村干部犯罪的特點(diǎn)、主要成因和治理對(duì)策

有效治理村干部犯罪，是在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和農(nóng)村黨風(fēng)廉政建設(shè)過(guò)程中亟須解決的重要課題。村干部犯罪具有與國(guó)家政策緊密相關(guān)、犯罪罪名比較集中、犯罪類(lèi)型具有區(qū)域性、一把手犯罪高發(fā)、共同犯罪比例高等特點(diǎn)。滋生村干部犯罪的社會(huì)文化環(huán)境難以得到迅速改變。制度缺乏執(zhí)行力、監(jiān)督機(jī)制不健全、配套制度不完善、對(duì)微腐敗懲治不及時(shí)等因素導(dǎo)致村干部犯罪問(wèn)題突出。探索村干部不敢腐、不能腐、不想腐機(jī)制，可以實(shí)現(xiàn)將村干部犯罪控制在社會(huì)可容忍范圍內(nèi)的目標(biāo)。

一、問(wèn)題的提出

行政村是我國(guó)農(nóng)村最基層的建制單位，村黨支部（有的村是黨委或黨總支）委員會(huì)和村民委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)村“兩委”）是村級(jí)組織中最為核心的組織。村“兩委”班子成員（以下簡(jiǎn)稱(chēng)村干部）對(duì)村里的發(fā)展起著領(lǐng)頭雁的作用，他們的能力、素質(zhì)、作風(fēng)影響著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而影響著國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程。近年來(lái)，村干部犯罪問(wèn)題日益嚴(yán)重。資料顯示：“全國(guó)檢察機(jī)關(guān)年均查辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所和農(nóng)村黨支部、村委會(huì)干部職務(wù)犯罪1萬(wàn)人以上，占職務(wù)犯罪案件總數(shù)的五分之一左右?！保?］“2016年全國(guó)共處分鄉(xiāng)科級(jí)及以下干部39.4萬(wàn)人，增長(zhǎng)24%，其中處分村黨支部書(shū)記、村委會(huì)主任7.4萬(wàn)人，增長(zhǎng)12%?！保?］對(duì)此，村民反映強(qiáng)烈、深?lèi)和唇^。從某農(nóng)業(yè)大省紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)收到的農(nóng)村（不含鄉(xiāng)鎮(zhèn)）信訪(fǎng)舉報(bào)件來(lái)看，2017年以來(lái)，信訪(fǎng)舉報(bào)件逐年增多。2019年1月至9月，福建省泉州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察組織收到的信訪(fǎng)舉報(bào)件同比上升了49.1%。［3］村干部犯罪問(wèn)題如果得不到及時(shí)有效治理，將嚴(yán)重危害村民的切身利益、影響黨和國(guó)家政策的實(shí)現(xiàn)、危及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和基層政權(quán)的穩(wěn)定。

國(guó)家監(jiān)察體制改革后，反腐敗力量得到進(jìn)一步整合，但是對(duì)村干部腐敗的懲治仍然面臨著辦法不多、投入不夠、查處不力等問(wèn)題。理論界對(duì)村干部犯罪問(wèn)題進(jìn)行系統(tǒng)性研究不多，對(duì)村干部這一犯罪主體的關(guān)注度不夠。截至2020年4月14日，在中國(guó)知網(wǎng)中以“村干部犯罪”為主題詞進(jìn)行檢索，僅搜索到258篇，且高質(zhì)量的論文不多。2018年12月新修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》第19條規(guī)定：“村黨組織書(shū)記應(yīng)當(dāng)通過(guò)法定程序擔(dān)任村民委員會(huì)主任和村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織、合作經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人，村‘兩委’班子成員應(yīng)當(dāng)交叉任職?！边@使村干部的權(quán)力進(jìn)一步集中。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，鄉(xiāng)村的可支配資源進(jìn)一步增多，如果不健全對(duì)村干部權(quán)力的監(jiān)督，并進(jìn)行系統(tǒng)性治理，村干部犯罪問(wèn)題將進(jìn)一步惡化。因此全面系統(tǒng)地分析村干部犯罪及其原因，找準(zhǔn)風(fēng)險(xiǎn)防控重點(diǎn)，有針對(duì)性地提出治理對(duì)策，具有重要理論價(jià)值和實(shí)踐意義。

二、村干部犯罪的主要特點(diǎn)

