公安機關(guān)應對突發(fā)疫情法律適用研究

謝 平

（四川綿陽市公安局 涪城分局，四川 綿陽 621000）

一、問題的提出：疫情下的公安機關(guān)應如何適用法律

2019年底新冠肺炎疫情爆發(fā)以來，除疾控（醫(yī)療）部門外，公安機關(guān)因接觸不確定的人群數(shù)量最多而成為執(zhí)法風險最高的部門之一。眾所周知，公安機關(guān)是社會治安秩序維護的執(zhí)法機關(guān)，執(zhí)行法律是公安民警日常工作的主要內(nèi)容。而在新冠肺炎疫情所造成的“非常規(guī)”社會狀態(tài)下，社會秩序面臨著病毒肆虐、公眾恐慌、網(wǎng)絡謠傳泛濫等現(xiàn)象的嚴峻挑戰(zhàn)。如何正確適用法律精準、有效地執(zhí)法，維護好疫情存續(xù)期間的社會治安，保障好相關(guān)職能部門依法履行職責便成為了疫情防衛(wèi)戰(zhàn)中的當務之急。

2020年2月5日，中央全面依法治國委員會第三次會議召開，習近平同志強調(diào)：“當前，疫情防控正處于關(guān)鍵時期，依法科學有序防控至關(guān)重要。疫情防控越是到最吃勁的時候，越要堅持依法防控，在法治軌道上統(tǒng)籌推進各項防控工作，保障疫情防控工作順利開展”[1]。為落實中央關(guān)于依法抗疫的要求，研究和幫助公安機關(guān)應對突發(fā)疫情法律適用的正確性、準確性，筆者組建了全國公安機關(guān)首支戰(zhàn)“疫”法律服務志愿者突擊隊，組織19名突擊隊員深入公安機關(guān)執(zhí)勤執(zhí)法一線，收集抗疫過程中警察執(zhí)法遇到的真實案件和執(zhí)法問題，通過研究討論形成執(zhí)法建議，經(jīng)由“四川省警察協(xié)會”“四川警察執(zhí)法研究中心”等平臺推送給一線執(zhí)法民警運用①為及時給抗疫一線執(zhí)法民警提供法律服務和執(zhí)法建議，本文的部分內(nèi)容已在抗疫期間通過四川省警察協(xié)會網(wǎng)站等平臺刊登發(fā)布，本文發(fā)表前對大部分內(nèi)容作了修改，特此說明。。

事實上，在抗擊疫情過程中，全國各地出現(xiàn)了各類涉疫違法犯罪行為，如借機造謠滋事、發(fā)布不實疫情信息，利用疫情哄抬物價、囤積居奇、趁火打劫等擾亂市場交易秩序行為，干擾疫情防控、妨害疫情執(zhí)法等違法犯罪行為。為盡快恢復正常社會秩序，公安機關(guān)迅速出擊，及時打擊并遏制了此類違法犯罪行為的發(fā)展勢頭。例如，2020年1月26日，某縣茶樓經(jīng)營人閔某拒不執(zhí)行防控措施決定，仍然對外營業(yè)。公安機關(guān)根據(jù)《中華人民共和國治安管理處罰法》第五十條第一款第一項之規(guī)定，對閔某處以行政拘留五日的處罰（案例一）[2]。2020年1月27日，某市公安局派出所民警巡邏至某鎮(zhèn)某某村張某某家時，發(fā)現(xiàn)其家中自設的麻將室聚集多名村民參與賭博。派出所民警已多次前往張某某家中告知切勿聚眾賭博，但張某某拒不執(zhí)行防控決定，堅持對外營業(yè)。公安機關(guān)根據(jù)《中華人民共和國治安管理處罰法》第五十條第一款第一項之規(guī)定對違法行為人張某某做出行政拘留5日的處罰決定（案例二）[3]。此外，公安機關(guān)也面臨著一些執(zhí)法困擾，導致執(zhí)法猶豫或引發(fā)爭議，例如，張三（某疾控中心工作人員）將一份尚未審核批準發(fā)布的疑似病例報告放在辦公桌上，其配偶（另一單位工作人員）到辦公室看到并拍照發(fā)到家人的微信朋友圈。有關(guān)部門要求公安機關(guān)對其按照《中華人民共和國治安管理處罰法》第四十二條“散布他人隱私”進行治安管理處罰（案例三）。又如，從武漢回來的李四，不聽工作人員讓其在家里觀察的勸阻，到外隨便走動，相關(guān)部門要求公安機關(guān)對其進行治安管理處罰（案例四）。事實上，這幾個案例均屬疫情早期發(fā)生的極易引發(fā)執(zhí)法爭議的案件，我們不必事后去定性或責怪當事民警當時的執(zhí)法行為，或者簡單的以“對”或“錯”來評價警察執(zhí)法。實際上，作為公安機關(guān)法制部門民警，深知疫情期間的法律適用問題并非“常規(guī)狀態(tài)”那樣簡單，尤其需要認真對待和思考。

