長江大保護下的小水電退出探討

王秘學，譚界雄，李 麒

（1.國家大壩安全工程技術研究中心，430010，武漢；2.長江勘測規(guī)劃設計研究院，430010，武漢）

我國河流眾多， 水能資源豐富，根據(jù)最新統(tǒng)計，我國水能資源可開發(fā)裝機容量約687 GW， 其中小水電技術可開發(fā)量約為128 GW。 小水電是指裝機容量50 MW 以下的水電站，具有投資少、周期短、見效快的優(yōu)勢，是我國重要的民生水利基礎設施，在保障經(jīng)濟社會發(fā)展和改善人民群眾生活質(zhì)量， 特別是在解決農(nóng)村人口用電、農(nóng)民脫貧致富方面發(fā)揮了重要作用。 然而，近年部分地區(qū)高強度、無秩序開發(fā)小水電，對當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境造成了較大的負面影響，特別是在長江經(jīng)濟帶，導致部分中小河流部分河段減水脫流甚至斷流現(xiàn)象頻有發(fā)生。 2016年1月，習近平總書記視察長江并發(fā)表重要講話，要求“共抓大保護、不搞大開發(fā)”， 為長江治理開出了治本良方。 水利部、生態(tài)環(huán)境部等部門也高度重視小水電生態(tài)環(huán)境問題對長江大保護的影響，提出小水電清理整改各項任務，有序退出違規(guī)小水電以保障生態(tài)安全。 本文根據(jù)小水電的歷史作用、現(xiàn)實意義及其對河道生態(tài)的影響， 結(jié)合國內(nèi)外小水電退出經(jīng)驗，探討提出合理開展長江經(jīng)濟帶小水電退出的相關事宜。

一、小水電建設發(fā)展情況

小水電作為清潔可再生能源，由地方政府或個人集資興辦與經(jīng)營管理，主要為農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民提供電力支持服務。 小水電可分散開發(fā)、就地成網(wǎng)、就近供電，是大電網(wǎng)的有益補充。水利部公報數(shù)據(jù)顯示，截至2018年年末，全國共建設農(nóng)村小水電46 515座，裝機容量達到80.44 GW，占全國水電總裝機容量的22.8%， 占全國電力總裝機容量的4.2%，農(nóng)村水電裝機及全國電源裝機結(jié)構(gòu)如圖1、圖2 所示。小水電主要分布在我國西南大部和中部、南部地區(qū)，其中長江經(jīng)濟帶共有小水電2.4萬余座，總裝機容量近60 GW，占全國小水電總裝機的75%。

我國小水電的建設發(fā)展大致可以分為3個階段：

①起步階段（新中國成立至改革開放初期）。 由于全國特別是廣大農(nóng)村地區(qū)電力缺口巨大，黨和政府開始重視小水電建設，但受資金、技術、體制等制約，其發(fā)展進程比較緩慢。 該階段小水電容量小、設備簡單，主要解決農(nóng)村生活照明和農(nóng)副產(chǎn)品加工等需求。

②快速發(fā)展階段（改革開放初期到20 世紀末）。 該階段因農(nóng)村電力供需矛盾越來越大，國家鼓勵和幫助地方政府及個人自力更生興建小水電，小水電獲得快速發(fā)展。 該階段大部分小水電由單站運行并入縣電網(wǎng)統(tǒng)一調(diào)度，為解決農(nóng)村用電、初步實現(xiàn)農(nóng)村電氣化發(fā)揮了重要作用。

③深入發(fā)展階段 （21 世紀初至今）。 隨著改革開放的不斷推進，小水電的發(fā)展也越來越適應市場經(jīng)濟要求，社會資本的進入使得小水電和相關產(chǎn)業(yè)的發(fā)展更加繁榮。 該階段小水電在促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、優(yōu)化國家電力結(jié)構(gòu)中作出了巨大貢獻。

二、客觀認識小水電

1.小水電的歷史作用及現(xiàn)實意義

（1）歷史作用

經(jīng)過幾十年的開發(fā)建設，小水電已逐漸成為我國電網(wǎng)系統(tǒng)不可替代的一部分，在諸多方面作出了歷史性貢獻。

①助力農(nóng)村電氣化。 新中國成立初期用電缺口巨大， 國家鼓勵農(nóng)村地區(qū)自辦小水電以解決照明用電及農(nóng)副產(chǎn)品生產(chǎn)加工問題。 隨著小水電的蓬勃發(fā)展，農(nóng)村電氣化進程逐步推進。20世紀末，“兩改一同價” 政策極大推進了農(nóng)村電氣化建設。 21 世紀以來，中央1 號文件多次部署農(nóng)村電網(wǎng)建設與改造工作。 小水電開啟了農(nóng)村電氣化之路，助力農(nóng)村電氣化的全面發(fā)展。

