地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析和PPP融資方式探討

劉瀟陽(yáng)

摘要：隨著地方經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展以及民生建設(shè)項(xiàng)目的不斷推進(jìn)，我國(guó)地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷增加，這為地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來(lái)了隱患，要想更好地化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)就需要做好融資方式的選擇，提升融資有效性。而PPP模式則是近年來(lái)比較流行的融資方式，其對(duì)于化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)揮著十分有利的作用。基于此，本文將圍繞這些內(nèi)容進(jìn)行了分析與探究，在分析地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)對(duì)PPP融資方式進(jìn)行了介紹，并提出一些創(chuàng)新策略，希望能夠推動(dòng)PPP融資方式在地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解中發(fā)揮更大的作用。

關(guān)鍵詞：地方政府;債務(wù)風(fēng)險(xiǎn);PPP融資方式;創(chuàng)新策略

在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的過(guò)程中，不可避免會(huì)出現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，這對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇帶來(lái)了不利影響。在金融危機(jī)之后，我國(guó)政府針對(duì)地方政府發(fā)展提出了超過(guò)18億元的投資計(jì)劃，這使得地方債務(wù)的規(guī)模得到了增加，且出現(xiàn)了上升現(xiàn)象，亟須對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行解決。整體而言，地方債務(wù)具有兩面性特征，一方面其對(duì)于地方民生建設(shè)發(fā)展產(chǎn)生了拉動(dòng)作用，另一方面也在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的過(guò)程中增加了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，所以必須對(duì)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析，并合理對(duì)其進(jìn)行解決，降低其負(fù)面作用的影響，為地方經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展帶來(lái)更有利的作用。

一、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的成因

第一，體制因素。就當(dāng)前我國(guó)的管理體制可知，主要財(cái)力是由中央來(lái)掌握的，但是主要的財(cái)力支出是由地方政府來(lái)承擔(dān)的，隨著地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的不斷增加，雙方之間的矛盾就會(huì)更為突出，因此很多地方政府為了保障自身經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，不得不通過(guò)各種貸款渠道來(lái)獲取資金，以解決自身財(cái)力緊張的問(wèn)題，這樣會(huì)加大地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。第二，政績(jī)考核因素。當(dāng)前我國(guó)上級(jí)地方政府對(duì)下級(jí)地方政府考核的時(shí)候主要是將一些經(jīng)濟(jì)指標(biāo)作為基礎(chǔ)的，這樣為了達(dá)到考核目標(biāo)，很多地方政府人員會(huì)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)效益過(guò)于注重，將更多的精力放在效益上，一味增加新項(xiàng)目。而以地方政府的實(shí)際財(cái)力情況來(lái)看，是無(wú)法支撐這些項(xiàng)目的，所以其不得不舉債維持，這也使得地方政府債務(wù)不斷增加。另外，一些地方政府為了吸引投資者會(huì)出臺(tái)相關(guān)的優(yōu)惠政策，這會(huì)為重復(fù)投資營(yíng)造契機(jī)，使得資金被浪費(fèi)。第三，管理因素。管理因素也是地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增加的一個(gè)重要因素，由于我國(guó)地方政府沒(méi)有構(gòu)建健全的管理體系，且沒(méi)有設(shè)定專門化的財(cái)務(wù)管理機(jī)構(gòu)，不能對(duì)債務(wù)進(jìn)行科學(xué)管理，所以無(wú)法提升地方債務(wù)管理質(zhì)量，也會(huì)導(dǎo)致相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。

二、PPP融資模式概述

1.PPP融資模式的含義

PPP融資模式指的是政府與私人組織之間，合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。或者為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過(guò)合同的簽署來(lái)對(duì)雙方權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行明確，以確保合作順利完成，最終使雙方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果的活動(dòng)。雖然PPP融資模式是近年來(lái)才發(fā)展起來(lái)的，但是其具有較多的優(yōu)勢(shì)，已經(jīng)得到了國(guó)外的普遍運(yùn)用。具體來(lái)看，PPP模式的內(nèi)涵體現(xiàn)在三個(gè)方面：

第一，其屬于一種新型的項(xiàng)目融資模式。PPP融資是將項(xiàng)目為主體的融資活動(dòng)，將項(xiàng)目的預(yù)期收益、政府扶持措施的力度以及資產(chǎn)等作為依據(jù)來(lái)安排融資，貸款資金的來(lái)源是項(xiàng)目收益和政府扶持轉(zhuǎn)化收益。