二、公安機關(guān)疫情防控法律適用中存在的問題

突發(fā)公共事件就是意外突然發(fā)生的重大或敏感事件，按通常理解，突發(fā)公共事件主要就是指“天災人禍”，前者如自然災害，后者如恐怖事件、社會沖突等，理論界也有專家稱其為“公共危機”。在國務院2006年1月8日發(fā)布的《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》中，將“突發(fā)公共事件”定義為“突然發(fā)生，造成或者可能造成重大人員傷亡、財產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境破壞和嚴重社會危害，危及公共安全的緊急事件”。突發(fā)公共事件主要分自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件等四類。《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》第三條、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》第二條分別對突發(fā)事件、突發(fā)公共衛(wèi)生事件進行了界定。此次新冠肺炎疫情無疑屬于突發(fā)公共衛(wèi)生事件，公安機關(guān)在抗擊疫情戰(zhàn)役中的主要職責是維護好社會治安秩序，及時打擊各類涉及疫情違法犯罪行為。通過階段性總結(jié)此次抗擊疫情執(zhí)法行動，公安機關(guān)在法律適用方面出現(xiàn)的若干問題值得反思。

（一）越權(quán)執(zhí)法

2020年1月28日，公安部召開應對新冠肺炎疫情工作領導小組第一次會議暨全國公安機關(guān)視頻會議。筆者對該會議主要內(nèi)容進行了梳理，就疫情防控中公安機關(guān)執(zhí)法的任務和內(nèi)容進行歸納（如表1所示）。

表1 公安疫情執(zhí)法任務與內(nèi)容表

根據(jù)《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》第三條第二款、第四條第二款和《中華人民共和國傳染病防治法》第六條第一款等法律法規(guī)規(guī)定，突發(fā)公共衛(wèi)生事件的主管部門是縣級以上地方人民政府衛(wèi)生行政主管部門。而從現(xiàn)行法律規(guī)定看，公安機關(guān)不是公共衛(wèi)生事件的主管部門。換言之，突發(fā)公共衛(wèi)生事件處置中的“調(diào)查”“控制”“醫(yī)療救治”等執(zhí)法應對措施應當屬于衛(wèi)生行政主管部門而非公安機關(guān)。例如，前述案例三中，張三作為疾控中心工作人員構(gòu)成不當泄露病患個人隱私的，根據(jù)《中華人民共和國傳染病防治法》第六十九條規(guī)定，應當“由縣級以上人民政府衛(wèi)生行政部門責令改正，通報批評，給予警告……”。另外，根據(jù)《中華人民共和國傳染病防治法》規(guī)定，明確了市場監(jiān)管等職能部門有責任和義務配合疫情防控主管部門執(zhí)行政府緊急措施決定，公安機關(guān)不能替代職能部門監(jiān)督管理市場。由此可見，在現(xiàn)實的戰(zhàn)“疫”中，公安機關(guān)有時主動“作為”而忽略法律對相關(guān)案件主管部門的規(guī)定，這種處于“熱心”而突破法律規(guī)定的執(zhí)法屬于典型的“幫倒忙”，不但將自身置于違法行政的尷尬局面，也影響了疫情防控工作的有序進行。

