厘清水資源公益性和市場性推進水價改革的思考

秦長海，趙 勇，2，李海紅，2，周 普

（1.中國水利水電科學研究院，100038，北京；2.流域水循環(huán)模擬與調(diào)控國家重點實驗室，100038，北京）

水是重要的自然資源，是所有生命的基本構成、 經(jīng)濟社會賴以發(fā)展的根本、連接所有生態(tài)系統(tǒng)的關鍵紐帶。因此，水資源首先具有公益性特征。水資源又是一種商品，需通過交易獲得用水的權益，因此又具有市場性特征。水資源的公益性和市場性特征決定了水價體系不同于一般商品的價格體系，既要遵循市場規(guī)則，又要體現(xiàn)政府的調(diào)控作用。

一、我國水價改革進展及存在的問題

1.我國水價改革進展

新中國成立以來，我國水價改革總體上經(jīng)歷了公益性無償用水、政策性低價供水、 按供水成本核算收費、商品供水價格管理幾個階段。進入21世紀， 我國水價改革進程明顯加速，主要集中在生活、 農(nóng)業(yè)和工商業(yè)。2014年國家發(fā)展改革委、住建部印發(fā)《關于加快建立完善城鎮(zhèn)居民用水階梯價格制度的指導意見》， 開始在全國范圍內(nèi)推進落實城鎮(zhèn)居民生活階梯水價制度。 在最嚴格水資源管理考核推動下，目前地級以上城市已經(jīng)基本實現(xiàn)分水量階梯收費。2017年國家發(fā)展改革委等五部委發(fā)布《關于扎實推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革的通知》，以期通過典型試點示范，使農(nóng)業(yè)水價逐步達到運行維護成本或提高至完全成本水平， 同時結(jié)合精細化定額管理，探索建立農(nóng)業(yè)精準補貼和節(jié)水獎勵機制。 2017年國家發(fā)展改革委、住建部印發(fā)《關于加快建立健全城鎮(zhèn)非居民用水超定額累進加價制度的指導意見》， 以期在全國范圍內(nèi)進一步深化工商業(yè)水價改革。

2.水價管理存在的問題

隨著水價改革的深入，我國各行業(yè)水價管理基本形成了市場定價、政府監(jiān)管的模式，對促進水資源節(jié)約利用、推進水資源市場化管理、維持供水企業(yè)正常經(jīng)營起到了重要作用。 但水價管理仍然存在一些問題。

（1）水資源的公益性和市場性特征界定不明晰

從資源節(jié)約和保護角度來講，任何用水環(huán)節(jié)都要有一定的限額，控制在合理范圍內(nèi)。 因此在行業(yè)間體現(xiàn)公益性和市場性之外，對同一用水戶來講，也需要根據(jù)用水量范圍來界定公益性和市場性。

（2）居民階梯水價制度沒有起到約束作用

根據(jù)《關于加快建立完善城鎮(zhèn)居民用水階梯價格制度的指導意見》，第一階梯重點保障居民基本生活用水需求，覆蓋居民家庭用水戶月均用水量的80%；第二級用于改善和提高居民生活質(zhì)量，覆蓋居民家庭用水戶月均用水量的95%。 但目前普遍存在各階梯覆蓋范圍過大的問題。

（3）工商業(yè)尚未完全實行超定額累進加價制度

由于監(jiān)測計量率相對較低以及用水定額標準不完善等問題，加之工商業(yè)用水戶門類眾多，在實施過程中難以有效確定合理定額標準， 導致目前工商業(yè)超定額累進加價推廣進程并不理想。

（4）現(xiàn)行城鎮(zhèn)居民階梯水價制度以及非居民超定額累進加價制度相關規(guī)定混淆了水價各組成部分的作用

根據(jù)相關規(guī)定，城鎮(zhèn)居民階梯水價以及非居民用水超定額累進加價部分均體現(xiàn)在自來水水價中。 實行階梯水價和超定額累進加價制度的目的是將水資源的稀缺性體現(xiàn)在終端水價中，水資源費或（稅）起到資源調(diào)節(jié)功能， 階梯水價和超定額累進加價的價格差理應由水資源費（稅）來體現(xiàn)。

二、用水公益性和市場性劃分

要區(qū)分用水的公益性和市場性，必須從水資源用途、用水特性、用水效益、 邊際效用理論等方面著手分析。 水資源用途一般分為生活、農(nóng)業(yè)、工商業(yè)和生態(tài)環(huán)境，其中生活為消費性用戶，農(nóng)業(yè)、工商業(yè)等為生產(chǎn)性用戶，生態(tài)環(huán)境為公共用戶。

