新一輪“西部淘金”：從大開發(fā)到大開放

南方周末記者 黃金萍發(fā)自廣州

成都IFS廣場上，一個移動機器人在廣場上巡邏。指導意見鼓勵重慶、成都、西安等加快建設國際門戶樞紐城市。IC?photo　?圖

★如今距離第一次提出西部大開發(fā)又過去了20年，東西部差距未能拉平，但有所縮小。

如果說前兩次西部大開發(fā)主要是拉動西部經(jīng)濟發(fā)展的速度和規(guī)模，那么這一次是要求西部能夠盡快與全國同步，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

“西部地區(qū)向外開放，從原來的腹地變成了前沿陣地?！?/p>

時隔14個月，2019年3月19日在中央全面深化改革委員會第七次會議上審議通過的《關于新時代推進西部大開發(fā)形成新格局的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），終于在2020年5月17日由國務院正式對外公布。

《指導意見》發(fā)布之后，5月22日的政府工作報告再次提出促進西部地區(qū)開放發(fā)展的系列舉措。

圍繞進一步促進西部地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展，兩會代表委員積極建言獻策。廣西、青海、陜西、四川、甘肅、寧夏、內(nèi)蒙古、重慶等西部八省份政協(xié)主席，聯(lián)名向全國政協(xié)十三屆三次會議提交提案，建議“十四五”加強鞏固西部地區(qū)脫貧攻堅成果，對西部地區(qū)脫貧攻堅后續(xù)政策給予支持。

西部地區(qū)地廣人稀，目前占中國領土面積的71%，人口的27%，GDP的20%。以改革開放為界，中國東部沿海地區(qū)先富，打破了過去的均衡發(fā)展，與西部地區(qū)逐漸拉開差距，中國經(jīng)濟呈東、中、西梯度發(fā)展局面。

針對東西部地區(qū)發(fā)展失衡，過去20年，中央政府對這片土地持續(xù)予以貨幣財政、對外開放、科技教育以及產(chǎn)業(yè)政策的傾斜，但“西部地區(qū)經(jīng)濟結構不合理、內(nèi)生增長動力不足的問題仍然存在”（引自西部大開發(fā)“十三五規(guī)劃”）。

西部大開發(fā)也不僅是發(fā)展經(jīng)濟，西部地區(qū)同時關涉中國的邊界安全、生態(tài)安全、能源安全、民族團結。面對國內(nèi)外形勢的發(fā)展變化，西部地區(qū)的定位也在不斷調(diào)整。

“雖然字面上仍用了‘西部大開發(fā)，但其內(nèi)涵不一樣?！闭憬髮W中國西部發(fā)展研究院常務副院長董雪兵對南方周末記者說，第一個十年，西部大開發(fā)著重于西部地區(qū)基礎設施建設和生態(tài)保護；第二個十年，注重西部地區(qū)的內(nèi)生發(fā)展動力，包括開放和進一步的基礎設施建設、產(chǎn)業(yè)發(fā)展；未來十五年，則是大保護、大開放、高質(zhì)量發(fā)展。

浙江大學中國西部發(fā)展研究院，成立于2006年，由國家發(fā)展和改革委員會與浙江大學共建，多年一直致力于西部大開發(fā)的研究。董雪兵參與了2010年和2020年兩份西部大開發(fā)政策的前期研究和起草，以及西部大開發(fā)“十二五”規(guī)劃、“十三五”規(guī)劃的編制。

西南財經(jīng)大學中國西部經(jīng)濟研究中心主任毛中根亦向南方周末記者表示，“如果說前面20年是西部開發(fā)的1.0版本，現(xiàn)在則進入了2.0版本”。

東西部差距縮小

1980年代，學術界對中國經(jīng)濟提出“三分法”，即東、中、西三部分。東部有10省市，依次是北京、天津、河北、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東和海南；西部則有12個省份，分別為內(nèi)蒙古、廣西、重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏和新疆。

新中國成立后、改革開放前，也就是計劃經(jīng)濟時代，中國實行的是均衡發(fā)展的戰(zhàn)略，內(nèi)地工業(yè)得以發(fā)展。

改革開放后，中國經(jīng)濟調(diào)整為讓一部分地區(qū)先富，然后帶動后富地區(qū)實現(xiàn)共同發(fā)展的非均衡政策?！捌呶濉睍r期，中國明確提出“要加速東部沿海地帶的發(fā)展，同時把能源、原材料建設的重點放到西部，并積極做好進一步開發(fā)西部地帶的準備”。

