(jī)構(gòu)通過完善各級(jí)互聯(lián)網(wǎng)官方網(wǎng)站，以網(wǎng)上辦事功能為基礎(chǔ)，建立消防安全不良行為公布、重大火災(zāi)隱患掛牌督辦等制度，逐步推進(jìn)辦事公開、流程公開、依據(jù)公開、監(jiān)督公開、案件信息公開。同時(shí)，我們也應(yīng)該看到，雖然經(jīng)過長(zhǎng)時(shí)間的推進(jìn)，但消防執(zhí)法公開仍然處于單一、孤立、被動(dòng)的發(fā)展階段，機(jī)制建設(shè)尚不具備全面保障性，方式內(nèi)容仍處于參考借鑒階段，執(zhí)法人員對(duì)該項(xiàng)工作的思想認(rèn)識(shí)處于懵懂階段、能力素質(zhì)更是參差不齊。消防執(zhí)法公開的發(fā)展程度距離全面實(shí)現(xiàn)“陽(yáng)光執(zhí)法”的要求仍有較大差距。

2019年4月，應(yīng)急管理部消防救援局起草《消防行政執(zhí)法公示規(guī)定》（征求意見稿），征求各省級(jí)消防救援機(jī)構(gòu)意見。從征求意見稿可以看出，消防救援機(jī)構(gòu)今后通過一定載體和方式，將消防執(zhí)法的主體、人員、職責(zé)、權(quán)限、依據(jù)、程序、進(jìn)展、結(jié)果、救濟(jì)渠道和隨機(jī)抽查事項(xiàng)清單等相關(guān)信息，在事前、事中、事后主動(dòng)向行政相對(duì)人和社會(huì)公眾公示公開?？梢灶A(yù)見，不遠(yuǎn)的將來，消防執(zhí)法公開將全面實(shí)行。在此形勢(shì)下，消防救援機(jī)構(gòu)及其執(zhí)法人員必須進(jìn)一步解放思想、轉(zhuǎn)變觀念，積極探索消防執(zhí)法公開的新機(jī)制、新做法，才能適應(yīng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化改革的需要。

（一）完善制度，健全組織

消防執(zhí)法公開是一項(xiàng)系統(tǒng)性、綜合性的工程，對(duì)執(zhí)法工作本身具有“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的重要影響意義。而這項(xiàng)工程絕非一蹴而就能完成，勢(shì)必經(jīng)過多年的實(shí)踐積累才能取得成效。因此，設(shè)計(jì)、建立符合消防行業(yè)領(lǐng)域特點(diǎn)的執(zhí)法公開機(jī)制尤為重要，是保障該項(xiàng)工程科學(xué)、規(guī)范、有序推進(jìn)的基礎(chǔ)和根本所在。一是建章立制。建立消防執(zhí)法公開責(zé)任機(jī)制，明確消防執(zhí)法公開信息的制作、產(chǎn)生、保管和發(fā)布部門，做到權(quán)責(zé)明確、責(zé)任明晰。建立消防執(zhí)法公開審批和保密審查機(jī)制，對(duì)消防執(zhí)法公開信息全面進(jìn)行合法性、準(zhǔn)確性、真實(shí)性、保密性審查，明確法制審核、領(lǐng)導(dǎo)審批程序，充分考量信息公開后的法律效果和社會(huì)效應(yīng)。建立消防執(zhí)法公開監(jiān)督保障機(jī)制，實(shí)行執(zhí)法公開全面監(jiān)督，對(duì)全環(huán)節(jié)、全鏈條全程記錄，引入紀(jì)委監(jiān)督、司法監(jiān)督、法制監(jiān)督等多種形式，采取內(nèi)部監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督相結(jié)合的方式，構(gòu)建立體化監(jiān)督體系，及時(shí)糾正和處理消防執(zhí)法公開中怠于履行職責(zé)的行為。二是定編定責(zé)。目前，消防救援機(jī)構(gòu)和人員已經(jīng)“三定”落編。但從現(xiàn)行編制來看，并無專門的執(zhí)法公開機(jī)構(gòu)和專職執(zhí)法公開人員，甚至法制部門在部分崗位編制較少的消防救援機(jī)構(gòu)中也非必設(shè)，這顯然使得消防執(zhí)法公開工作缺乏了組織保障。今后工作中勢(shì)必要加強(qiáng)此方面的關(guān)注和投入。

