新時(shí)代廣東節(jié)水形勢及落實(shí)國家節(jié)水行動對策探討

董延軍，王凌河，王建國，張 康，解河海，馬興華，李興拼

（珠江水利委員會珠江水利科學(xué)研究院，510611，廣州）

廣東省地處東部沿海地區(qū)，是我國經(jīng)濟(jì)第一大省，2019年全省GDP突破10萬億元。 廣東省水資源相對豐沛，但作為人口大省，人均本地水資源占有量低于全國平均水平；部分水域特別是珠江三角洲污染物排放強(qiáng)度高，水質(zhì)污染嚴(yán)重，各類水功能區(qū)國控指標(biāo)達(dá)標(biāo)率僅為73%，水質(zhì)性缺水問題亟待解決。 2018年3月，習(xí)近平總書記對廣東發(fā)展提出了“四個走在全國前列”的要求，這是新時(shí)代賦予廣東的使命與擔(dān)當(dāng)。 為了深入貫徹習(xí)近平總書記一系列重要指示，確保廣東實(shí)現(xiàn)“四個走在全國前列”，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展，就需要從黨和國家事業(yè)發(fā)展全局的戰(zhàn)略高度認(rèn)識節(jié)水重要性，通過水資源的高效利用支撐廣東經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展，通過嚴(yán)格水資源管理，倒逼產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和綠色轉(zhuǎn)型。

一、南方豐水區(qū)域節(jié)水再認(rèn)識

廣東省是傳統(tǒng)意義上的南方豐水區(qū)域，不僅本地降雨量充沛，而且還有豐富的過境水量。 相對北方干旱缺水地區(qū)，南方豐水區(qū)域?qū)?jié)水形成共識相對困難。 新時(shí)代，我國經(jīng)濟(jì)由高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，水資源短缺、水環(huán)境污染和水生態(tài)損害已成為經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展的瓶頸制約。 黨的十八大以來，習(xí)近平總書記從全局和戰(zhàn)略的高度，提出“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路，其中“節(jié)水優(yōu)先”是踐行十六字治水思路的首要要求，為節(jié)約用水工作提供了重要指針和根本遵循，以“節(jié)水優(yōu)先”倒逼產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和經(jīng)濟(jì)提質(zhì)增效，以綠色發(fā)展理念引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展。 為貫徹中央精神，水利部提出“水利工程補(bǔ)短板、水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管” 的水利改革發(fā)展總基調(diào)。廣東地處我國改革開放前沿，習(xí)近平總書記要求廣東要“四個走在全國前列”，又確立深圳為“中國特色社會主義先行示范區(qū)”， 中央對廣東高質(zhì)量發(fā)展寄予厚望。 從這個大背景上看，廣東應(yīng)對節(jié)水重新認(rèn)識、重新定位。

1.水資源時(shí)空分布不均，枯季水資源量并不豐富

從時(shí)間分布上看，廣東受大陸性季風(fēng)氣候影響， 降水分布很不均勻，冬季降水少，夏季降水多，年季變化很大。 沿海臺地和低丘陵區(qū)不利于蓄水，缺水現(xiàn)象突出，尤以粵西的雷州半島最為典型。 汛期降雨徑流占全年的70%~85%， 主要以洪水形式出現(xiàn)，枯水期易出現(xiàn)旱情。 從空間分布上看，水資源分布與地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不協(xié)調(diào)，珠江三角洲等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)用水需求量激增， 但蓄水能力不足；粵北山區(qū)調(diào)蓄能力相對較強(qiáng)，但需求量相對較小， 水資源未充分利用；東江流域和雷州半島資源性缺水嚴(yán)重；西江水量豐富，但利用率較低。

廣東多年平均水資源量為4 191億m3，主要來自兩部分：一部分是本地降雨形成的徑流，多年平均本地水資源總量1 830億m3； 另一部分是入境水，包括珠江、韓江和粵西諸河，多年平均入境水量達(dá)2 361億m3， 為全省當(dāng)?shù)厮Y源量的1.30 倍。廣東水資源總量豐富，但仍面臨水資源短缺問題，主要原因有以下幾方面：其一，自產(chǎn)水不足，人口眾多。 廣東是人口大省，目前常住人口達(dá)1.12億，多年人均本地水資源量不足1 700 m3， 低于全國人均水平的2 100 m3；其二，水污染和咸潮影響。 廣東過境水雖然豐富，但由于水污染問題以及枯季咸潮上溯問題， 水質(zhì)型缺水問題突出；其三，人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模迅速增長對水資源的需求激增，同時(shí)過境水還受到上游多種因素制約，特別是枯水季節(jié)。