德國(guó)犯罪學(xué)家施耐德曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：“現(xiàn)代犯罪學(xué)的進(jìn)步主要?dú)w功于犯罪統(tǒng)計(jì)學(xué)和隱案研究?！保?］(P184-185)村干部犯罪不是法定犯罪分類(lèi)，是指村“兩委”班子成員利用職務(wù)之便實(shí)施的破壞國(guó)家對(duì)職務(wù)行為的管理活動(dòng)，且依照刑法應(yīng)當(dāng)受到刑罰處罰的行為。國(guó)家職能部門(mén)在統(tǒng)計(jì)犯罪數(shù)據(jù)時(shí)，沒(méi)有將村干部犯罪作為專(zhuān)門(mén)的統(tǒng)計(jì)類(lèi)別，對(duì)村干部犯罪的數(shù)據(jù)更沒(méi)有單獨(dú)進(jìn)行公布。筆者通過(guò)從中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)檢索到2002年至2019年間一審村干部犯罪的案例5595件①，結(jié)合調(diào)研等其他方式收集到的數(shù)據(jù)，對(duì)村干部犯罪問(wèn)題進(jìn)行定量分析，把握村干部犯罪的主要特點(diǎn)。

（一）村干部犯罪領(lǐng)域與國(guó)家發(fā)展政策緊密相關(guān)

有學(xué)者搜集了1997至2018年1936起村干部職務(wù)犯罪案例（實(shí)際服務(wù)犯罪活動(dòng)時(shí)間為1993年1月—2017年12月），分三個(gè)時(shí)間段對(duì)村干部犯罪手段的占比進(jìn)行了分析。［5］通過(guò)實(shí)證分析發(fā)現(xiàn)，1993年至1999年，村干部犯罪中貪污村集體所有的財(cái)產(chǎn)占比最高，其次是經(jīng)營(yíng)集體企業(yè)腐敗，第三是向村民吃拿卡要。該階段，國(guó)家工作重心在城市，對(duì)農(nóng)村的投入力度不大，村里主要靠集體資產(chǎn)維持運(yùn)轉(zhuǎn)，村干部犯罪的主要對(duì)象是村集體資產(chǎn)。2000年至2006年廢除農(nóng)業(yè)稅之前，國(guó)家逐漸以各種補(bǔ)貼補(bǔ)助的形式加大對(duì)農(nóng)村的投入，這些補(bǔ)貼補(bǔ)助成為村干部犯罪的主要對(duì)象。該階段，貪污“三農(nóng)”補(bǔ)貼占比最高，其次是貪污公益項(xiàng)目補(bǔ)助，第三是經(jīng)營(yíng)集體企業(yè)腐敗。2007年至2016年，隨著城市的發(fā)展，土地資源越來(lái)越稀缺，城中村、城市郊區(qū)的征地拆遷量迅猛增加，涉及土地領(lǐng)域的腐敗問(wèn)題急劇增多，上升到第一位；國(guó)家財(cái)政繼續(xù)加大向農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付的力度，貪污公益項(xiàng)目補(bǔ)助繼續(xù)位居第二位；在國(guó)家大力推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)的過(guò)程中，村內(nèi)的工程建設(shè)項(xiàng)目逐漸增多，村內(nèi)公益項(xiàng)目工程領(lǐng)域的犯罪增長(zhǎng)明顯，利用本村工程發(fā)包、監(jiān)管過(guò)程中的腐敗居第三位?？梢?jiàn)，村干部犯罪領(lǐng)域與國(guó)家的鄉(xiāng)村發(fā)展政策密切關(guān)聯(lián)。

（二）村干部犯罪涉及的罪名比較集中

通過(guò)對(duì)中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)中的村干部犯罪案例進(jìn)行分析，筆者發(fā)現(xiàn)村干部犯貪污罪、職務(wù)侵占罪、挪用公款罪、挪用資金罪、受賄罪、非國(guó)家工作人員受賄罪等6個(gè)罪名的案件數(shù)占94.6%。其中貪污罪占比最高，達(dá)到51.2%。村干部利用協(xié)助政府從事行政管理職權(quán)實(shí)施的犯罪數(shù)量遠(yuǎn)高于村干部利用集體自治事務(wù)管理職權(quán)實(shí)施的犯罪數(shù)量，如村干部犯貪污罪的次數(shù)是犯職務(wù)侵占罪次數(shù)的4.1倍；犯受賄罪的次數(shù)是犯非國(guó)家工作人員受賄罪次數(shù)的2.6倍；犯挪用公款罪的次數(shù)是犯挪用資金罪次數(shù)的1.5倍。如表1所示。村干部犯罪的這個(gè)特點(diǎn)，一方面說(shuō)明村干部協(xié)助政府從事行政管理工作時(shí)掌握的資源資金比其管理的集體資源資金多；另一方面說(shuō)明村干部協(xié)助政府從事行政管理時(shí)面臨更大的刑事風(fēng)險(xiǎn)，政府部門(mén)對(duì)村干部履職行為監(jiān)管不力。