②帶動農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展。 小水電建設解決了農(nóng)村用電問題，帶動了縣辦工業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)的飛速發(fā)展，由此增加了就業(yè)機會和農(nóng)民收入，加快了貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民脫貧致富。 小水電的發(fā)展也促進了農(nóng)村生態(tài)旅游業(yè)的發(fā)展，增加了農(nóng)村收入來源。

圖1 2018年農(nóng)村小水電裝機結(jié)構(gòu)圖

③改善地區(qū)生態(tài)環(huán)境。 《國際清潔能源發(fā)展報告》中指出，水電在污染物排放、人類健康影響、生態(tài)系統(tǒng)影響等多個指標上遠遠優(yōu)于其他能源，相比風、光、生物與煤電，水電的能源回報率最高，減排效果最好。 國家提倡實施的小水電代燃料項目，節(jié)約了大量煤炭資源， 減少了森林砍伐，另外許多地方利用小水電開發(fā)形成的水面， 營造人工濕地和親水走廊，生態(tài)效益顯著。

④綜合效益明顯。 水庫型的小水電項目大多具備城鎮(zhèn)防洪、 農(nóng)業(yè)灌溉、城鄉(xiāng)供水、水產(chǎn)養(yǎng)殖等多種功能，可提供電力之外的多項有益補充，具有良好的綜合效益。

（2）現(xiàn)實意義

雖然經(jīng)過數(shù)十年的建設發(fā)展，我國幾大骨干大電網(wǎng)已基本建成，但小水電依然有著重要的現(xiàn)實意義。

①增加清潔能源供應。 作為世界上最大的發(fā)展中國家，我國目前仍處在工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的快速發(fā)展時期，除了要節(jié)能、降耗之外，還要增加電力供應。根據(jù)《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動計劃（2014—2020年）》，我國將繼續(xù)實施“節(jié)約、清潔、安全”的能源發(fā)展戰(zhàn)略，積極開展水電建設，節(jié)約標準煤供給，減少碳排放。小水電仍是清潔能源重要的組成部分。

②助力農(nóng)村脫貧攻堅。根據(jù)《2018年全國農(nóng)村水電統(tǒng)計公報》，2018年中央繼續(xù)實施農(nóng)村水電扶貧工程，2016—2018年累計建設扶貧項目100個，已投產(chǎn)60個，投產(chǎn)裝機容量318 MW， 向3萬多建檔立卡貧困戶持續(xù)兌現(xiàn)扶貧收益。 對廣袤的農(nóng)村地區(qū)而言，小水電還具有分散供電與應急供電的特別保障意義。 在“脫貧攻堅三年行動”這場關鍵戰(zhàn)役中，小水電繼續(xù)發(fā)揮著光和熱。

③保障農(nóng)村民生。 部分庫容較大的小水電具有防洪、灌溉、供水、養(yǎng)殖等多種功能，對保障當?shù)孛裆l(fā)揮著重要作用。 替代措施或難以找到或代價極大，同時也伴隨新的環(huán)境問題。

2.小水電帶來的生態(tài)環(huán)境問題

小水電在發(fā)揮巨大作用的同時，規(guī)劃不合理、開發(fā)無秩序、監(jiān)管不到位等一系列問題逐漸顯現(xiàn)，嚴重威脅部分地區(qū)河道的生態(tài)環(huán)境。

①河道脫水斷流。 為保證小水電經(jīng)濟效益，相當部分小水電在規(guī)劃和開發(fā)時未考慮生態(tài)下泄流量，特別是在長江經(jīng)濟帶沿線，小水電數(shù)量多并且以引水式開發(fā)為主，導致壩后相當長一段河道脫水斷流、 河床裸露，嚴重影響河道生態(tài)。 如云南某河流，小水電站密集分布，導致最長的斷流長度達到3 000 m。

②影響魚類繁衍。 小水電的建設阻斷了魚類洄游通道，影響洄游魚類的正常繁殖、越冬，導致區(qū)域性魚類多樣性喪失；另一方面，部分水庫型小水電的建設會淹沒某些魚類特有的產(chǎn)卵場和棲息地，導致其產(chǎn)卵環(huán)境不復存在。