（二）緊急措施不等于緊急狀態(tài)

《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》《中華人民共和國傳染病防治法》存在沖突，導致對《中華人民共和國治安管理處罰法》第五十條第一款第一項的“緊急狀態(tài)”理解存在歧義。目前，我國的許多法律中有緊急狀態(tài)、緊急措施、緊急處置、緊急防汛等字樣表述，但其法律含義有著本質(zhì)差別。關(guān)于緊急狀態(tài)，目前我國憲法就緊急狀態(tài)決定權(quán)已有明確界定①緊急狀態(tài)，是指發(fā)生或者即將發(fā)生特別重大突發(fā)事件，需要國家機關(guān)行使緊急權(quán)力予以控制、消除其社會危害和威脅時，有關(guān)國家機關(guān)按照憲法、法律規(guī)定的權(quán)限決定并宣布局部地區(qū)或者全國實行的一種臨時性的嚴重危急狀態(tài)。根據(jù)我國憲法第六十七條和第八十九條規(guī)定，有權(quán)決定“緊急狀態(tài)”的機關(guān)分別是全國人大常委會和國務院。其權(quán)限劃分是：全國人大常委會有權(quán)決定全國或者個別省、自治區(qū)、直轄市進入緊急狀態(tài)，國務院有權(quán)依照法律規(guī)定決定省、自治區(qū)、直轄市范圍內(nèi)部分地區(qū)進入緊急狀態(tài)。此外，為了及時做出應急反應，對于全國或者個別省、自治區(qū)、直轄市進入緊急狀態(tài)的決定，國務院依法享有提請全國人大常委會做出決定的請求權(quán)。。緊急狀態(tài)在法律上的意義，在于國家部分或全部停止法律實施，進入一種戰(zhàn)時或軍事化管制的狀態(tài)。在緊急狀態(tài)下，公民權(quán)利將因為緊急狀態(tài)管制需要而接受較平時更大的縮限。因此，各國對緊急狀態(tài)的法律規(guī)定都比較嚴格，以避免公權(quán)力的不當濫用。而疫情發(fā)生以來，各地疫情防控部門所采取的“限制或者停止集市、影劇院演出或者其他人群聚集的活動”“停工、停業(yè)、停課”“封閉或者封存被傳染病病原體污染的公共飲用水源、食品以及相關(guān)物品”“封閉可能造成傳染病擴散的場所”等疫情防控措施，均屬于法律規(guī)定的“緊急措施”而不是“緊急狀態(tài)”。

再反觀案例一和案例二，公安機關(guān)行政處罰的理由是“茶樓經(jīng)營人閔某拒不執(zhí)行防控措施決定而對外營業(yè)”和“拒不執(zhí)行新冠肺炎疫情防控措施”，其適用的法律依據(jù)為《中華人民共和國治安管理處罰法》第五十條第一款第一項之規(guī)定，即“拒不執(zhí)行人民政府在緊急狀態(tài)情況下依法發(fā)布的決定、命令的”，很顯然，公安機關(guān)依據(jù)治安管理處罰法關(guān)于“緊急狀態(tài)”相關(guān)條款處罰違反“防控措施義務”的做法，并無嚴格意義上的法律依據(jù)。此外，此次新冠肺炎疫情防控中，發(fā)布防控措施的主體可謂五花八門，既有臨時機構(gòu)“指揮部”，也有市場監(jiān)督管理局；既有疾病防控部門，也有交通運輸部門；既有縣級以上人民政府，也有鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，個別地方甚至還由企業(yè)發(fā)布。面對如此混亂的疫情防控措施決定部門，公安機關(guān)在協(xié)助配合開展疫情防控時，應當提醒相關(guān)部門嚴格執(zhí)行《中華人民共和國傳染病防治法》第四十二條規(guī)定②《中華人民共和國傳染病防治法》第四十二條規(guī)定：“傳染病暴發(fā)、流行時，縣級以上地方人民政府應當立即組織力量，按照預防、控制預案進行防治，切斷傳染病的傳播途徑，必要時，報經(jīng)上一級人民政府決定，可以采取下列緊急措施并予以公告：（一）限制或者停止集市、影劇院演出或者其他人群聚集的活動；（二）停工、停業(yè)、停課；（三）封閉或者封存被傳染病病原體污染的公共飲用水源、食品以及相關(guān)物品；（四）控制或者撲殺染疫野生動物、家畜家禽；（五）封閉可能造成傳染病擴散的場所。上級人民政府接到下級人民政府關(guān)于采取前款所列緊急措施的報告時，應當即時作出決定。緊急措施的解除，由原決定機關(guān)決定并宣布”。。因為，法律沒有授權(quán)政府部門發(fā)布決定采取緊急措施的權(quán)力，而僅僅是規(guī)定“縣級以上地方人民政府”才有權(quán)行使該權(quán)力。換言之，若相關(guān)部門的決定、命令不符合法定要件，公安機關(guān)“保障”其他行政機關(guān)、醫(yī)療機構(gòu)履職就會面臨法律障礙，甚至可能再度被卷入違法行政的境地。