（三）村干部犯罪類(lèi)型具有一定區(qū)域特征

表1 村干部犯罪主要類(lèi)型一覽表

東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，各類(lèi)制度較為健全，村內(nèi)公益事業(yè)項(xiàng)目較多，在履行村集體自治事務(wù)管理職權(quán)時(shí)面臨的風(fēng)險(xiǎn)比中西部地區(qū)高。中部欠發(fā)達(dá)地區(qū)村內(nèi)財(cái)經(jīng)制度不健全、監(jiān)督力量薄弱，隨著國(guó)家加大對(duì)中部地區(qū)財(cái)政支付轉(zhuǎn)移力度，中部地區(qū)貪污、受賄、挪用公款類(lèi)犯罪呈現(xiàn)高發(fā)態(tài)勢(shì)；西部落后地區(qū)人口較少，村干部人數(shù)基數(shù)低于中東部地區(qū)，各類(lèi)犯罪占比也均低于中東部地區(qū)。通過(guò)對(duì)中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)中檢索的案例進(jìn)行分析，筆者發(fā)現(xiàn)，東部地區(qū)村干部犯職務(wù)侵占罪、非國(guó)家工作人員受賄罪以及挪用資金罪的次數(shù)是中部地區(qū)的1.2倍、西部地區(qū)的4.3倍；中部地區(qū)村干部犯貪污罪、受賄罪及挪用公款罪的次數(shù)是東部地區(qū)的1.5倍、西部地區(qū)的2.8倍；西部地區(qū)村干部犯罪總量遠(yuǎn)少于中部地區(qū)和東部地區(qū)，僅為中部地區(qū)的34.7%、東部地區(qū)的44.7%。如表2所示。

表2 村干部犯罪次數(shù)按地區(qū)分類(lèi)情況一覽表

（四）村“兩委”一把手犯罪高發(fā)

村“兩委”一把手掌握著村內(nèi)核心權(quán)力，也成為村干部犯罪的高發(fā)人群。十八大期間，全國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共處分村黨支部書(shū)記、村委會(huì)主任27.8萬(wàn)人。［6］受處分的村“兩委”一把手人數(shù)占村“兩委”一把手總?cè)藬?shù)的比例在20%左右，遠(yuǎn)高于受處分人數(shù)占黨員總?cè)藬?shù)的比例（約為2%）。例如：“2015年1月至2016年4月，廣東檢察機(jī)關(guān)共立查農(nóng)村‘兩委’人員485人，占涉農(nóng)領(lǐng)域職務(wù)犯罪案件27.9%；其中村支書(shū)和村主任262人，窩串案特征明顯，內(nèi)外勾結(jié)、合伙作案現(xiàn)象相當(dāng)突出?！保?］這一期間，廣東省檢察機(jī)關(guān)查辦的村“兩委”一把手人數(shù)占立查農(nóng)村“兩委”人員的54%。對(duì)隨機(jī)調(diào)取的300件村干部犯罪案例進(jìn)行梳理，筆者發(fā)現(xiàn)村“兩委”一把手的犯罪案例占比高達(dá)82%。村“兩委”一把手成為村干部犯罪的高發(fā)人群。

（五）村干部共同犯罪比例較高

從中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)中查詢(xún)到的5595件村干部犯罪案例中，共同犯罪的案例1174件，占21%；而筆者對(duì)隨機(jī)調(diào)取的300件村干部犯罪的案例進(jìn)行梳理，其中有125件是共同犯罪，占比高達(dá)41.7%。“廣西檢察機(jī)關(guān)近年立案的276件涉農(nóng)案件中，共同犯罪83件，達(dá)到30%；安徽省蕪湖市檢察機(jī)關(guān)近年來(lái)查辦的涉農(nóng)惠民領(lǐng)域職務(wù)犯罪案件中，窩案、串案占涉農(nóng)惠民領(lǐng)域職務(wù)犯罪立案總?cè)藬?shù)的84.52%?！保?］村干部共同犯罪特征明顯。

三、村干部犯罪的主要原因

李斯特指出：“犯罪一方面是犯罪人在犯罪時(shí)個(gè)性的產(chǎn)物，另一方面是犯罪人在犯罪時(shí)所處的外部的尤其是經(jīng)濟(jì)關(guān)系的產(chǎn)物。”［9］(P183)犯罪原因包括主觀方面的原因和客觀方面的原因。村干部犯罪主觀原因包括意志力薄弱、心理失衡、法律意識(shí)淡薄、性格偏執(zhí)等。除去主觀原因，村干部犯罪還包含一些客觀原因。

（一）社會(huì)文化環(huán)境難以得到迅速改變，滋生村干部犯罪的土壤仍然存在

村干部犯罪是在一定社會(huì)文化背景下產(chǎn)生的，農(nóng)村的社會(huì)文化環(huán)境中有一些因素觸發(fā)和刺激著村干部犯罪，如崇拜權(quán)力與金錢(qián)，熟人社會(huì)中習(xí)慣找人情關(guān)系避開(kāi)制度約束等?！坝捎谏鐣?huì)缺乏原則性反腐道德氛圍，沒(méi)有充分的資源和制度支持和落實(shí)反腐行動(dòng)，這些反腐機(jī)構(gòu)的作用注定受限?！保?0］(P109)宗族力量成為行政村內(nèi)不可忽視的重要力量，有的宗族為了把控村內(nèi)事務(wù)，與黑惡勢(shì)力相勾結(jié)。他們當(dāng)選村干部后，獨(dú)斷專(zhuān)行，對(duì)有異議的村民打擊報(bào)復(fù)，嚴(yán)重侵害村民的切身利益；在工作中，優(yōu)親厚友，處事不公，把公權(quán)力演變成維護(hù)自己宗族利益的工具，嚴(yán)重破壞了基層政權(quán)建設(shè)和國(guó)家政策的正確實(shí)施。官本位、拜金思想、熟人社會(huì)、宗族勢(shì)力等環(huán)境因素難以在短期內(nèi)得到改變，滋生村干部犯罪的土壤仍然存在。