2.節(jié)水具有降耗與減排雙重意義

節(jié)約用水具有降低水資源消耗和減少水質(zhì)污染的雙重意義。 用水量越大，產(chǎn)生的污水量相應(yīng)也越大。 據(jù)測算， 每消耗1 m3水可能產(chǎn)生0.7 m3污水，也就是70%的用水變成污水又退回到河流或湖泊水體中。 用水越多，污染量越大。 廣東省是工業(yè)大省和經(jīng)濟(jì)第一大省， 連續(xù)30年GDP 總量位居全國第一，2017年廢污水排放量為88.2億t，為全國之最。

從近年廣東省水功能區(qū)達(dá)標(biāo)評估結(jié)果來看，廣東省有效完成了水功能區(qū)限制納污目標(biāo)，全國重要水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率完成了2016、2017、2018年度的考核目標(biāo)，全省水環(huán)境質(zhì)量趨于穩(wěn)定，但也是剛剛達(dá)到目標(biāo)值要求，且2018年達(dá)標(biāo)率較2017年有所降低，局部地區(qū)的水環(huán)境壓力仍然較大。2016—2018年度水功能區(qū)限制納污目標(biāo)完成情況詳見表1。

綜合上述兩方面的考慮，作為工業(yè)大省，廣東要高度重視節(jié)水減排工作， 通過節(jié)水減排提高水環(huán)境質(zhì)量、改善水生態(tài)已經(jīng)刻不容緩。

3.經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展的迫切需要

當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)從高速增長進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段。 推動高質(zhì)量發(fā)展要求從生活方式和產(chǎn)業(yè)調(diào)整著手，以“綠色、低碳、循環(huán)”為建設(shè)目標(biāo)，全面推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。 在此背景下，“節(jié)水優(yōu)先”有積極意義和現(xiàn)實(shí)意義。 當(dāng)下，人們越來越意識到水污染“問題在水里，根子在岸上”，岸上的問題不解決， 生態(tài)環(huán)境就得不到徹底根治，當(dāng)然也就談不上高質(zhì)量發(fā)展。 因此，為了實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，推動生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)，就需要牢牢抓住產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級這一根本性措施，淘汰“兩高一低產(chǎn)業(yè)”，倒逼產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級；對用水效率提出更高要求，抑制不合理的用水需求，不斷調(diào)整人的行為、糾正人的錯誤行為。

二、當(dāng)前廣東節(jié)水工作面臨形勢和問題

1.節(jié)水工作取得的成效

廣東省于2011年在全國率先開展實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度，通過實(shí)施省內(nèi)最嚴(yán)格水資源管理制度考核，全省用水總量保持穩(wěn)定，用水效率不斷提高， 水環(huán)境和水質(zhì)量安全穩(wěn)定， 水資源管理與節(jié)水工作深入推進(jìn)，節(jié)水工作取得顯著成效。 通過“十二五”和“十三五”兩個時(shí)期取得的成效指標(biāo)比較，廣東省用水量效率得到顯著提升。2018年廣東省用水總量 為400.62億m3， 較2017年 減 少1.9%；2018年廣東省萬元國內(nèi)生產(chǎn)總值用水量為46.15 m3，較2015年下降24.16%；萬元工業(yè)增加值用水量為26.43 m3，較2015年下降29.23%。

總體上說，通過實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度，廣東省節(jié)水型社會建設(shè)成效明顯，用水效率大大提升，有效遏制了用水總量的快速增長，有力地支撐了經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。 節(jié)水工作帶來了巨大的社會效益、生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益。

2.節(jié)水水平不平衡

表1 廣東省2016—2018年度水功能區(qū)限制納污達(dá)標(biāo)完成情況

與全國其他地區(qū)縱向比較：根據(jù)水利部提供的2018年各省級行政區(qū)主要用水效率指標(biāo)數(shù)據(jù)，廣東省位列第九，處于全國中上等水平，但與山東、浙江等先進(jìn)省份比較（見表2），用水效率仍有較大提升空間。

省內(nèi)各個城市橫向比較： 根據(jù)廣東省水資源公報(bào)（2018年），各地節(jié)水水平發(fā)展也十分不平衡， 表3 是2018年廣東省典型城市主要用水指標(biāo)。從中可以看出，珠三角地區(qū)的城市節(jié)水發(fā)展比較充分，深圳節(jié)水已經(jīng)進(jìn)入國際先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)，但粵西、粵北和粵東等欠發(fā)達(dá)地區(qū)節(jié)水水平還相對落后。