（三）執(zhí)法缺位

所謂執(zhí)法缺位，通俗地講就是“該管的不去管”，是指政府部門沒有認真履行自己的職責，沒有管理好屬于本部門的事務，也就是“失權(quán)”。前述表一中公安機關(guān)在疫情防控中的職責可概括為三大部分：完成法律賦予公安機關(guān)維護社會治安秩序的職責；配合疫情防控部門、政府其他職能部門依法履行職務（提供法律保障）；控制好本部門疫情。再次反觀案例二，公安機關(guān)“發(fā)現(xiàn)其家中自設的麻將室聚集多名村民參與賭博，派出所民警已多次前往張某某家中告知切勿聚眾賭博，但張某某拒不執(zhí)行防控決定，仍堅持對外營業(yè)”。如果案情屬實的話，本案中至少有2個行為已構(gòu)成違法：一是有村民參與賭博（民警告知“切勿聚眾賭博”）；二是張某某拒不執(zhí)行發(fā)布的防控決定。查禁賭博本就屬于公安機關(guān)的法定職責，“賭博、為賭博提供條件”是典型的違反治安管理（或刑法）的違法（或犯罪）行為，公安機關(guān)應當作為。而本案中，公安機關(guān)只是依據(jù)《中華人民共和國治安管理處罰法》第五十條第一款第一項對張某某第二種違法行為進行處罰（暫且不論是否準確），并未對其賭博的違法行為依法進行處置，顯然構(gòu)成執(zhí)法缺位。

此外，交通管理屬于公安機關(guān)的法定職責。在表一中，公安機關(guān)在疫情防控中維護交通秩序的執(zhí)法權(quán)已非常明確，然而全國各地疫情防控期間出現(xiàn)的隨意斷道、攔截車輛、限制通行等行為比比皆是，很多并非疫情防控機關(guān)所為，而此時公安機關(guān)并未依法及時予以必要處置。

三、公安機關(guān)應對疫情法律適用的建議

中共中央《關(guān)于加強黨的領導、為打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)提供堅強政治保證的通知》明確指出，“疫情就是命令，防控就是責任”。公安機關(guān)在疫情防控戰(zhàn)役中要增強政治敏銳性和政治鑒別力，不能因為公安機關(guān)法律適用錯誤所衍生的“疫情次生災害”而影響疫情防控全局。在疫情防控戰(zhàn)役中，公安機關(guān)法律適用的基本原則應當是：“各自打掃門前雪，兼顧他人瓦上霜”，幫忙不添亂、履職不越位、配合不錯位、危難不缺位。

（一）堅持依法抗疫

公安機關(guān)必須明確法定職責，根據(jù)當前疫情狀況，主動出擊，做到嚴格依法抗疫。結(jié)合兩高兩部《關(guān)于依法懲治妨害新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控違法犯罪的意見》，將公安機關(guān)疫情期間執(zhí)法可能涉及的法律適用問題進行了梳理匯總，供基層一線民警執(zhí)法參考（如表2所示）。