（二）自治制度未得到嚴(yán)格執(zhí)行，村干部權(quán)力缺乏制度約束

村民自治制度是我國(guó)的基本政治制度，但是當(dāng)前不少地方村民自治權(quán)利沒(méi)有得到有效保障，村民民主決策權(quán)、民主管理權(quán)沒(méi)有得到落實(shí)，村干部壟斷了村內(nèi)權(quán)力。如，《村民委員會(huì)組織法》已經(jīng)確立了村務(wù)公開(kāi)制度，對(duì)哪些事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)公布，不同類(lèi)別事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)公布的頻次，都有明確的規(guī)定。但村委會(huì)卻沒(méi)有執(zhí)行到位，主要表現(xiàn)在應(yīng)公開(kāi)的事項(xiàng)不公開(kāi)，或有選擇性地公開(kāi)，這使得村民的知情權(quán)受到侵害，使其難以進(jìn)行有效監(jiān)督。村干部利用信息不對(duì)稱(chēng)，欺上瞞下，實(shí)施犯罪。村民自治制度沒(méi)有得到較好執(zhí)行，是導(dǎo)致村干部犯罪的重要原因之一。當(dāng)前，國(guó)家對(duì)這些制度的執(zhí)行情況監(jiān)督檢查不力或是為了治理的效率而忽視檢查；有的基層干部作風(fēng)不踏實(shí)，能力水平不夠，而拒不認(rèn)真執(zhí)行現(xiàn)有規(guī)定。這導(dǎo)致制度的剛性被軟化，依靠制度制約村干部權(quán)力的初衷被破壞，給村干部犯罪提供了可乘之機(jī)。

（三）監(jiān)督機(jī)制未發(fā)揮應(yīng)有作用，村干部權(quán)力缺乏監(jiān)督制約

不同時(shí)間段村干部犯罪的領(lǐng)域各不相同，集體資源多時(shí)，集體財(cái)物成為犯罪對(duì)象；國(guó)家投入資源多時(shí)，國(guó)有財(cái)物也成為犯罪對(duì)象，這說(shuō)明村干部權(quán)力長(zhǎng)期缺乏有效監(jiān)督。家庭承包責(zé)任制取代集體生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)制后，村民忙于自己的生產(chǎn)生活事務(wù)，較少關(guān)注集體事務(wù)，很難自發(fā)組織起來(lái)對(duì)村干部的日常工作進(jìn)行監(jiān)督。有的村民害怕打擊報(bào)復(fù)，或考慮到將來(lái)有求于村干部等原因，面對(duì)村干部的違法犯罪行為不敢監(jiān)督。基層政府和村干部的關(guān)系密切，有很多行政事項(xiàng)需要村干部的協(xié)助，特別是在城市化過(guò)程中的征地工作?！霸诂F(xiàn)有體制下，農(nóng)村基層組織人員掌握的權(quán)力幾乎涵蓋了政府各個(gè)部門(mén)的職能，這種兼具政府代理人和村民代理人的重疊身份，使得他們能夠游離于國(guó)家權(quán)力和村民權(quán)利的監(jiān)督?！保?1］不受監(jiān)督的權(quán)力容易被濫用、導(dǎo)致腐敗，這也是村干部犯罪案件逐漸增多、犯罪黑數(shù)較大的重要原因。

（四）相關(guān)配套制度不完善，對(duì)村干部缺乏必要的管理和保障

在村民自治制度形成、發(fā)展，尚未扎根農(nóng)村的過(guò)程中，國(guó)家權(quán)力在農(nóng)村抽離了，重心逐步轉(zhuǎn)向城市。村級(jí)治理中，不少村沒(méi)有建立規(guī)范的財(cái)務(wù)管理制度，村資產(chǎn)底數(shù)不清、管理不嚴(yán)，為村干部貪腐打開(kāi)方便之門(mén)。村干部的整體文化水平偏低，但國(guó)家對(duì)村干部的教育培訓(xùn)投入較少，特別是法制教育和廉潔教育欠缺，沒(méi)有形成固定的教育培訓(xùn)制度，這使得村干部?jī)?nèi)心的法律約束意識(shí)較弱，容易濫用職權(quán)，甚至不知不覺(jué)走上犯罪道路。國(guó)家對(duì)村干部的經(jīng)濟(jì)保障制度和政治晉升渠道也不健全，中西部地區(qū)很多農(nóng)村“精英”選擇外出務(wù)工，合適的村干部人選范圍較窄，村級(jí)治理長(zhǎng)期在低水平徘徊。在收入水平不高且晉升途徑有限的情況下，為了滿(mǎn)足在村內(nèi)較為體面的生活，有的村干部就打起公共財(cái)物的主意，實(shí)施違法犯罪。缺乏一定的經(jīng)濟(jì)保障和政治激勵(lì)，是誘發(fā)村干部犯罪的原因之一。