此后20年，東西部經(jīng)濟發(fā)展差距越來越大。直至2000年1月，國務院成立了西部地區(qū)開發(fā)領導小組，并在當年發(fā)布《關于實施西部大開發(fā)若干政策措施的通知》，中國西部大開發(fā)正式拉開序幕。

如今距離第一次提出西部大開發(fā)又過去了20年，東西部差距未能拉平，但有所縮小。按照統(tǒng)計局和各省公開的數(shù)據(jù)，東部GDP在1999年的總量約為4.5億，占全國GDP的55.4%，2019年為51萬億，占比為51.6%。而西部GDP總量在1999年約為1.5萬億，2019年增長至20萬億，GDP占全國比僅從18.7%上升至20.7%。

石河子大學綠洲發(fā)展研究中心原主任李萬明曾牽頭發(fā)表論文《西部開發(fā)政策效率評價與反思》，其中詳細盤點了東西部數(shù)據(jù)。論文總結稱，西部GDP增長率是在2005年后開始超過東部的，使得東西部發(fā)展差距明顯縮小。同時，東西部人均GDP差距也在縮小，但主要是因為東部人口增長數(shù)大于西部，即孔雀東南飛。

這篇論文是國家社科基金項目“西部大開發(fā)戰(zhàn)略實施效果評價及后續(xù)政策研究”的階段性研究成果。

此外，據(jù)最新公布的中國統(tǒng)計年鑒，截至2018年，中國有近14億人口。其中，東部聚集人口最多，占38.5%；西部緊隨其后，占27.2%。值得注意的是，西部比中部地區(qū)人多（中部人口占比26.6%），但GDP總量卻不及中部。

從居民人均可支配收入來看，2018年，全國平均數(shù)為28228元，只有東部超過了全國平均值，為36298.2元。西部在這一數(shù)字上墊底，只有21935.8元。

不過，在2013年至2018年間，東西部居民的收入差距也有所彌合，2013年，東西部收入差距為1.7倍，2018年縮小至1.65倍。

“區(qū)域不平衡發(fā)展在任何國家、地區(qū)永遠存在。”董雪兵認為，追求區(qū)域平衡并不現(xiàn)實?？梢钥隙ǖ囊稽c是，改革開放20年東部地區(qū)的率先發(fā)展，也為后面20年的西部大開發(fā)提供了物質(zhì)和制度基礎以及改革開放的經(jīng)驗。

他總結了過去20年西部大開發(fā)的主要成就，國家層面，保障了邊疆安全、民族團結、生態(tài)安全、能源安全；站在西部的角度，基礎設施得到改善，民眾可以享受到基本的公共服務；西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展縮小了與全國的差距，脫貧致富取得了重要成就，對外開放也有所增強。

在他看來，西部大開發(fā)不是一代人或幾代人的事情，可能就是一個長期的過程。西部地區(qū)未來的發(fā)展要體現(xiàn)以人為中心，也就是說，要讓西部地區(qū)三億多人口，實現(xiàn)真正的普遍的獲得感、幸福感和安全感。

進步與短板

談到西部大開發(fā)過去20年最大的進步，受訪者普遍提到的是基礎設施的改善。

在楊慶育看來，過去20年，西部發(fā)展最快的是硬件，如交通運輸，大大改善了西部的投資環(huán)境。他曾在論文中做過測算，從2000年到2015年這15年間，西部投資占全國比重上升6.66個百分點，東部下降了12.8個百分點，表明國家投資重點的轉移。

他現(xiàn)任清華大學中國發(fā)展規(guī)劃研究院的高級研究員，退休前在重慶發(fā)改委系統(tǒng)工作了三十年，曾親歷兩次西部大開發(fā)。

西部硬件的快速發(fā)展很大程度上得益于轉移支付。2019年5月，中國財政科學研究院課題組發(fā)表了一份名為《從轉移支付透視區(qū)域分化》的調(diào)研報告，其中指出，中國轉移支付規(guī)模從2008年的1.87萬億元增加到2018年的6.97萬億元。近年來，西部地區(qū)轉移支付規(guī)模占全國近80%，為區(qū)域經(jīng)濟均衡發(fā)展以及欠發(fā)達地區(qū)基本公共服務均等化作出了重要貢獻。