（二）打好疫情防控“配合戰(zhàn)”

公安機關(guān)在疫情防控中應全力配合相關(guān)部門做好疫情防控工作，為疫情防控提供安全有序的社會環(huán)境。在“當好參謀”方面，公安機關(guān)在法律適用時應當注意以下問題。

1.疫情通報、決定發(fā)布要依法

公安機關(guān)在執(zhí)行法律和保障國家機構(gòu)依法開展防控工作中，不能因為自身原因而給不法分子留下違法的借口或空間。在疫情防控一線執(zhí)勤時發(fā)現(xiàn)，少數(shù)行政機關(guān)在發(fā)布相關(guān)通告時根本沒有注明采取疫情決定措施的法律依據(jù)和批準機關(guān)，而是直接以“經(jīng)研究決定”兜底了事。個別地方行政機關(guān)“懶政”，直接由企業(yè)（如公交公司）發(fā)布停運公告等。又如，《環(huán)球日報》披露了湖北省孝感市新型冠狀病毒肺炎防控指揮部于2020年2月16日發(fā)布的第17號令，值得注意的是該“令”的內(nèi)容：“所有城鎮(zhèn)居民，必須足不出戶，嚴禁外出；農(nóng)村村民，嚴禁在村灣內(nèi)閑逛、串門、聚集……違反本令的，一律處10日以下治安拘留”“所有車輛(含摩托車、電動車、自行車、三輪車)禁止上路行駛……違反本令的，車輛一律扣留，對當事人處10日治安拘留并處500元罰款；違反道路交通管理的，依法予以記分、吊銷機動車駕駛證”“所有非必需的公共場所必須關(guān)閉。藥店，定點的超市、酒店、農(nóng)貿(mào)市場按照指揮部要求，定時、定向開放，嚴格控制人流量，做好人員導流、體溫檢測。違反本令的，對經(jīng)營者處10日以下治安拘留”[5]。很顯然，發(fā)文機關(guān)的初衷是要求嚴格疫情期間社會秩序，希望所有社會成員遵守命令，因此在命令中“創(chuàng)設”治安拘留處罰，希望以此震懾潛在的違法者。殊不知，這樣的命令非但不能達到預期目的，還會給公安機關(guān)執(zhí)法造成障礙，甚至會影響疫情防控整體效果。

2.依法保障當事人必要的知情權(quán)

疫情防控期間行政機關(guān)應當“依法抗疫”，依法抗疫除了能夠彰顯“依法治國”“依法行政”的治理體系和治理能力要求外，還能夠為公安機關(guān)的執(zhí)法奠定合法性基礎。例如，我國現(xiàn)行的法律規(guī)范中，許多違法行為或犯罪行為都要求行為人主觀上應“明知”，即在明確知曉自身行為可能構(gòu)成違法的情況下才構(gòu)成違法（犯罪）。因此，具備知情權(quán)或知情能力是認定或追究其法律責任的基本要求。在疫情防控中，政府或相關(guān)部門首先要加強對群眾的法律宣傳教育，使其解除思想顧慮，主動配合有關(guān)部門依法開展防控工作。同時，為了彰顯我國法律“教育與處罰相結(jié)合”“寬嚴相濟”的精神，建議對疫情防控相關(guān)事項予以告知，增強抗疫的透明度，完善疫情執(zhí)法告知程序，切實保障當事人知情權(quán)。例如，針對前述案例中的幾種違法行為，建議可以參考以下三份告知書。