（五）國(guó)家對(duì)微腐敗的懲治不夠及時(shí)、高效，對(duì)村干部未形成有力震懾

改革開(kāi)放初期，國(guó)家資源有限，檢察機(jī)關(guān)懲治腐敗的力量集中在查辦大要案上，公安機(jī)關(guān)的大部分精力放在維護(hù)社會(huì)治安和暴力型犯罪上，對(duì)村干部利用自治事務(wù)管理職權(quán)實(shí)施的犯罪打擊不力。檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)對(duì)查辦村干部犯罪的力量投入不足。實(shí)踐中，由于村干部工作性質(zhì)的復(fù)雜性，對(duì)村干部具體是利用哪類(lèi)職權(quán)實(shí)施的犯罪有時(shí)難以區(qū)分，公安機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)之間存在管轄權(quán)爭(zhēng)議。監(jiān)察體制改革前的監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)村干部行使村自治事務(wù)管理職權(quán)時(shí)沒(méi)有監(jiān)督權(quán)。雖然監(jiān)改增強(qiáng)了反腐合力，但受人財(cái)物的限制，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)村干部違紀(jì)違法犯罪投入的資源仍然有限，查處不夠及時(shí)?，F(xiàn)有的懲罰手段中罰金措施使用不足，村干部在經(jīng)濟(jì)上付出代價(jià)少，懲罰力度不夠，罪刑不均衡。村干部的違紀(jì)違法犯罪行為不能得到及時(shí)有效懲治，使其在違法犯罪道路上越走越遠(yuǎn)，涉案金額也越積越多。

四、村干部犯罪的發(fā)展態(tài)勢(shì)

在黨堅(jiān)強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)下，可以預(yù)測(cè)我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、科技等各領(lǐng)域?qū)⒀刂A(yù)定目標(biāo)穩(wěn)步前進(jìn)。這是判斷村干部犯罪發(fā)展態(tài)勢(shì)的前提條件。犯罪現(xiàn)象有其自身發(fā)展的規(guī)律，根據(jù)過(guò)去、現(xiàn)在的數(shù)據(jù)可以判斷未來(lái)趨勢(shì)。在對(duì)村干部犯罪定量分析的基礎(chǔ)上，筆者結(jié)合村干部犯罪原因考量，對(duì)未來(lái)5年村干部犯罪的發(fā)展態(tài)勢(shì)進(jìn)行判斷，為找準(zhǔn)村干部犯罪防控重點(diǎn)打好基礎(chǔ)。

（一）村干部犯罪總量將維持在一定高位后波動(dòng)下降

當(dāng)前，農(nóng)村各項(xiàng)制度不夠健全，與現(xiàn)代化的治理體系之間尚存較大差距；農(nóng)村治理人員的能力和水平較弱，要具備現(xiàn)代化的治理能力還需要時(shí)間積累和代際交替；國(guó)家監(jiān)察體制建立并完善尚需一定時(shí)間，農(nóng)村現(xiàn)有監(jiān)督機(jī)制難以有效制約村干部犯罪。根據(jù)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》，預(yù)計(jì)2022年，鄉(xiāng)村振興的制度框架和政策體系初步健全，現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系初步構(gòu)建。在去存量遏增量、加大查處力度的背景下，從現(xiàn)在開(kāi)始到2022年，村干部犯罪總數(shù)將維持在一定高位區(qū)間。2022年之后，鄉(xiāng)村治理體系得到初步構(gòu)建，農(nóng)村各項(xiàng)制度基本生成，將建立良好秩序，使不能腐的制度籠子扎得更緊，村干部犯罪增量得到控制，在存量大幅消減的情況下，村干部犯罪案件數(shù)量將逐步下降。

