擴張與收縮：國外收縮城市規(guī)劃應(yīng)對經(jīng)驗及啟示

摘? ? 要：自20世紀中后期西方城市出現(xiàn)城市收縮現(xiàn)象以來，西方國家針對這一現(xiàn)象進行了諸多應(yīng)對策略研究。本文基于國外收縮城市的規(guī)劃實例，梳理總結(jié)出外國城市在應(yīng)對城市收縮問題上的方法導(dǎo)向與具體策略，并在理解中國城市收縮現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，基于本土特色對中國城市收縮問題提出探索性規(guī)劃建議。

關(guān)鍵詞：城市收縮;成因機制;西方應(yīng)對;中國探索

一、收縮城市的相關(guān)概念與研究

在過去幾十年，城市收縮已經(jīng)成為一個全球普遍的現(xiàn)象，目前學(xué)界對此并未形成統(tǒng)一的概念界定。城市收縮表面上是指城市人口和城市經(jīng)濟活動水平的下降，同時也有一定的增長會發(fā)生在城市收縮的過程中，這是一種動態(tài)的城市發(fā)展模式[1]。造成城市收縮的原因主要有四個：去工業(yè)化、郊區(qū)化、人口老齡化和后社會主義轉(zhuǎn)型[2]。對于部分城市而言，城市收縮是由單一原因造成的，然而，更多的城市收縮是由多個原因共同造成的。

我國學(xué)者對于“收縮城市”的研究多集中于以資源枯竭城市、老工業(yè)基地等類型的“收縮城市”為研究對象進行原因剖析;另一方面許多學(xué)者在基于我國國情提出了的應(yīng)對策略與規(guī)劃，但對于我國城市收縮機制的探索仍缺乏深層次原因的討論。而西方城市的研究者、城市管理者和規(guī)劃師自 20世紀末起全面探討這一現(xiàn)象的成因、機制與應(yīng)對策略，并通過大量實踐應(yīng)對這一現(xiàn)象[2]。他們認為城市收縮是具有規(guī)律性的正?，F(xiàn)象，并采取土地銀行、綠色基礎(chǔ)設(shè)施、建設(shè)友好鄰里等措施針對性解決此現(xiàn)象。研究西方收縮城市的政策經(jīng)驗有助于理解和應(yīng)對中國收縮城市現(xiàn)象。

二、國外收縮城市規(guī)劃應(yīng)對解析

西方發(fā)達國家于20世紀初開始出現(xiàn)城市收縮現(xiàn)象。并因此不斷產(chǎn)生嚴峻復(fù)雜的城市問題，引起了城市規(guī)劃與管理者的重視。目前西方城市應(yīng)對收縮現(xiàn)象政策可以分為“反應(yīng)”（發(fā)展導(dǎo)向型）應(yīng)對與“適應(yīng)”（收縮導(dǎo)向型）應(yīng)對[3]。

2.1反應(yīng)對策

很多西方工業(yè)化國家在應(yīng)對城市收縮現(xiàn)象時，仍然無法避免價值觀的轉(zhuǎn)變，仍然通過在城市中建設(shè)拉動經(jīng)濟增長的項目，試圖緩解甚至解決收縮現(xiàn)象。但后果常常是加劇了社會的分化和貧困現(xiàn)象。更不能有效扭轉(zhuǎn)城市頹勢，復(fù)興收縮城市。

2.2適應(yīng)對策

以德國為代表的一些歐美國家積極應(yīng)對收縮現(xiàn)象，認為是提升城市品質(zhì)與吸引力的好時機，關(guān)注城市存量空間的環(huán)境改善、綠色空間的再造、建筑功能的置換、社區(qū)鄰里的塑造[4]。提出精明收縮策略，縮減城市建設(shè)用地規(guī)模，重新科學(xué)預(yù)測控制人口規(guī)模，提倡高效利用存量土地，調(diào)整城市發(fā)展目標，促進城市價值的提升。

2.3具體措施

在收縮城市的規(guī)劃對策上，無論是增長還是收縮導(dǎo)向，均需要重點考慮以下議題：對空置土地的利用問題;減輕環(huán)境負荷和生態(tài)保護的問題;如何將基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)?？s小到與人口規(guī)模相匹配的狀態(tài);如何在城市人口減少的情況下，依然能保證城市的密度與活力。城市收縮現(xiàn)象引導(dǎo)規(guī)劃決策重新考慮空間與使用的關(guān)系，不同的價值觀對城市復(fù)興采取相異的策略范式。