（三）完善證據(jù)收集制度，提高打擊涉疫違法犯罪質(zhì)效

根據(jù)國務院《行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》精神，各地應當建立多部門聯(lián)勤機制，搭建各疫情防控部門參與的信息共享平臺。疫情相關(guān)職能部門發(fā)現(xiàn)公安機關(guān)管轄的違法犯罪線索的，公安機關(guān)在履職中發(fā)現(xiàn)其他行政機關(guān)管轄的行政違法行為線索的，應當通過平臺交換信息，實施涉疫信息時時共享。需要注意的是，公安機關(guān)發(fā)現(xiàn)疫情（或謠言）時，應當及時商請主管部門進行甄別和判斷，不能越權(quán)代替主管部門做出判斷。與此同時，相關(guān)部門在依法收集、固定證據(jù)的過程中，對于發(fā)現(xiàn)公安機關(guān)管轄的違法犯罪線索及證據(jù)應當及時移交。對違法犯罪的打擊處理，關(guān)鍵靠證據(jù)。當前許多國家機關(guān)工作人員、醫(yī)療救治機構(gòu)在依法履行職務時，普遍缺乏證據(jù)意識，不注重收集涉案的重要證據(jù)，對后期公安機關(guān)打擊相關(guān)違法犯罪行為增加了難度，以至留下遺憾。根據(jù)《中華人民共和國刑事訴訟法》第五十四條第二款規(guī)定：“行政機關(guān)在行政執(zhí)法和查辦案件過程中收集的物證、書證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)材料，在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用”。為此，行政機關(guān)執(zhí)法人員應當從節(jié)約國家執(zhí)法成本、提高打擊擾亂防控工作違法犯罪效率角度考慮，努力做到“應收的證據(jù)盡收”，確保后期涉疫違法犯罪的處理能夠依法進行。

（四）注重執(zhí)法的政治效果、法律效果、社會效果相統(tǒng)一

效果是指某種動因或原因所產(chǎn)生的結(jié)果、后果。公安機關(guān)執(zhí)法效果是公安機關(guān)對法律的執(zhí)行、適用所產(chǎn)生的結(jié)果，它以“法律”作為衡量標準。社會效果是指公安機關(guān)執(zhí)法活動在社會上所產(chǎn)生的后果，其以社會反應和反響形式表現(xiàn)出來。公安機關(guān)在執(zhí)法過程中，應當根據(jù)法律規(guī)定對“批評教育”“不予行政處罰”等“教育與處罰相結(jié)合、寬嚴相濟”的法定措施予以適用，切不可“自出心裁”地按照自我理解隨意適用，從而影響執(zhí)法效果。在前述案例一和案例二中，如果沒有“嚴重情節(jié)”就沒有必要進行治安處罰，因為作為經(jīng)營者確實因疫情遭受損失，采取“批評教育”和“制止違法行為”足以達到執(zhí)法效果，而且可以收到良好的社會效果。又如案例三和案例四中，當事人的行為對社會可能造成危害，確實應當處理，但如果有相關(guān)法律授權(quán)由主管部門依法處理的，應當由相關(guān)部門處理，避免動輒啟用公安機關(guān)“簡單粗暴”的行政處罰進行處置，除了適應比例原則的考慮外，這樣處理能夠取得更好的社會效果。

表2 公安機關(guān)疫情防控打擊違法犯罪法律適用一覽表

（五）完善疫情防控立法和制度建設

在此次疫情防控戰(zhàn)役中，許多問題需要通過立法方能解決。如前述案例四，目前我國疾病防控、公共衛(wèi)生、突發(fā)事件應對等領域的法律中，涉案當事人的行為應當如何處罰并無相應規(guī)定。又如，雖然《中華人民共和國傳染病防治法》規(guī)定了“緊急措施”，但對“拒不配合行為”應當如何處置，法律并未明確規(guī)定。由于我國法律在立法時會考慮到立法的社會效果，希望公民自覺履行法定義務。因此，通常對公民消極應對執(zhí)法的“拒絕行為”較少設定處罰，只有在明顯、主動的“阻礙行為”出現(xiàn)時才可以處罰。需要指出的是，突發(fā)公共事件對社會的影響是全面且緊迫的，其危害或破壞力并不低于恐怖主義活動。為此，可借鑒《中華人民共和國反恐怖主義法》的立法模式，對疫情期間“拒絕配合”行為設定明確的處罰條款。