居民生活用水可分為幾部分，首先是必需性用水，即維持生命的必需水量，包括飲用水、烹飪用水；其次是基本性用水， 即滿足日常生活的水量，包括洗滌、洗浴、清潔、沖廁等用水；第三是享受性用水，即提高生活品質(zhì)的水量，包括浴缸、家庭養(yǎng)殖等用水；第四是浪費性用水，主要指超過各用水環(huán)節(jié)必要過程的水量，如不符合節(jié)水標準的用水器具用水、不良用水習慣導致的過度用水。 根據(jù)用水效用將居民生活用水量劃分為三檔，第一檔為保障居民基本生活需求的保障性用水，體現(xiàn)為公益性；第二檔為提高生活品質(zhì)的享受性用水；第三檔為過量使用的奢侈性用水。 第二檔和第三檔體現(xiàn)為市場性。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是居民食品供給的來源，兼具糧食安全功能，是國民經(jīng)濟的基礎支撐產(chǎn)業(yè)。 農(nóng)業(yè)灌溉用水主要受作物類型、氣候條件、輸配水條件、灌溉方式、 管理水平等因素綜合影響， 對于同一地區(qū)同類型作物需水量，即作物生長發(fā)育所需要消耗的水量是一定的，這部分滿足作物生長的必要性水量效用最高；灌溉水量超過作物需水量并不能獲得更高的產(chǎn)量增加，甚至還會導致產(chǎn)量降低，單位灌溉水量產(chǎn)生的效用會逐步降低。 根據(jù)用水定額標準，將農(nóng)業(yè)用水劃分為公益性和市場性兩類，用水定額內(nèi)的水量為高效性用水，保障糧食安全和食品安全，體現(xiàn)為公益性；超過用水定額的水量為低效性用水，體現(xiàn)為市場性。

工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)屬于生產(chǎn)經(jīng)營活動， 用水的目的是創(chuàng)造經(jīng)濟效益，同時對水價的承受能力較強，全部界定為市場性用水。 水利部正積極推進用水定額標準體系的制定和完善，建立取用水定額和節(jié)水定額編制工作機制。 結(jié)合工業(yè)用水定額標準和節(jié)水定額標準，建議將工業(yè)用水進一步劃分為三類，節(jié)水定額內(nèi)的水量為高效性用水，節(jié)水定額和一般定額間的水量為有效性用水，超過一般定額的水量為低效性用水。

三、水價形成機制

水價形成機制是指以將水資源要素納入國家宏觀調(diào)控體系、促進用水公平、保護水資源為目標，以明確合理水價構成、確立定價主體、完善水價制定程序及調(diào)整機制為手段，所建立的有利于水資源合理配置、水行業(yè)可持續(xù)發(fā)展以及引導水的有效生產(chǎn)、合理流通和節(jié)約消費的水資源定價機制和水價管理體制。 水價形成機制主要包括價格構成、定價主體和定價模式等內(nèi)容。

1.水價構成

從我國水價管理來看，終端水價由資源水價、工程水價和環(huán)境水價三部分構成。 資源水價體現(xiàn)的是水資源所有者轉(zhuǎn)讓水資源使用權獲得的收益， 表現(xiàn)為所有者為保護和管理水資源、 實現(xiàn)水資源永續(xù)利用向用水戶征收的稅費，以水資源費（稅）方式征收。工程水價體現(xiàn)的是水資源供應部門生產(chǎn)經(jīng)營成本補償和收益， 表現(xiàn)為供水部門提供商品水和供水服務獲得的合理回報，以水費方式征收。環(huán)境水價體現(xiàn)的是水資源開發(fā)利用過程中產(chǎn)生的社會成本， 表現(xiàn)為用水戶向第三方給予的補償或承擔的生態(tài)環(huán)境損害影響責任，以污水處理費方式征收。

由于水資源的公益性和市場性特征，對于不同的水源和用戶，其終端水價構成有所差別。 從水源供給角度看，天然水不涉及供水成本，因此只需征收水資源費（稅）和污水處理費；原水、自來水均需包含制水成本；再生水和淡化海水屬于非常規(guī)水源，一般不征收水資源費（稅），但需包含制水成本和污水處理費。