3.節(jié)水意識相對落后

北方缺水地區(qū)水資源短缺和水環(huán)境惡化制約經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，因而這些地區(qū)節(jié)水內(nèi)生動力足、 起步早，在20 世紀(jì)八九十年代即開展節(jié)水工作，節(jié)水意識已在全社會普遍形成。 相對而言，廣東省屬于豐水地區(qū)，一方面因水資源總量相對豐富，節(jié)水的內(nèi)生動力不足，另一方面尚未牢固樹立節(jié)水減排的意識，對水生態(tài)損害、水環(huán)境治理等問題，只注重傳統(tǒng)的“末端治理”，沒有充分認(rèn)識“節(jié)水減排”的重要性。 社會更多關(guān)注的是節(jié)水的短期經(jīng)濟(jì)效益，沒有把生態(tài)效益和社會效益這筆賬算清楚、講明白。 因此，在豐水地區(qū)抓節(jié)水工作難度很大，需要強(qiáng)化意識，綜合施策，調(diào)動各方面積極性和力量，激發(fā)節(jié)水內(nèi)生動力。

4.節(jié)水抓手不足

節(jié)水抓手主要指節(jié)水載體，包括節(jié)水型企業(yè)、節(jié)水型小區(qū)和節(jié)水型單位等節(jié)水硬件內(nèi)容，節(jié)水載體發(fā)揮著節(jié)水宣傳和典型示范的重要作用，因而節(jié)水載體是節(jié)水型社會建設(shè)的基本內(nèi)容和重要抓手。 相對節(jié)水工作先進(jìn)的省份，廣東節(jié)水抓手不足，在社會宣傳、財(cái)政支持、人員培訓(xùn)、管理考核等方面工作相對滯后，“講故事”的效果和深度沒有發(fā)揮出來。截至2019年8月，廣東省公共機(jī)構(gòu)節(jié)水型單位創(chuàng)建率為66.67%，其他優(yōu)秀省份如浙江省為90.2%， 江蘇省為75.47%，省級機(jī)關(guān)節(jié)水型單位建設(shè)工作推進(jìn)有待加強(qiáng)；廣東省火電、鋼鐵、紡織染整、造紙、 石油煉制等五個高耗水行業(yè)規(guī)模以上企業(yè)數(shù)量多， 目前家底摸排尚不清，進(jìn)而影響節(jié)水企業(yè)評定工作；縣域節(jié)水型社會達(dá)標(biāo)建設(shè)創(chuàng)建工作啟動較晚，部分縣區(qū)對如何開展了解不夠。

表2 廣東省與先進(jìn)省份2018年用水效率對比

表3 2018年廣東省各市主要用水指標(biāo)（10個典型城市）

5.體制與機(jī)制不健全

體制與機(jī)制不健全表現(xiàn)在以下五個方面：①協(xié)調(diào)機(jī)制方面。 節(jié)水工作不是水利一家主導(dǎo)的“獨(dú)角戲”，而是一個龐大的系統(tǒng)工程，需要多部門齊抓共管，進(jìn)一步優(yōu)化節(jié)水機(jī)構(gòu)。 相比北京、 江蘇和河北等節(jié)水先進(jìn)地區(qū)，廣東省跨部門節(jié)水工作機(jī)制尚未建立，目前省節(jié)水辦尚缺乏統(tǒng)籌各地各部門節(jié)水工作的有力抓手，難以更好督促指導(dǎo)各相關(guān)部門履行節(jié)水職能。 此外，各級節(jié)水機(jī)構(gòu)還有待進(jìn)一步完善。 除了深圳等少數(shù)城市外，大部分城市節(jié)水工作仍缺乏專門機(jī)構(gòu)、人員和財(cái)政經(jīng)費(fèi)保證，節(jié)水工作目前由水資源、供排水等部門代管，節(jié)水成效大打折扣。 ②制度建設(shè)方面。 節(jié)水管理制度是開展節(jié)水工作的重要基礎(chǔ)和保障。 目前廣東省節(jié)水制度建設(shè)工作相對薄弱， 雖然先后出臺了《廣東省實(shí)施〈中華人民共和國水法〉辦法》《廣東省節(jié)約用水辦法》《廣東省用水定額》等文件，但節(jié)水方面的制度仍不完善，多為鼓勵性、倡導(dǎo)性，缺乏約束性、強(qiáng)制性，用水定額制度的“牙齒不夠硬”，執(zhí)行難度較大。③激勵機(jī)制方面。 由于節(jié)水直接經(jīng)濟(jì)效益不明顯、內(nèi)生動力不強(qiáng)，節(jié)水激勵、考核和模式創(chuàng)新是推動節(jié)水工作快速突破的有效手段。 廣東省節(jié)水激勵機(jī)制尚未形成， 目前還未設(shè)立獎勵資金和出臺獎勵激勵辦法。④考核機(jī)制方面。節(jié)水方面考核分量不夠， 目前最嚴(yán)格水資源管理考核已納入廣東省河長制考核當(dāng)中，考核權(quán)重約占15%，涉及節(jié)水方面的分值不足5%（約占河長制考核100 分的4.5 分）。 ⑤市場機(jī)制培育方面。 節(jié)水模式創(chuàng)新尚處于探索階段，高校合同節(jié)水?dāng)?shù)量不多，成效不明顯。 市場力量推動節(jié)水減排的基礎(chǔ)作用未得到充分發(fā)揮。