③河流水質(zhì)惡化。 壩體擋水后會導致水流速度變慢，水體滯留時間相對延長，其自凈能力被削弱，造成水質(zhì)惡化，危及河流健康。

三、合理開展長江經(jīng)濟帶小水電退出工作

1.國外小水電退出情況

美國從19 世紀末開始水庫大壩退出工作，是全世界拆除大壩最多的國家。 截至2015年，共拆除大壩1 300 多座， 由美國各年代拆壩數(shù)量統(tǒng)計圖（圖3）可以看出，美國拆壩數(shù)量呈上升趨勢， 其中壩高低于10 m的小型壩占大多數(shù)。 根據(jù)相關文獻，美國大壩拆除評價的首要因素是大壩安全，其次包括經(jīng)濟、美學、生態(tài)等因素，城市供水與農(nóng)田灌溉、防洪與水流調(diào)節(jié)等也被列入評價范圍。

加拿大拆壩數(shù)量僅次于美國，其拆壩的主要原因是大壩功能喪失，拆除以修復河流生態(tài)。 歐洲各國拆壩數(shù)量較少，拆壩的主要目的是保護區(qū)域生態(tài)環(huán)境，部分國家已經(jīng)修訂法律禁止修建新壩。 亞洲國家中， 日本、韓國、 泰國也在逐漸取消大壩建設，并開展了部分大壩退出工作，其拆壩的主要目的也是保護當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境。

總體來看，國外退出的小水電基本以喪失功能或安全性差的小壩為主，暫不新建水壩的國家以開發(fā)完成度高或基本完成的為主。

2.長江經(jīng)濟帶小水電退出工作進展

我國系統(tǒng)開展小水電退出工作較晚， 但總量不少。 截至2017年年底，全國報廢的小型水庫2 515座，其報廢的主要原因包括規(guī)劃設計不當、功能喪失、安全隱患、淤積嚴重等；由于生態(tài)因素而主動退出的小水電數(shù)量很少。

2014年， 為了改善河流生態(tài)，同時消除老舊水電站的安全隱患，福建省選定永春縣和長汀縣作為小水電退出試點，共退出小水電28座，取得了較好效果，為長江經(jīng)濟帶小水電退出工作積累了豐富的經(jīng)驗。 2015年，為了保護水生態(tài)環(huán)境，湖北省政府批復了《神農(nóng)架林區(qū)影響生態(tài)環(huán)境小水電站關停方案》。2016年年底，國家能源局發(fā)布《水電發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，明確提出 “試點開展長江中上游、金沙江等流域水電開發(fā)生態(tài)保護與修復”，并“建立中小水電破壞生態(tài)環(huán)境懲罰退出機制，落實生態(tài)保障責任”，長江經(jīng)濟帶小水電退出工作有了強有力的政策支撐。 四川作為全國自然保護區(qū)數(shù)量最多的省份，2016年年底專門發(fā)文停止小水電審批，并于2017年8月發(fā)布《四川省自然保護區(qū)小水電問題整改工作方案》。

2018年年底，水利部、國家發(fā)展改革委、生態(tài)環(huán)境部、國家能源局聯(lián)合印發(fā)《關于開展長江經(jīng)濟帶小水電清理整改工作的意見》， 部署小水電清理整改工作，提出對現(xiàn)有小水電按照退出、 整改、 保留三類逐站處置。2019年3月以來，重慶、安徽、湖南、湖北等地相繼發(fā)布本省 （直轄市）小水電清理整改工作實施方案， 計劃2020年年底全面完成清理整改工作。2019年8月，水利部辦公廳印發(fā)《長江經(jīng)濟帶小水電退出工作實施方案編制大綱》，從退出方案設計、功能替代等后續(xù)處置方案設計、 施工組織、環(huán)境保護、組織實施等方面指導各地開展小水電退出工作。

3.合理開展小水電退出工作

為穩(wěn)妥有序推進長江經(jīng)濟帶小水電清理整改及退出工作，水利部聯(lián)合生態(tài)環(huán)境部、國家能源局等有關部門對湖南、重慶、貴州等重點省份展開了調(diào)研， 總結(jié)各地工作經(jīng)驗及教訓，提出合理開展小水電退出工作宜從以下幾方面考慮：