用水部門主要有三類，分別是消費部門、生產(chǎn)部門和公共環(huán)境，各用戶除取用天然水外，水價均需包含供水成本。 消費部門主要為居民生活，使用各類水源均涉及排水，因此均需收取污水處理費； 對于從天然水、水利工程取水，以及從自來水廠取用的第一階梯水量，考慮到用戶的公益性特征，可考慮減免水資源費（稅），其他均需征收水資源費（稅）。

生產(chǎn)用戶可分為種植業(yè)和工商業(yè)。 種植業(yè)取用水不涉及集中排放，一般不收取污水處理費；考慮到種植業(yè)的公益性，定額內(nèi)用水可不征收水資源費（稅），超出部分需征收水資源費（稅）。 工商業(yè)用戶使用各類水源均涉及排水，需繳納污水處理費；除再生水和淡化海水外，使用其他水源均需繳納水資源費（稅）。

公共環(huán)境主要水源與工商業(yè)用戶基本一致， 其水價構成也基本一致， 但環(huán)境用戶不會涉及污水排放，因此不需繳納污水處理費。

各類用水水價構成如表1。

2.定價主體

根據(jù)水法，水資源費的收費主體是代表國家行使水資源管理權的水行政主管部門或流域機構；從各類水利工程取水， 應向供水單位繳納水費。 根據(jù)水污染防治法，排污者應按照國家有關規(guī)定，向城鎮(zhèn)污水集中處理設施的運營單位繳納污水處理費用。 資源水價、工程水價和環(huán)境水價各部分體現(xiàn)的內(nèi)涵和作用不同，其定價主體也有所區(qū)別。

（1）市場調(diào)節(jié)的水價部分

在完全競爭的市場環(huán)境中，要素或商品通過供需過程構建起競爭性關系，形成反映要素或商品價值的價格體系， 以價格為導向優(yōu)化資源配置。 從我國當前水價構成中，工程水價體現(xiàn)的是水利工程或自來水廠的成本費用，環(huán)境水價也就是水資源費反映的是污水處理廠的成本費用，這兩項活動均屬于企業(yè)行為，應由企業(yè)行使定價權。

出于社會穩(wěn)定和安全保障需求，我國乃至大部分國家對水生產(chǎn)供應企業(yè)市場準入實行嚴格管制，導致競爭環(huán)境不足，容易形成壟斷性市場。 若定價權完全交由市場，企業(yè)可能通過壟斷經(jīng)營干預市場價格，損害用水戶的利益。 在水資源定價過程中，工程水價和環(huán)境水價的定價主體是相關企業(yè)，但必須接受政府的監(jiān)督， 這也符合《中華人民共和國價格法》要求。

隨著環(huán)境保護以及節(jié)水工作深入推進，再生水、淡化海水等非常規(guī)水源逐漸成為生產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境用水來源，與使用新水的用戶相比，使用再生水和淡化海水的用戶做出了排優(yōu)性選擇，相當于為環(huán)境保護貢獻了公益性服務。 因此在非常規(guī)水利用過程中， 政府也需強化行政管控功能，通過補貼或激勵機制，體現(xiàn)其價格優(yōu)勢。 尤其是再生水用于生態(tài)環(huán)境，要著重考慮其公益性作用，通過價格優(yōu)勢促進非常規(guī)水源優(yōu)化配置。

（2）政府調(diào)控的水價部分

資源水價所體現(xiàn)的是水資源產(chǎn)權轉(zhuǎn)讓收益，是利用財稅手段反映水資源稀缺性、調(diào)控水資源配置的外在表現(xiàn)，通過繳納水資源費（稅）獲得水資源的使用權。 水資源所有權屬于國家，因此資源水價的定價主體為具有定價權的各級人民政府。 由于區(qū)域間水資源稀缺程度各異、行業(yè)間用水效益不一，在不完全市場條件下，需通過差別化水資源費（稅）反映水資源真實價值，優(yōu)化水資源配置。

表1 終端水價構成

水資源的差別化價格類似于土地價格。土地也是生產(chǎn)要素之一，在不同地區(qū)、對于不同用戶，土地所體現(xiàn)出的稀缺性和經(jīng)濟價值各異，因此各類用地價格也存在明顯的差異。水資源價格與土地類似，對于不同的用戶也應體現(xiàn)不同的價格。 這種差價關系需通過政府調(diào)控的水資源費（稅）來實現(xiàn)。