6.節(jié)水產(chǎn)業(yè)發(fā)展不充分

《國家節(jié)水行動方案》明確指出，在保障民生和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持政策引領(lǐng)、市場主導(dǎo)、創(chuàng)新驅(qū)動的原則，培育競爭有序的節(jié)水服務(wù)市場，引導(dǎo)社會投資，扶持節(jié)水服務(wù)企業(yè)，推動節(jié)水產(chǎn)業(yè)發(fā)展，使節(jié)水服務(wù)產(chǎn)業(yè)成為拉動地方就業(yè)的新途徑、推動綠色發(fā)展的新支點(diǎn)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新動能。 根據(jù)國家發(fā)展改革委、科技部、工信部、環(huán)保部四部委頒布的《“十三五”節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》， 到2020年， 節(jié) 能環(huán)保產(chǎn)業(yè)占GDP 的比重要提高到3%。 但相對節(jié)能環(huán)保， 節(jié)水產(chǎn)業(yè)受重視程度不夠，發(fā)展明顯滯后，資金對節(jié)水新產(chǎn)品的開發(fā)扶持力度相對較弱，這是制約節(jié)水產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要因素。 廣東面臨著同樣的問題，亟待從節(jié)水基礎(chǔ)理論研究、產(chǎn)學(xué)研一體化以及科技成果轉(zhuǎn)化等方面逐步培育節(jié)水產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)節(jié)水產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。

三、新時(shí)代廣東落實(shí)國家節(jié)水行動對策

1.基本原則

考慮到實(shí)施國家節(jié)水行動覆蓋面廣、任務(wù)重的問題，為切實(shí)增強(qiáng)方案可行性和可操作性，新時(shí)代廣東落實(shí)國家節(jié)水行動要遵循 “上下對標(biāo)、目標(biāo)可達(dá)、重點(diǎn)突破、突出創(chuàng)新、操作性強(qiáng)”五項(xiàng)編制原則，具體來說，就是嚴(yán)格落實(shí)國家節(jié)水行動方案要求，明確符合省情水情的目標(biāo)，提出務(wù)實(shí)可行的措施，圍繞工業(yè)、城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)和重點(diǎn)地區(qū)重點(diǎn)突破，突出體現(xiàn)廣東科技和市場創(chuàng)新特色。

2.基本目標(biāo)

以問題為導(dǎo)向，針對廣東節(jié)水工作存在的短板，以貫徹國家節(jié)水行動為契機(jī)，有力推動全省節(jié)水工作。

①從廣東高質(zhì)量發(fā)展和粵港澳大灣區(qū)建設(shè)著手，堅(jiān)持以節(jié)水優(yōu)先為前提，嚴(yán)格水資源剛性約束，堅(jiān)決抑制不合理用水需求， 倒逼發(fā)展規(guī)模、發(fā)展結(jié)構(gòu)和發(fā)展布局優(yōu)化，真正實(shí)現(xiàn)以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)。

②考慮到廣東工業(yè)大省和珠江三角洲生態(tài)環(huán)境保護(hù)的迫切性，以發(fā)達(dá)地區(qū)“先污染后治理”付出的巨大代價(jià)為借鑒， 水環(huán)境治理與保護(hù)必須從“問題在水里、根子在岸上”著手認(rèn)識。因此，通過實(shí)施節(jié)水行動，重點(diǎn)以工業(yè)減排、 城鎮(zhèn)降損和農(nóng)業(yè)增效三大領(lǐng)域?yàn)榍腥朦c(diǎn)，降低治污成本，切實(shí)改善水功能區(qū)達(dá)標(biāo)效果。