由于沒(méi)有官方的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，以對(duì)某省村干部犯罪的調(diào)研數(shù)據(jù)為例，如圖1所示。1997年修訂后的《刑法》實(shí)施以來(lái)，村干部犯罪的人數(shù)持續(xù)增長(zhǎng)，特別是十八大之后，由于反腐力度加大，被查處的村干部犯罪人數(shù)陡增。在高壓反腐態(tài)勢(shì)下，十八大期間，村干部犯罪人數(shù)均在200人以上。經(jīng)過(guò)5年的懲治，反腐敗斗爭(zhēng)壓倒性態(tài)勢(shì)已經(jīng)形成。十九大開(kāi)始，村干部犯罪的人數(shù)下降至200人以下，并維持在170人左右。當(dāng)前，國(guó)家繼續(xù)加大對(duì)群眾反映強(qiáng)烈問(wèn)題以及群眾身邊腐敗案件的查處力度，特別是集中各方資源，開(kāi)展為期3年（2018年至2020年）的掃黑除惡專(zhuān)項(xiàng)斗爭(zhēng)，把群眾反映強(qiáng)烈的黑惡勢(shì)力清掃干凈。廣大農(nóng)村地區(qū)的村霸、黑惡勢(shì)力將被重點(diǎn)打擊，蠅貪將得到有力懲治，村干部犯罪存量將得到大幅度消減。由于制約村干部權(quán)力的制度籠子還不夠緊，且制定制度后生成秩序還需要一段時(shí)間，在國(guó)家加大對(duì)農(nóng)村財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度的背景下，村干部犯罪增量將持續(xù)增長(zhǎng)。隨著農(nóng)民權(quán)利意識(shí)的提高，對(duì)腐敗容忍度的降低，村干部犯罪黑數(shù)將暴露出來(lái)。在高效有力的打擊下，未來(lái)3年，村干部犯罪人數(shù)將維持在一定高位。

圖1 某省村干部犯罪數(shù)量趨勢(shì)圖

（二）村“兩委”一把手仍將是村干部犯罪最主要的群體

根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》的新規(guī)定，村黨支部書(shū)記應(yīng)通過(guò)選舉成為村民委員會(huì)主任，作為村“兩委”的一把手，在村內(nèi)的權(quán)力進(jìn)一步集中。從犯罪的形態(tài)來(lái)看，共同犯罪仍將成為村“兩委”一把手犯罪的主要模式。農(nóng)村是熟人社會(huì)，村“兩委”一把手與基層行政管理人員、其他村干部、村小組成員甚至與村民之間關(guān)系密切，在信息不對(duì)稱(chēng)、監(jiān)督機(jī)制不健全、村民權(quán)利意識(shí)較差、維權(quán)能力較弱的情況下，他們?nèi)菀捉Y(jié)成利益同盟，共同犯罪，對(duì)上騙取國(guó)家財(cái)產(chǎn)，對(duì)下侵占村民利益。未來(lái)5年，農(nóng)村的社會(huì)環(huán)境不會(huì)發(fā)生突變，監(jiān)督體系還在不斷健全中。在新秩序生成前，村“兩委”一把手面臨較大犯罪風(fēng)險(xiǎn)，仍將是村干部犯罪最主要的群體。

（三）資金、土地、工程領(lǐng)域仍將是村干部犯罪的主要領(lǐng)域

筆者對(duì)隨機(jī)調(diào)取的中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)中300件村干部犯罪的案例進(jìn)行統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，涉及各類(lèi)補(bǔ)貼資金的案件有163件，占54.3%；涉及土地領(lǐng)域的案件有75件，占25%；涉及工程領(lǐng)域的案件有31件，占10.3%；還有涉及礦產(chǎn)、魚(yú)塘、戶(hù)口辦理、糾紛解決等領(lǐng)域的案件。在國(guó)家大力推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)、城鎮(zhèn)化建設(shè)、鄉(xiāng)村振興等戰(zhàn)略部署的背景下，未來(lái)5年，國(guó)家將繼續(xù)向農(nóng)村注入大量財(cái)政資金，建立農(nóng)村社會(huì)保障體系，實(shí)施飲水安全、危房改造、電網(wǎng)升級(jí)、道路硬化等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，開(kāi)展征地拆遷。在監(jiān)管制度、財(cái)務(wù)制度以及相關(guān)配套措施不健全的情況下，國(guó)家支農(nóng)惠農(nóng)扶貧資金、征地拆遷、工程建設(shè)等農(nóng)村“三資”密集領(lǐng)域仍將是村干部犯罪的高發(fā)區(qū)。隨著國(guó)家加強(qiáng)對(duì)村干部行使公權(quán)力的監(jiān)管，村干部在利用協(xié)助政府從事行政管理職權(quán)時(shí)犯罪數(shù)量將下降，而在村內(nèi)自我監(jiān)督機(jī)制不健全的情況下，村干部在利用村內(nèi)自治事務(wù)管理職權(quán)時(shí)的犯罪數(shù)量將上升。