2.3.1反應(yīng)策略——增長主義目標導(dǎo)向下投資具有增長效益項目

（1）中心區(qū)復(fù)興：將高檔居住、娛樂活動等城市功能聚集整合，通過項目建設(shè)拉動經(jīng)濟增長與人口回流，復(fù)興城市衰落的中心城區(qū)。

（2）城市運營：恢復(fù)城市增長動力，進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，吸引外商直接投資，增強城市的綜合競爭力。

（3）文化引領(lǐng)：將城市文化政策與地區(qū)的文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合，利用文化引領(lǐng)城市更新。

（4）城市更新：引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)更新，促進新服務(wù)業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)和知識經(jīng)濟發(fā)展;利用高新科技研發(fā)企業(yè)創(chuàng)造就業(yè)、更新舊城中心;提供多樣公共交通方式，增強片區(qū)可達性，減少交通擁堵。

2.3.2適應(yīng)策略——精簡主義目標導(dǎo)向下改善城市生活環(huán)境

（1）城市發(fā)展再定位：更新城市定位、評估各片區(qū)價值重新定位城市發(fā)展目標，為縮小規(guī)模的人口、土地、建筑、設(shè)施進行規(guī)劃。

（2）閑置用地再利用：積極利用閑置用地，空置土地與建筑用以改造為公共空間開放綠地，提升城市宜居性。

（3）復(fù)興綠色基礎(chǔ)設(shè)施：大量廢棄的閑置用地，通過綠地設(shè)施建設(shè)使其成為城市空間的重要資產(chǎn)。

（4）收縮中心區(qū)規(guī)模：收縮中心功能區(qū)的規(guī)模，例如大型街區(qū)改為街巷，大型體量公共空間改為小而精的社區(qū)公園、城市綠地等，保持小而有活力的中心區(qū)功能。

（5）挖掘潛在發(fā)展動力：發(fā)掘新型產(chǎn)業(yè)職能，例如文化藝術(shù)與工業(yè)結(jié)合，公園中植入藝術(shù)設(shè)計功能，實施文化刺激項目。

（6）調(diào)整住房財政政策：削減不必要的財政支出，減少公服與基礎(chǔ)設(shè)施。支持土地銀行快速回收城市空置、荒廢土地以推動再利用。

三、對我國收縮城市的啟示

3.1我國收縮城市現(xiàn)狀

根據(jù)文獻[4]得知我國城市收縮現(xiàn)象部分起因與西方相同，城市化進程導(dǎo)致競爭力不足、中小城市人口流失、老齡化的偏遠鄉(xiāng)村、小城鎮(zhèn)收縮，我們稱為趨勢型收縮。例如一些資源型城市和東北老工業(yè)城市在我國經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的過程中成為了時代的棄兒，城市失去了強勁的發(fā)展力，開始進入負增長階段乃至衰退的地步，被中國學(xué)者廣為泛語的伊春市是典型。另一種為我國特有的透支型收縮，表現(xiàn)為城市過度擴張導(dǎo)致的建設(shè)用地供給過剩，而城市缺乏后續(xù)增長動力，這類主要指新城新區(qū)，例如學(xué)者提出的鄂爾多斯的康巴什新區(qū)。最后為調(diào)整型收縮，是地方政府為了應(yīng)對收縮現(xiàn)象，積極優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)調(diào)整用地比例，例如被人們所熟知的北京疏解非首都功能這一舉措便是此框架下的產(chǎn)物。

3.2對我國收縮城市規(guī)劃的啟示

3.2.1規(guī)劃價值導(dǎo)向——建立收縮規(guī)劃機制

我國規(guī)劃師需要認清現(xiàn)實，，規(guī)劃價值的轉(zhuǎn)變是應(yīng)對收縮現(xiàn)象的重要開端，應(yīng)當思考當下在有限的空間內(nèi)實現(xiàn)可持續(xù)的發(fā)展的方法：

（1）針對我國中小城市出現(xiàn)的趨勢型收縮與大中城市的透支型收縮地區(qū)，應(yīng)當從城市規(guī)模入手，收縮不符合城市體量的發(fā)展目標與框架。

（2）針對因政策原因出現(xiàn)的調(diào)整型收縮，例如超大城市的北京、上海等，需要主動出擊控制城市總量。而特大城市及相關(guān)區(qū)域，例如南京、武漢等，通過合理精簡低效城市用地實現(xiàn)局部收縮。

3.2.2規(guī)劃決策——多元城鎮(zhèn)化政策、城市更新體制匹配

我國城市收縮現(xiàn)象的成因機制更為復(fù)雜，在落實規(guī)劃決策層面不僅需要關(guān)注城市空間發(fā)展方向，更需要將城市發(fā)展政策納入到應(yīng)對體系中：