（二）科技引領(lǐng)，拓展渠道

堅(jiān)持科技與傳統(tǒng)結(jié)合，充分發(fā)揮信息化建設(shè)在推進(jìn)消防執(zhí)法公開工作中的作用，通過電視、廣播、報(bào)紙等傳統(tǒng)新聞媒體和互聯(lián)網(wǎng)、微信、微博等新興媒介，大力開展執(zhí)法公開宣傳報(bào)道，為推進(jìn)消防執(zhí)法公開提供強(qiáng)有力的輿論支持，同時(shí)讓廣大群眾了解消防執(zhí)法公開的最新進(jìn)展、實(shí)際成效、便民利民措施，促進(jìn)警民良性互動(dòng)，營(yíng)造執(zhí)法公開濃厚氛圍。可圍繞以下三個(gè)重點(diǎn)工作推進(jìn)執(zhí)法公開信息化建設(shè)：一是充分利用原有的消防監(jiān)督管理系統(tǒng)平臺(tái)。通過消防監(jiān)督管理系統(tǒng)，從基礎(chǔ)工作、業(yè)務(wù)流程、職權(quán)管控、績(jī)效評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)入手，全面實(shí)施消防執(zhí)法全過程記錄，固定流程、固定程序、固定標(biāo)準(zhǔn)，將消防執(zhí)法信息全部納入信息化辦公系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)所有環(huán)節(jié)網(wǎng)上流轉(zhuǎn)、全程留痕、閉環(huán)管理，使消防執(zhí)法全程打上信息化烙印。二是推行在誠(chéng)信系統(tǒng)公開消防監(jiān)督執(zhí)法相關(guān)法律文書。依托國(guó)家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)和全國(guó)信用信息共享平臺(tái)，結(jié)合“雙隨機(jī)、一公開”消防監(jiān)督工作的開展，穩(wěn)步推進(jìn)通過誠(chéng)信系統(tǒng)向社會(huì)公開消防監(jiān)督執(zhí)法相關(guān)法律文書，主動(dòng)接受當(dāng)事人和社會(huì)公眾監(jiān)督，消除一些群眾“檢查標(biāo)準(zhǔn)不同、處罰尺度不一”的疑慮，不斷提升消防執(zhí)法公信力。三是拓展消防執(zhí)法公開新渠道平臺(tái)。在消防門戶網(wǎng)站、受理窗口、“96119”消防專線等原有執(zhí)法公開渠道深化運(yùn)用的基礎(chǔ)上，利用微博、微信等新興媒介增設(shè)執(zhí)法公開欄目，進(jìn)行重點(diǎn)提示指引，建立快捷高效的執(zhí)法公開載體。四是建設(shè)權(quán)力運(yùn)行監(jiān)控系統(tǒng)。依托執(zhí)法記錄儀和消防監(jiān)督管理系統(tǒng)的使用，研發(fā)建設(shè)權(quán)力運(yùn)行監(jiān)控系統(tǒng)，對(duì)行政審批、行政執(zhí)法、行政管理等關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行全覆蓋監(jiān)控，通過技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)與內(nèi)外網(wǎng)平臺(tái)的數(shù)據(jù)共享，實(shí)現(xiàn)權(quán)力大小、范圍、運(yùn)行過程及結(jié)果的公開透明。

（三）強(qiáng)化教育，提升能力

消防執(zhí)法公開對(duì)執(zhí)法人員的能力素質(zhì)提出更高的要求，消防救援機(jī)構(gòu)必須強(qiáng)化執(zhí)法公開理念教育，端正執(zhí)法人員執(zhí)法思想，促使其牢固樹立“公開是原則，不公開是例外”的理念，將消防執(zhí)法公開變?yōu)樾袆?dòng)自覺。一方面，要夯實(shí)消防執(zhí)法人員對(duì)執(zhí)法公開認(rèn)識(shí)的思想根基，強(qiáng)化系統(tǒng)性的教育培訓(xùn)。使執(zhí)法人員認(rèn)識(shí)到，消防執(zhí)法公開是行政執(zhí)法的應(yīng)有之義，是消防救援機(jī)構(gòu)的當(dāng)然職責(zé)，更是法律法規(guī)賦予公眾的權(quán)利保障。另一方面，將消防執(zhí)法公開內(nèi)化于心、外化于行，使消防執(zhí)法人員真正把執(zhí)法公開作為消防執(zhí)法改革的“牛鼻子”、保障嚴(yán)格公正文明執(zhí)法的“殺手锏”、規(guī)范消防執(zhí)法權(quán)力的“鐵籠子”和愛護(hù)消防執(zhí)法人員的“安全閥”。再一方面，要通過多種途徑和形式增強(qiáng)公眾對(duì)執(zhí)法公開的認(rèn)識(shí)，提高其關(guān)注度和參與度。只有消防救援機(jī)構(gòu)和管理相對(duì)人以及社會(huì)公眾形成良性互動(dòng)，執(zhí)法公開的社會(huì)基礎(chǔ)才能夠真正建立，真公開、敢公開、大公開的執(zhí)法公開氛圍才有可能形成。

四、結(jié)語(yǔ)

推行消防執(zhí)法公開對(duì)消防救援機(jī)構(gòu)來說無疑是一場(chǎng)深刻的自我革命，這既是回應(yīng)人民期待、強(qiáng)化群眾監(jiān)督的一項(xiàng)民心工程，也是實(shí)現(xiàn)消防工作轉(zhuǎn)型升級(jí)、提高核心戰(zhàn)斗力的一項(xiàng)基礎(chǔ)工作。全面落實(shí)消防執(zhí)法公開制度，是貫徹依法治國(guó)方略、推進(jìn)依法行政的重要手段，也是改進(jìn)消防監(jiān)督管理、提高治理效能的必然要求。未來已來，消防執(zhí)法全面公開的步伐已經(jīng)近在咫尺。如何建設(shè)好消防執(zhí)法公開這種新常態(tài)，需要“消防人”進(jìn)一步的思考和探索。

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