但這份調(diào)研報告也指出，區(qū)域分化實際上是區(qū)域效率的分化，而轉移支付體現(xiàn)的是區(qū)域公平，雖然促進公平的轉移支付力度在加大，但是得到轉移支付越多的北部與西部，其效率反而越低，陷入一種區(qū)域公平與效率的“悖論”。

深層次原因在于，轉移支付和當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展后勁之間并沒有形成良性循環(huán)，轉移支付資金的績效相對偏低，地方政府對中央轉移支付的依賴越來越大，一旦形成惡性循環(huán)，會對轉移支付產(chǎn)生更大需求，直到不可持續(xù)。

石河子大學教授李萬明等人在上述論文中評估了西部大開發(fā)的效果，提出中央確定實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略時，就已經(jīng)考慮到了自然條件、發(fā)展基礎、人才觀念等因素是制約西部發(fā)展的“瓶頸”，但西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展仍存在路徑依賴、產(chǎn)業(yè)規(guī)模和組織無序化、大項目滯后、投資溢出效應外流、資源和生態(tài)補償機制不完善等問題?？傮w來說，西部抓機遇、用政策的能力不足。

如西部地區(qū)幅員遼闊，資源極其豐富，但是過去很長一段時間，他們主要是把原材料賣給東部，價值不高，還要承擔破壞環(huán)境的后果。

再如，過去西部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)，主要是能源礦產(chǎn)類的重型工業(yè)，但很多都由地方國企、大型央企投資，盡管也有承接東部產(chǎn)業(yè)轉移，但大多數(shù)體量較小。

董雪兵對南方周末記者表示，西部地區(qū)、欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展，最大的短板，歸根結底是人才問題。

從2000年起，西部大開發(fā)政策無一不提到人才問題。從提高西部地區(qū)機關和事業(yè)單位人員的工資水平，到東部對口支援人才培訓，再到“訂單式”培養(yǎng)西部地區(qū)專業(yè)化人才，但這并未改變西部地區(qū)人口凈流出和人才外流的問題。

面對近年全國各主要城市紛紛發(fā)起的“搶人大戰(zhàn)”，西部處境更為困難。

在董雪兵看來，雖然現(xiàn)在西部地區(qū)硬的條件都不錯，但軟環(huán)境方面需要有一些措施，讓人感覺生活環(huán)境以及創(chuàng)業(yè)環(huán)境適合，有很多事可以去做。此外，西部地區(qū)也可以轉變思路，人才不一定要“為我所有”，只要“為我所用”就可以了。

高質(zhì)量發(fā)展

楊慶育對南方周末記者表示，如果說前兩次西部大開發(fā)主要是拉動西部經(jīng)濟發(fā)展的速度和規(guī)模，那么這一次是要求西部能夠盡快與全國同步，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

例如這一次意見中提出，鼓勵重慶、成都、西安等加快建設國際門戶樞紐城市，提高昆明、南寧、烏魯木齊、蘭州、呼和浩特等省會（首府）城市面向毗鄰國家的次區(qū)域合作支撐能力。

“過去從來沒有這么提過?！睏顟c育說，現(xiàn)在的提法對這些城市鼓勵很大，說明國家更注重西部營商環(huán)境的提升，不僅是改善硬件。

他的經(jīng)驗是，西部城市要發(fā)展，一定要找到自己的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。比如2000年第一次提出西部大開發(fā)的時候，其中有一條，企業(yè)所得稅在西部可以由25%降至15%，但當時很多西部省市用不上，因為發(fā)展比較慢，稅收本來就沒多少。

重慶大概是在2007年的時候開始“無中生有”，在市政府的主導下，將重慶的化工企業(yè)利用起來，轉產(chǎn)筆記本電腦。筆記本電腦里的線路板、屏幕等都不是電子件，而是化工件。極盛的時候，全球的筆記本電腦三臺當中有一臺就是重慶生產(chǎn)的。

“一花帶來萬花開?！睏顟c育說，有了產(chǎn)業(yè)以后，西部大開發(fā)里的很多政策都可以發(fā)揮作用。比如稅收優(yōu)惠政策，對外資的吸引力很大，重慶還免去外企高管的個人所得稅，所以外資快速涌入重慶。

為降低筆記本出口歐洲成本，重慶在2013年開通了全國第一條中歐班列“渝新歐”，返程的空駛問題，又“逼迫”重慶這個內(nèi)陸城市開設了汽車整車進口口岸。

這些原本與內(nèi)陸城市無緣的政策，現(xiàn)在都寫入了《指導意見》，如國家支持在西部地區(qū)建設無水港，研究在內(nèi)陸地區(qū)增設國家一類口岸，支持西部地區(qū)按程序申請設立海關特殊監(jiān)管區(qū)域等。