（1）科學開展綜合評估

科學合理開展綜合評估是小水電退出工作的重要保障。 在開展小水電退出工作前， 要廣泛征求意見，對退出實施方案進行全面科學的評估論證，統(tǒng)籌考慮安全、生態(tài)、施工、資產(chǎn)處置、社會風險特別是民生保障方面的需求， 包括上下游的防洪安全、大壩結(jié)構(gòu)安全、庫底淤積物毒害性及其處理、施工方案與難度、供水灌溉交通等民生保障的臨時與永久方案、賠償標準與方案等。 如某地大鯢國家級自然保護區(qū)水電項目整改工作中，地方政府早期認識不足、 被動應付，認識到問題的嚴重性后又出現(xiàn)了“一刀切”的政策傾向，擬退出保護區(qū)內(nèi)幾乎所有水電站。 相關部門整改方案一再變化，缺乏充分論證，方案也難以實施，或者后遺癥多。

在綜合評估過程中，對位于生態(tài)保護核心區(qū)或緩沖區(qū)、嚴重破壞生態(tài)環(huán)境、有重大工程安全隱患的小水電要堅決退出，開發(fā)強度太大的要部分退出，有減脫水的要保障生態(tài)基流并采取恢復或改善河道生態(tài)連通性的措施。 此外，要充分尊重歷史，對先于保護區(qū)設立且影響不大的小水電，要采取實事求是的對策方案。

（2）有序組織整改退出

退出、整改、保留的電站要在綜合評估基礎上，按“一站一策”要求制定整改方案，明確整改目標、措施、經(jīng)費、時間和責任人等。 實施過程中，嚴格按照方案確定的步驟和時間節(jié)點要求，有序推進整改及退出工作。

少部分具有防洪、灌溉、供水等綜合效益的水電站，與當?shù)厝罕娚钌a(chǎn)密切相關，如重慶市江津區(qū)中山鷺類縣級保護區(qū)緩沖區(qū)內(nèi)的太平寺水電站，裝機11 MW，引水渠長14km，保障沿途農(nóng)村灌溉用水。對于此類小水電站， 由于其退出后影響很大，要慎重對待與研究，經(jīng)論證后可不拆除攔河閘壩或渠道，但要恢復河道連通性，修建生態(tài)流量泄放、監(jiān)測監(jiān)控和過魚設施； 對涉及群眾生活生產(chǎn)的，應落實相應替代方案后再行拆除。

（3）統(tǒng)籌協(xié)調(diào)資金補償

目前長江經(jīng)濟帶大部縣級財政資金比較困難， 小水電退出補償資金、整改經(jīng)費、工作經(jīng)費等需求較大，籌資存在一定困難。 部分電站退出后的河道生態(tài)修復、保留大壩的工程后續(xù)防洪保安和維修養(yǎng)護還需要大筆支出。 如湖南省桑植縣拆除7座水電站已耗資4 000萬元， 后續(xù)還將陸續(xù)關停退出19座水電站， 預計補償費用約11億元， 縣級財政短期內(nèi)根本無力承擔。 對于這些縣市的小水電退出工作， 地方政府應給予一定幫助。另外，小水電增加生態(tài)流量后，業(yè)主除需投資增設泄放設施外，還將減少發(fā)電量， 一批小水電站將面臨虧損，需要開展小水電電價重新測算及損失補償工作。

四、結(jié) 語

小水電作為清潔的可再生能源，曾經(jīng)有力地緩解了電力供需矛盾、優(yōu)化了能源結(jié)構(gòu)，發(fā)揮了重要作用。雖然近年部分地區(qū)由于開發(fā)過度造成較嚴重的生態(tài)問題， 但其仍具有提供清潔能源、助力脫貧攻堅、保障農(nóng)村民生等現(xiàn)實意義。 對于小水電的清理整改及退出工作，不宜“一刀切”，要科學評估、綜合論證，特別是對于具有防洪、灌溉、 供水等較強民生保障的小水電，要落實相應對策后再實施。

在生態(tài)文明建設 “五位一體”的總要求下，長江大保護、高質(zhì)量發(fā)展的任務依然艱巨。 要以習近平總書記兩次視察長江及在黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展座談會上的重要講話為指南， 統(tǒng)籌做好水災害防治、水生態(tài)保護修復、 水環(huán)境治理工作，穩(wěn)妥有序開展小水電退出，實現(xiàn)“社會得生態(tài)、河流得健康、百姓得實惠、電站得效益”的綜合目標。