③節(jié)水行動要突出補(bǔ)短板的作用。由于歷史和現(xiàn)實(shí)原因，目前廣東節(jié)水工作還存在不少短板， 實(shí)施國家節(jié)水行動一方面要對標(biāo)國家總體要求，另一方面要結(jié)合本地實(shí)際創(chuàng)造性開展工作，切實(shí)起到補(bǔ)短板的作用。

④節(jié)水行動要強(qiáng)化節(jié)水激勵機(jī)制和保障作用，特別是價(jià)格機(jī)制和投融資保障制度，使節(jié)水工作有效落地生根，發(fā)揮實(shí)實(shí)在在的作用。

3.基本對策

按照上述實(shí)現(xiàn)原則和目標(biāo)要求，提出廣東實(shí)施國家節(jié)水行動的“1341”工作思路，即一個約束、三大領(lǐng)域、四個著力、一系列保障。

（1）強(qiáng)化一個約束

即以水而定、量水而行，強(qiáng)化水資源剛性約束，嚴(yán)格用水總量和強(qiáng)度雙控， 落實(shí)水資源認(rèn)證和節(jié)水評價(jià)，建立水資源承載能力監(jiān)測預(yù)警機(jī)制。到2022年前， 力爭30%以上縣級行政區(qū)建成節(jié)水型社會。

（2）推動三大領(lǐng)域

即推動工業(yè)節(jié)水減排、城鎮(zhèn)節(jié)水降損和農(nóng)業(yè)節(jié)水增效。 在工業(yè)節(jié)水減排方面，嚴(yán)控高耗水項(xiàng)目建設(shè)、推進(jìn)企業(yè)和園區(qū)節(jié)水改造、淘汰高耗水工藝、技術(shù)和裝備、推廣節(jié)水工藝和技術(shù)。2022年前，建成一批節(jié)水型企業(yè)，10家以上節(jié)水型標(biāo)桿企業(yè)和5家節(jié)水型標(biāo)桿園區(qū)； 在城鎮(zhèn)節(jié)水降損方面，推動非常規(guī)水源利用，降低供水管網(wǎng)漏損，推廣綠色建筑，推進(jìn)居民小區(qū)、公共機(jī)構(gòu)和企業(yè)節(jié)水改造。 力爭2035年前， 建成粵港澳大灣區(qū)節(jié)水型城市群，建設(shè)深圳市美麗中國節(jié)水型城市典范； 在農(nóng)業(yè)節(jié)水增效方面， 推進(jìn)灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造、推廣高效節(jié)水灌溉技術(shù)、推廣畜禽漁業(yè)節(jié)水養(yǎng)殖方式、 推進(jìn)農(nóng)村生活節(jié)水。2022年前，建設(shè)三個節(jié)水型灌區(qū)，建設(shè)節(jié)水型農(nóng)業(yè)示范區(qū)。

（3）著力四個方面

即嚴(yán)監(jiān)管、強(qiáng)創(chuàng)新、促改革、強(qiáng)意識。 在嚴(yán)格用水過程監(jiān)管方面，要完善節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)體系、強(qiáng)化計(jì)劃用水監(jiān)督管理、建立節(jié)水統(tǒng)計(jì)管理制度和推進(jìn)用水信息管理四個方面的工作；在發(fā)展節(jié)水技術(shù)和產(chǎn)業(yè)方面，開展加強(qiáng)節(jié)水理論研究和科技攻關(guān)、促進(jìn)節(jié)水技術(shù)成果轉(zhuǎn)化推廣、 培育節(jié)水服務(wù)產(chǎn)業(yè)；在深化體制機(jī)制改革方面，深化水價(jià)改革、推動水資源稅改革和水權(quán)交易、強(qiáng)化水效標(biāo)識監(jiān)管、推動合同節(jié)水管理； 在增強(qiáng)社會節(jié)水意識方面，制定公民節(jié)水行為規(guī)范，加強(qiáng)節(jié)水宣傳教育。

（4）健全一系列保障

即建立健全組織領(lǐng)導(dǎo)、法規(guī)制度和資金保障。 包括建立節(jié)水協(xié)調(diào)機(jī)制、嚴(yán)格節(jié)水監(jiān)督考核、健全節(jié)水法規(guī)體系和強(qiáng)化節(jié)水資金保障，2020年建立省級節(jié)約用水工作協(xié)調(diào)機(jī)制、省級水資源督查和責(zé)任追究制度。