第二，通過(guò)運(yùn)用PPP模式，能夠吸引更多的民營(yíng)資本參與項(xiàng)目，促進(jìn)資金運(yùn)用效率的提升，并降低整體性的資金風(fēng)險(xiǎn)。在運(yùn)用PPP模式的過(guò)程中，民營(yíng)企業(yè)可以參與到項(xiàng)目建設(shè)中，這樣一方面可以使其投資風(fēng)險(xiǎn)得以降低，另一方面還可以在項(xiàng)目中引入民營(yíng)企業(yè)的先進(jìn)管理方式，更好地對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行控制和建設(shè)，推動(dòng)項(xiàng)目建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)得以降低，對(duì)民營(yíng)企業(yè)以及國(guó)家的利益提供良好保障。

第三，PPP模式能夠在減輕政府負(fù)擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)提升項(xiàng)目建設(shè)的質(zhì)量。在該種模式下，民營(yíng)企業(yè)和公共部門共同參與到項(xiàng)目建設(shè)中，民營(yíng)企業(yè)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的整體融資，這會(huì)使項(xiàng)目資本金的數(shù)量得到增加，降低資產(chǎn)負(fù)債率，并且還能夠降低政府投資，將項(xiàng)目中的部分風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給民營(yíng)企業(yè)，促進(jìn)政府風(fēng)險(xiǎn)的降低。另外，雙方還可以形成長(zhǎng)期目標(biāo)，為公眾和社會(huì)提供更多的服務(wù)。

2.PPP融資模式的優(yōu)點(diǎn)

第一，轉(zhuǎn)換政府職能，降低財(cái)政負(fù)擔(dān)。通過(guò)運(yùn)用PPP融資模式，政府能夠從以往繁重的事務(wù)中脫離出來(lái)，而成為監(jiān)管者的角色，這就能夠使項(xiàng)目建設(shè)的質(zhì)量得到提升，增強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)的有效性，同時(shí)還有助于減輕政府在財(cái)政預(yù)算方面的壓力。

第二，推動(dòng)投資主體更為多元化。借助于私營(yíng)部門提供服務(wù)和資產(chǎn)，可以充實(shí)政府部門的技能和資產(chǎn)，為投資以及融資體制改革帶來(lái)有利作用。且私營(yíng)部門參與項(xiàng)目還可以促進(jìn)項(xiàng)目在施工、設(shè)計(jì)等方面的創(chuàng)新，為整體建設(shè)效率和質(zhì)量的提升奠定良好的基礎(chǔ)。

第三，應(yīng)用范圍較為廣泛。PPP融資模式的應(yīng)用范圍是較為廣泛的，其突破了私人企業(yè)參與公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目組織機(jī)構(gòu)的限制，能夠運(yùn)用到多種公共事業(yè)中，比如學(xué)校、醫(yī)院、機(jī)場(chǎng)、鐵路等。

第四，有助于消除費(fèi)用超支。該種模式下，只有在項(xiàng)目完成并得到政府批準(zhǔn)之后，私營(yíng)部門才能夠取得收益，因此其對(duì)于工程造價(jià)的降低以及建設(shè)效率的提升是十分有利的，可以將項(xiàng)目資金風(fēng)險(xiǎn)以及完工風(fēng)險(xiǎn)消除掉。通過(guò)研究可知，PPP項(xiàng)目平均可以為政府部門節(jié)約的費(fèi)用達(dá)到了17%，且可以按照規(guī)定完工。

三、PPP融資模式化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的措施

PPP融資模式與其他的融資模式存在十分大的差異，在進(jìn)行項(xiàng)目規(guī)劃的過(guò)程中，政府部門要提前對(duì)自身所面臨的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行思考和歸類，并構(gòu)建對(duì)應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施，以便自身與企業(yè)能夠更好地對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行承擔(dān)和規(guī)避，將風(fēng)險(xiǎn)控制在可控范圍中。具體措施如下：