當前，疫情防控戰(zhàn)仍在進行中，建議對一些法律適用具體問題集中調(diào)研并整理相關(guān)數(shù)據(jù)，及時向立法機關(guān)反饋，盡快完善立法以保障“依法戰(zhàn)役”有效推進。

第一，對《中華人民共和國治安管理處罰法》第五十條第一款第（一）項做出立法解釋，對“緊急狀態(tài)情況下”做出明確的解釋和適用條件，以避免對該條理解產(chǎn)生歧義，公安機關(guān)在適用時也能夠于法有據(jù)。

第二，適時對《中華人民共和國傳染病防治法》進行大修。其一，《中華人民共和國傳染病防治法》與《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》所構(gòu)架的“行政應急管理體制”未能保持一致，建議盡快修法完善。具體理由在于：突發(fā)事件應對法第四十三條規(guī)定了發(fā)布“預警”的條件，即“將發(fā)生或發(fā)生的可能性增大”。但令人疑惑的是，該條文接著規(guī)定縣級以上人民政府“應當根據(jù)相關(guān)法律、行政法規(guī)和國務院規(guī)定的權(quán)限和程序……”，其用語是“應當”而不是“可以”，顯然授權(quán)不足。并且此處的“相關(guān)法律”就是指傳染病防治法，而該法規(guī)定發(fā)布“預警”的法定條件卻是“傳染病暴發(fā)、流行”。這種授權(quán)規(guī)定并不符合防控“傳染病”的客觀規(guī)律和緊迫需要。因為，“暴發(fā)、流行”后才向公眾公布“疫情”，顯然早已錯失良機，故建議修改《中華人民共和國傳染病防治法》，使其與《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》的規(guī)定相一致。其二，建議對“傳染病暴發(fā)、流行”的認定程序、公布程序、應對措施等做出嚴密的對應式規(guī)定，同時明確規(guī)定每一步流程的時限，增強可操作性。其三，建議對疫情公布時間做適當前移，以更符合傳染病傳播及致災規(guī)律，保證“早發(fā)現(xiàn)早控制”的應對需要。其四，建議對“疫區(qū)”劃定的主體、標準、公布等做出更明確的規(guī)定，若僅提出“內(nèi)控擴散，外防輸出”這樣的原則性要求，卻不明劃定何謂“疫區(qū)”，這就無法提出下一步的對應措施，難以避免全國落入疫情防控一刀切的教條主義做法。其五，建議對“封鎖”的法定含義、權(quán)力主體、措施內(nèi)容以及操作流程等進行明確規(guī)定，而當前法律僅規(guī)定了“封鎖”兩字，過于寬泛而不具可操作性。其六，建議將《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》在近年的實施中所取得的成果和有益經(jīng)驗在修法時予以納入，如此次防疫戰(zhàn)中政府對基層組織采取必要管控措施的授權(quán)等。最后，建議加大處罰力度，將一些倡導性的規(guī)定納入處罰對象。如對傳染病防治法第四章“疫情控制”進行修改，明確以下問題：一是基層組織根據(jù)轄區(qū)政府安排依法享有一定控制措施；二是對拒絕、不服從防控措施的人員，可以由公安機關(guān)處以5日以下行政拘留。第三，現(xiàn)行法律僅對“確診病人”“疑似病人”“密切接觸者”規(guī)定了相應的強制性義務，而當下各地“對所有進出人員實施嚴格控制”亟需法律授權(quán)。因此，建議對其他“進出人員”設定“普遍的申報義務”和“拒絕申報的法律責任”。同時也建議無論疫區(qū)內(nèi)外的各級政府應區(qū)分人員類別，采取相應的“集中觀察”“居家觀察”等措施，并切實做好相應的保障工作。

疫情并不可怕，可怕的是疫情來了就亂了方寸、無法可依。公安機關(guān)在疫情面前無法逃避和必須回應現(xiàn)實中的法律適用問題，在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設中，希望公安機關(guān)“依法抗疫”能夠成為中國抗疫勝利史詩中濃墨重彩的一筆。