居民生活、農(nóng)業(yè)灌溉以及環(huán)境用水具有公益性或公共屬性，需保障其基本用水需求。 城鎮(zhèn)居民生活第一階梯主要體現(xiàn)為公益性，可免征水資源費（稅）或征收低價，降低居民保障性用水的價格；第二階梯和第三階梯則需根據(jù)用水量增加逐步提高水資源費（稅），起到價格對享受性用水和奢侈性用水的約束作用。 對于農(nóng)業(yè)灌溉定額內(nèi)部分可免征水資源費（稅）或征收低價；超定額部分則應據(jù)實征收。環(huán)境用水主要體現(xiàn)為公益性，可不征收水資源費（稅）。

工商業(yè)用水屬于生產(chǎn)經(jīng)營用水，結(jié)合工商業(yè)用水戶超定額累進加價制度，根據(jù)各階梯定額征收差別化水資源費（稅），節(jié)水定額內(nèi)的水量為高效性用水，征收低價，超過節(jié)水定額水量根據(jù)超出量逐級提高稅費標準，通過稅費拉開各階梯價格差價。

3.定價模式

我國水價改革的總體目標通過階梯性、差別化水價抑制基本需求之外的水量，促進水資源節(jié)約利用。 在常規(guī)定價模式下，城鎮(zhèn)居民生活和非居民用水量基本符合圖1（a）中L1趨勢，農(nóng)業(yè)用水量基本符合圖1（b）L1趨勢，水價改革就是通過價格調(diào)控使用水曲線由L1轉(zhuǎn)變?yōu)長2。 以圖1（a）為例，橫坐標C 為水費支出，縱坐標W為 用 水 量，W1、W2、W3表 示 各 用 水 階梯。 在常規(guī)定價條件下，居民生活用水曲線為L1，通過調(diào)整第二階梯和第三階梯水資源費（稅），在不影響居民基本用水需求、不增加居民基本用水支出的情況下，提高第二階梯和第三階梯用水支出， 使用水量-水費關系由L1轉(zhuǎn)變?yōu)長2，使水資源費（稅）起到節(jié)水調(diào)控作用。

水價改革的核心內(nèi)容是制定合理的定額標準和價格階梯，目前水利部正在積極完善節(jié)水標準定額體系，制定分行業(yè)用水定額標準。 對于定價而言， 工程水價和環(huán)境水價以成本投入為依據(jù)， 基本能夠反映其真實投入和價格， 但資源水價也即水資源費（稅）由政府確定，目前尚無行之有效的方法，導致水資源費（稅）偏低，尤其是北方地區(qū)基本沒有客觀反映水資源稀缺性。

圖1 水價改革對用水量影響趨勢

影子價格是實現(xiàn)水資源科學定價的重要路徑，用于評估非完全市場化的水資源價值，間接評估其市場價格，該方法已經(jīng)得到了廣泛應用。 根據(jù)供需均衡關系，水資源影子價格反映了水資源真實市場價值，原則上應等于終端水價，即水資源費（稅）、供水成本和污水處理費之和。 供水成本、污水處理費可以通過成本核算得出，那么水資源費（稅）等于影子價格減去供水成本和污水處理費。

水價改革應將水資源費 （稅）作為終端水價調(diào)控工具，基于水資源價值、用戶用水效用、區(qū)域水資源盈缺條件，制定差別化水資源費（稅），在保障生產(chǎn)、 生活用戶的基本用水需求、 不增加基本用水費用的前提下，抑制奢侈性和浪費性用水， 促進水資源節(jié)約利用和可持續(xù)利用。

四、結(jié)論和建議

①水資源定價需首先界定公益性和市場性。在水資源管理過程中，要結(jié)合定額管理，將基本水量定義為公益性用水，將享受性用水、奢侈性用水和浪費性用水定義為市場性用水。

②通過市場和政府相結(jié)合方式定價。水資源是一種特殊的商品，根據(jù)我國相關法律法規(guī)， 必須實行政府指導定價。根據(jù)終端水價組成特點，工程水價和環(huán)境水價實行政府指導價， 資源水價則實行政府定價。

③通過水資源費（稅）調(diào)節(jié)水資源供給和配置。 在科學測定工程水價和環(huán)境水價，保障生產(chǎn)、生活基本用水需求的基礎上，將水資源費（稅）作為水資源配置的調(diào)控手段，促進水資源節(jié)約集約利用。

④需進一步強化定額管理制度。要科學體現(xiàn)和區(qū)分水資源的公益性和市場性特征，需要構建完備的定額體系。 在定額標準基礎上，落實生活用水階梯水價制度、農(nóng)業(yè)水價改革以及工商業(yè)超定額累進加價制度，推進各行業(yè)水價改革。