（四）賄賂類(lèi)犯罪將逐漸增多

通過(guò)對(duì)中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)中的村干部犯罪案例進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，村干部貪占類(lèi)犯罪占比高達(dá)63.1%，挪用類(lèi)占16.2%，賄賂類(lèi)占15.8%。隨著國(guó)家加大對(duì)群眾身邊腐敗問(wèn)題的查處力度，通過(guò)審計(jì)、監(jiān)督檢查等方式主動(dòng)挖掘線(xiàn)索，使得村干部進(jìn)行貪污、挪用的風(fēng)險(xiǎn)大增，而賄賂類(lèi)犯罪難以被國(guó)家機(jī)構(gòu)監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)，隱蔽性更強(qiáng)。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及村內(nèi)公益事業(yè)的增多，村干部在經(jīng)濟(jì)方面的話(huà)語(yǔ)權(quán)更多。在村務(wù)公開(kāi)制度、財(cái)經(jīng)制度、監(jiān)督制度逐步完善的背景下，村干部貪占類(lèi)、挪用類(lèi)犯罪的比例將下降，而更具有隱蔽性的賄賂類(lèi)犯罪占比將上升。特別是中西部地區(qū)，隨著各類(lèi)制度的完善，以及在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中工程量的增多，賄賂類(lèi)犯罪將大量增加。

五、村干部犯罪的治理對(duì)策

治理村干部犯罪不是某個(gè)領(lǐng)域和局部的工作，而是一個(gè)全方位、立體性的系統(tǒng)工程。犯罪對(duì)策是“基于犯罪原因、犯罪條件的揭示和犯罪預(yù)測(cè)的把握，由社會(huì)組織制定與實(shí)施的，探尋犯罪預(yù)防、犯罪控制、社會(huì)政策與刑事政策、社會(huì)措施與刑事處置、犯罪懲罰與犯罪矯治的合理的原則與方法”［12］(P14)。在分析村干部犯罪特點(diǎn)、主要原因及發(fā)展態(tài)勢(shì)的基礎(chǔ)上，可知村“兩委”一把手是村干部犯罪的高發(fā)人群，也是需要重點(diǎn)防控的人群；農(nóng)村“三資”領(lǐng)域成為村干部犯罪的高發(fā)區(qū)，國(guó)家支農(nóng)惠農(nóng)資金、征地拆遷、工程建設(shè)等領(lǐng)域是需要重點(diǎn)防控的領(lǐng)域；村干部利用登記申報(bào)審核、發(fā)放補(bǔ)貼、項(xiàng)目發(fā)包、質(zhì)量監(jiān)督、審批結(jié)算、驗(yàn)收檢查、協(xié)調(diào)糾紛等職權(quán)進(jìn)行貪污、侵占、挪用、受賄，這幾類(lèi)犯罪占村干部犯罪的絕大部分，賄賂類(lèi)犯罪將逐漸增多，這些環(huán)節(jié)是村干部犯罪的主要案發(fā)環(huán)節(jié)，需要重點(diǎn)防控。村干部犯罪治理的目標(biāo)是通過(guò)完善制度，建立一套不敢腐、不能腐、不想腐的機(jī)制，對(duì)村干部犯罪刑事風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行重點(diǎn)防控，將村干部犯罪控制在社會(huì)可容忍的范圍內(nèi)。

（一）構(gòu)建村干部不敢腐機(jī)制

懲罰的效果不在于其嚴(yán)厲性，而在于懲處罪犯的及時(shí)性和恰當(dāng)性。為充分發(fā)揮懲罰在控制村干部犯罪上的作用，職能部門(mén)應(yīng)通過(guò)監(jiān)督檢查、巡察、審計(jì)、暢通舉報(bào)渠道等多種方式，積極拓寬村干部犯罪線(xiàn)索來(lái)源渠道，減少村干部犯罪黑數(shù)；建立快查快結(jié)機(jī)制，突出查辦案件重點(diǎn)，提升村干部犯罪受到懲處的及時(shí)性；建立起協(xié)作配合機(jī)制，形成懲治村干部犯罪的合力；建立提級(jí)辦理、指定管轄、異地辦案機(jī)制，破解農(nóng)村熟人社會(huì)對(duì)辦案的干擾；加大對(duì)行賄人的打擊力度；加強(qiáng)對(duì)外逃村干部追逃追贓的力度。在監(jiān)察體制改革背景下，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)需要根據(jù)村干部犯罪性質(zhì)的嚴(yán)重程度，運(yùn)用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”，分類(lèi)進(jìn)行懲治，一般違紀(jì)違法行為，運(yùn)用黨紀(jì)政務(wù)處分、組織處理等非刑罰手段，增加禁止一定期限擔(dān)任村干部的組織處理措施，增加罰金懲治手段；嚴(yán)格把握罪與非罪的邊界，建立案例指導(dǎo)機(jī)制，防止處罰畸輕畸重。司法機(jī)關(guān)應(yīng)注重運(yùn)用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度，把握好此罪與彼罪的界限，建立量刑指導(dǎo)意見(jiàn)，完善刑罰執(zhí)行方法，做到罪行均衡，罰當(dāng)其罪。完善懲治村干部犯罪的立法，推動(dòng)國(guó)家反腐敗立法建設(shè)，及時(shí)將嚴(yán)重破壞國(guó)家管理秩序和侵犯村民權(quán)利的行為納入犯罪圈。