（1）透支型收縮現(xiàn)象的產(chǎn)生與我國異地城鎮(zhèn)化，或者說人—地福利不均等政策緊密相關(guān)。針對此類收縮地區(qū)應(yīng)當正視勞動力就業(yè)過程中存在的外遷與回流現(xiàn)象，并在規(guī)劃政策中體現(xiàn)福利指標均等性。

（2）趨勢型收縮城市是由于異地城鎮(zhèn)化政策的實施而不得不面對現(xiàn)實，缺乏城市增長動力而需要主動采取收縮策略。

此外，我國許多城市已經(jīng)開始轉(zhuǎn)而關(guān)注城市存量空間的更新利用，進入“存量規(guī)劃”時代。而面對存量規(guī)劃，目前我國城市更新缺乏積極的應(yīng)對，當下重要方向應(yīng)當聚焦管理思維與方法的革新，建立與存量規(guī)劃相適應(yīng)的機制。

3.2.3規(guī)劃落實——城市雙修應(yīng)對收縮

應(yīng)對我國城市收縮現(xiàn)象的主要手段，近些年積極推動的“城市雙修”正是應(yīng)對過去城市過度擴張負面影響的產(chǎn)物，在這一框架下進行應(yīng)對策略探索具有重大意義。：

（1）約束城鎮(zhèn)空間發(fā)展：將收縮地區(qū)的人口與產(chǎn)業(yè)在空間上進行集聚，以人口集聚提升活力，以產(chǎn)業(yè)集聚提高經(jīng)濟，縮減用地規(guī)模，轉(zhuǎn)變土地性質(zhì)，提高土地利用效率，形成一種相對集中的發(fā)展模式，走“小而精”的內(nèi)涵增長路線。

（2）價值化使用城市棕地：在我國趨勢型收縮城市中，因傳統(tǒng)重工業(yè)城市的去工業(yè)化進程，工廠搬遷出現(xiàn)了大量棕地。將此類地區(qū)通過轉(zhuǎn)變產(chǎn)業(yè)用地的用地性質(zhì)、挖掘棕地的潛力與價值將其改造為城市公共空間與開放綠地等土地二次開發(fā)的方式，結(jié)合城市更新新理念進行空間品質(zhì)提升與設(shè)施更新，實現(xiàn)收縮地區(qū)的復(fù)興。

（3）營造公共空間場所新模式：將規(guī)模與尺度較大的閑置用地整體改造成大型公園及開放空間;對于近郊區(qū)及邊緣區(qū)的閑置用地，進行功能置換、改造提升為農(nóng)田、郊野公園;采用建設(shè)口袋公園、綠色街道、立體綠化等方式，充分利用微空間提高收縮地區(qū)的景觀質(zhì)量，打造景觀化、多元化、創(chuàng)新性、公益性、共享性的消費場景。

（4）開創(chuàng)社區(qū)發(fā)展治理，促進品質(zhì)提升：針對我國趨勢型收縮人口流失與透支型收縮規(guī)劃過量而導(dǎo)致的城市住宅空置問題，建議縮減社區(qū)規(guī)模，將空置區(qū)域用以建設(shè)相關(guān)公共服務(wù)設(shè)施，打造高密度、可步行、功能混合社區(qū)，提高社區(qū)生活質(zhì)量，保持社區(qū)吸納多元居民能力。

（5）再生城市特色區(qū)域：針對收縮地區(qū)中心區(qū)的聚集優(yōu)化，建議在縮減中心區(qū)規(guī)模的前提下，保護歷史建筑，對建筑功能進行置換改造，結(jié)合城市特色大力發(fā)展當?shù)匚慕虅?chuàng)意產(chǎn)業(yè)。

參考文獻：

[1] 黃瑋婷. 英國城市收縮現(xiàn)象的經(jīng)驗及啟示[J]. 規(guī)劃師. 2014， 30（S5）： 205-209.

[2] 龍瀛，吳康，王江浩. 中國收縮城市及其研究框架[J]. 現(xiàn)代城市研究. 2015（09）： 14-19.

[3] 趙燕菁. 城市收縮的機理與應(yīng)對[J]. 北京規(guī)劃建設(shè). 2019（03）： 151-153.

[4] 張京祥，馮燦芳，陳浩. 城市收縮的國際研究與中國本土化探索[J]. 國際城市規(guī)劃. 2017， 32（05）： 1-9.

作者簡介：王藝涵，女，1994年12月，江蘇徐州人，碩士學(xué)位，天津城建大學(xué)，研究方向：城市更新。