三十余名住渝全國政協(xié)委員亦提交聯(lián)名提案，希望加強西部陸海新通道統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度，助推西部大開發(fā)形成新格局。

全國政協(xié)委員徐和誼，是北汽集團黨委書記、董事長。他直言，相信未來較長一段時間西部會發(fā)生巨變，汽車產(chǎn)業(yè)在西部市場大有可為，那是一個絕對的增量市場。隨著西部大開發(fā)的進一步深化，汽車產(chǎn)業(yè)在西部地區(qū)將迎來難得的發(fā)展機遇。

董雪兵認為，西部很多地方并不適宜搞工業(yè)，比如西藏、青海等的生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)。每個地方都要找到適合自己發(fā)展，與當?shù)刭Y源、技術人才相匹配的產(chǎn)業(yè)。

《指導意見》第29條明確提出“分類考核”的辦法。參照高質(zhì)量發(fā)展綜合評價指標和分領域評價指標，根據(jù)西部地區(qū)不同地域特點，設置各有側重、各具特色的考核內(nèi)容和指標，實施差異化考核。

“分類考核，說白了就是不單純以GDP考核。”董雪兵表示，如果以GDP來考核，每個地方肯定首先要發(fā)展工業(yè)，因為這對GDP見效最快，但如果不是以GDP來考核，那么地方發(fā)展自主性會更強，會用自己的發(fā)展方式走自己的路。

從腹地到前沿

2020年初的新冠肺炎疫情，對全球貿(mào)易造成很大沖擊。中國海關統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，1—4月，中國外貿(mào)進出口總值9.07萬億元，同比下降4.9%，而同期四川省的外貿(mào)進出口總值卻增長17.3%，達2282億元，位居全國第8位。

四川省統(tǒng)計局總經(jīng)濟師、新聞發(fā)言人曾俊林，曾公開解釋過四川外貿(mào)為何逆勢增長：

首先市場結構發(fā)生變化，貿(mào)易量前三的對象分別是東盟、美國和歐盟；其次是商品結構發(fā)生變化，一季度四川省的集成電路產(chǎn)業(yè)增長較快；再次是從貿(mào)易結構看，四川省的加工貿(mào)易比重進一步提高，表明近年來四川省大力推動的加工貿(mào)易業(yè)發(fā)展，在關鍵時期起到了“穩(wěn)外貿(mào)”的作用。

四川省委省政府決咨委委員、西南交通大學經(jīng)濟管理學院教授駱玲接受媒體采訪時表示，西部地區(qū)尤其是四川和重慶，在十余年來逐漸構建起較為完整的加工貿(mào)易鏈條，其所形成的優(yōu)勢是其他地區(qū)在短期內(nèi)無法實現(xiàn)的，預計未來該方式仍將成為推動西部地區(qū)外貿(mào)發(fā)展的重要動力。

隨著“一帶一路”的推進，西部地區(qū)的開放性功能正在變強。毛中根對南方周末記者表示，如果說原來東部沿海的開放，是把發(fā)達國家的東西請進來，現(xiàn)在依托“一帶一路”，是讓中國相對發(fā)達的東西往外走，“西部地區(qū)向外開放，從原來的腹地變成了前沿陣地”。

在他看來，西部大開發(fā)，原來主要是講“開發(fā)”，現(xiàn)在講“大開發(fā)”與“大開放”并重，開放這個詞可能會變得越來越重要。

在董雪兵看來，2013年以來的“一帶一路”建設，使得西部地區(qū)的對外開放有了一個很好的起點，交通基礎設施如“五橫兩縱一環(huán)”，中蒙俄、新亞歐大陸橋、中國－中亞－西亞、中國－中南半島、中巴、孟中印緬六大經(jīng)濟走廊，以及中歐班列等的開通，未來都會支持西部地區(qū)進入一個高水平的開放期。

西部的大開放，是對內(nèi)、對外兩個層面的開放。對外開放就是通過“一帶一路”走出去，把國際國內(nèi)資源、市場跟西部經(jīng)濟結合起來；對內(nèi)開放，則是對接長三角、粵港澳、京津冀等區(qū)域，把西部地區(qū)和東部地區(qū)的發(fā)展結合起來。