（二）健全村干部不能腐機(jī)制

針對(duì)村干部犯罪的原因，采取有針對(duì)性措施，消除或抑制引發(fā)村干部犯罪的情境因素，使村干部不能腐。治理村干部犯罪，需要從根本上合理配置村干部權(quán)力并規(guī)范村干部權(quán)力運(yùn)行。發(fā)揮制度預(yù)防作用，加強(qiáng)協(xié)商民主制度建設(shè)，村集體的事情由村民自己商量決策、進(jìn)行管理，法律應(yīng)保障村民的這種政治自主權(quán)，這也是完善村民自治制度的重要方式。通過(guò)確立權(quán)力邊界、嚴(yán)格決策管理程序、發(fā)揮村民自治章程和村規(guī)民約作用、賦予村民司法救濟(jì)權(quán)、落實(shí)村務(wù)公開(kāi)制度、健全村級(jí)財(cái)務(wù)制度，進(jìn)一步保障村民權(quán)利、制約村干部權(quán)力。“進(jìn)一步加強(qiáng)黨的自我監(jiān)督和黨外監(jiān)督機(jī)制，充分發(fā)揮人民群眾的力量?！保?3］(P88)通過(guò)完善監(jiān)督機(jī)制，來(lái)增加村干部犯罪的風(fēng)險(xiǎn)和難度，是預(yù)防村干部犯罪的有效方法。完善監(jiān)督體系，通過(guò)加強(qiáng)基層黨委政府監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督，強(qiáng)化國(guó)家權(quán)力對(duì)村干部權(quán)力的監(jiān)督，這是當(dāng)前監(jiān)督體系中最重要、最有力的監(jiān)督。在日常監(jiān)督中，還需要加強(qiáng)村干部同級(jí)監(jiān)督、村監(jiān)督委員會(huì)的監(jiān)督，完善村內(nèi)力量對(duì)村干部權(quán)力的監(jiān)督。除此之外，還需要增強(qiáng)社會(huì)力量的監(jiān)督，特別是非政府組織的監(jiān)督。通過(guò)充分發(fā)揮各類(lèi)治理主體的監(jiān)督作用，實(shí)現(xiàn)控制村干部犯罪的目標(biāo)。

（三）完善村干部不想腐機(jī)制

導(dǎo)致村干部犯罪的原因除了客觀原因外，還有村干部個(gè)人的主觀原因。針對(duì)村干部個(gè)體的心理、性格、素養(yǎng)、生活狀況等因素，在嚴(yán)把人選關(guān)的基礎(chǔ)上，采用教育、培訓(xùn)、保障等方式，使村干部不想腐。健全村干部的選任機(jī)制，增強(qiáng)村級(jí)黨組織的戰(zhàn)斗力，繼續(xù)從國(guó)家機(jī)關(guān)中選派村第一書(shū)記，發(fā)揮大學(xué)生村干部的作用。建立與各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的村干部基本報(bào)酬制度，明確財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，并確立正常增長(zhǎng)機(jī)制，可以保持對(duì)鄉(xiāng)村精英的吸引力；除了給予一定經(jīng)濟(jì)待遇保障和物質(zhì)激勵(lì)外，在政治上，還可予以一定的發(fā)展空間，如可在優(yōu)秀、清廉的村黨組織書(shū)記中考錄鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員或事業(yè)編人員，甚至可以從中選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部。“牢固的理想信念和黨性修養(yǎng)是遏制腐敗思想產(chǎn)生的保障。”［14］(P33)加大廉潔教育力度，通過(guò)警示教育、正規(guī)培訓(xùn)教育、先進(jìn)典型宣傳、廉政談話(huà)教育等方式，多管齊下，不斷筑牢村干部不想腐的思想防線(xiàn)。基層政府要加強(qiáng)對(duì)村干部特別是村“兩委”一把手的法治宣傳教育，定期開(kāi)展有針對(duì)性的培訓(xùn)，使他們?cè)鰪?qiáng)法治觀念和規(guī)矩意識(shí)，對(duì)紀(jì)律法律心存敬畏，不敢輕易觸碰法律底線(xiàn)。利用信息技術(shù)，開(kāi)展遠(yuǎn)程網(wǎng)絡(luò)教育，可解決偏遠(yuǎn)地區(qū)開(kāi)展法治宣傳教育不到位的難題。

注釋:

①在中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)全部的一審刑事判決書(shū)中，設(shè)置當(dāng)事人段包含“村”，判決理由中包含“職務(wù)”且全文檢索包含“委員”的條件進(jìn)行查詢(xún)（訪(fǎng)問(wèn)日期為2020年1月23日），共查詢(xún)到村干部犯罪的案例5595件。其中，東部地區(qū)的案例占36.6%，中部地區(qū)的案例占47.0%，西部地區(qū)的案例占16.4%。查詢(xún)到2002年至2013年之間的案例不足300件，2014年760件、2015年662件、2016年1136件、2017年1223件、2018年1061件、2019年753件。同一案件涉及多個(gè)罪名的多次統(tǒng)計(jì)。