1.從金融風(fēng)險(xiǎn)角度出發(fā)創(chuàng)新PPP融資方式

在地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)中金融風(fēng)險(xiǎn)是十分重要的類型，為了對(duì)地方政府金融風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行化解，政府可以借助于中央財(cái)政支持的提供以及融資基金的開(kāi)設(shè)等形式，推動(dòng)融資更為便利與可行。就現(xiàn)實(shí)情況而言，我國(guó)融資方風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制還處于初始運(yùn)用階段，應(yīng)用還并不成熟，存在一定的風(fēng)險(xiǎn)誘因，且很多風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)并沒(méi)有凸現(xiàn)出來(lái)，加上市場(chǎng)融資主體缺乏信任度，使得PPP融資模式資金來(lái)源較為混亂，缺乏穩(wěn)定性，項(xiàng)目建設(shè)中面臨諸多風(fēng)險(xiǎn)，比如利率風(fēng)險(xiǎn)、通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)等。所以政府部門要提升可信賴度，自主進(jìn)行融資基金的設(shè)立，并對(duì)自身的融資體系進(jìn)行健全和完善。如果由于通貨膨脹而使得金融風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生，那么政府要合理控制物價(jià)上漲的速度，避免金融風(fēng)險(xiǎn)對(duì)PPP項(xiàng)目帶來(lái)更大影響。另外，地方政府在給予PPP模式資金支持的時(shí)候要嚴(yán)格依據(jù)自身的財(cái)力狀況來(lái)，以避免項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)向政府財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化。

2.從市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)角度出發(fā)創(chuàng)新PPP融資方式

對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行可行性調(diào)查，并科學(xué)開(kāi)展防范工作，要在全面詳細(xì)分析PPP融資方式特點(diǎn)的基礎(chǔ)上對(duì)項(xiàng)目投資進(jìn)行明確。由于市場(chǎng)環(huán)境是處于不斷變動(dòng)過(guò)程中的，所以政府在與企業(yè)合作的過(guò)程中，要關(guān)注市場(chǎng)動(dòng)態(tài)，及時(shí)做出調(diào)整和應(yīng)對(duì)，還要就項(xiàng)目前期費(fèi)用籌建工作雙方的定價(jià)機(jī)制以及合作內(nèi)容等進(jìn)行明確。由于市場(chǎng)價(jià)格變動(dòng)而對(duì)項(xiàng)目成本產(chǎn)生影響的，假設(shè)雙方?jīng)]有達(dá)成合作機(jī)制，那么很容易導(dǎo)致企業(yè)利益受到損害，不利于雙方更好地合作，且政府也需要承擔(dān)一定的責(zé)任。所以要做好PPP項(xiàng)目的選擇，以便政府、企業(yè)等都可以及時(shí)規(guī)避市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，并針對(duì)市場(chǎng)行情做出科學(xué)分析，對(duì)行業(yè)的實(shí)際波動(dòng)進(jìn)行了解，更好地發(fā)揮PPP項(xiàng)目的良好作用。

3.從政策法律風(fēng)險(xiǎn)角度出發(fā)創(chuàng)新PPP融資方式

政策法律變化往往會(huì)對(duì)市場(chǎng)產(chǎn)生一定的影響，也會(huì)隨著市場(chǎng)環(huán)境的變化而做出一定的調(diào)整和改變，也正是這種情況的存在會(huì)導(dǎo)致PPP融資模式的應(yīng)用面臨法律風(fēng)險(xiǎn)。為了對(duì)這一風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行科學(xué)解決與防范，相關(guān)的政府部門要做好承諾和擔(dān)保，提升政策法律的穩(wěn)定性和連續(xù)性，并對(duì)可能會(huì)存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析與探究，制定對(duì)應(yīng)的解決方案或者補(bǔ)償方案。比如可以吸收國(guó)外先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)的國(guó)情對(duì)這些法律體系進(jìn)行完善和健全，以更好地保障社會(huì)資本，對(duì)民間投資進(jìn)行吸引，使其更好地參與到PPP項(xiàng)目中。同時(shí)，還能夠提升企業(yè)參與項(xiàng)目建設(shè)的積極性，降低地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

結(jié)語(yǔ)

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也在不斷增加，而通過(guò)PPP模式的引入，則能夠?qū)Φ胤秸畟鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行化解，提升地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的有效性，因此對(duì)這種融資模式進(jìn)行科學(xué)運(yùn)用意義重大。本文首先對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因進(jìn)行了總結(jié)，然后對(duì)PPP融資模式進(jìn)行了介紹，最終提出運(yùn)用PPP模式化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的一系列措施，希望為地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的化解提供有利作用。