成渝城市群的跨界問題及其協(xié)同治理的必要性

楊波 龔銳

摘 要：成渝城市群作為我國五大國家級城市群之一，是西部大開發(fā)的重要平臺、“一帶一路”和“陸海新通道”建設(shè)的交匯點與推動長江經(jīng)濟帶協(xié)同發(fā)展的重要戰(zhàn)略支撐，但成渝城市群一體化進(jìn)程較為緩慢，嚴(yán)重影響了其功能的發(fā)揮。首先詳細(xì)分析了成渝城市群在經(jīng)濟發(fā)展、交通建設(shè)和環(huán)境治理等方面存在的跨界問題，然后說明成渝城市群協(xié)同治理的必要性，最后提出構(gòu)建成渝城市群全方位合作機制、構(gòu)建成渝城市群一體化利益共享機制、建立完善跨區(qū)域合作的獎懲機制等建議。

關(guān)鍵詞：成渝城市群 跨界問題 協(xié)同治理

成渝城市群，作為我國五大國家級城市群之一，是西部大開發(fā)的重要平臺，是“一帶一路”和“陸海新通道”建設(shè)的交匯點，是推動長江經(jīng)濟帶協(xié)同發(fā)展的重要戰(zhàn)略支撐，也是國家推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要示范區(qū)，有望成為中國第四增長極，并有逐步成長為世界級城市群的潛力。近幾年在國際環(huán)境錯綜復(fù)雜多變、國內(nèi)經(jīng)濟增速下降的背景下，成渝城市群內(nèi)部合作進(jìn)程逐步加快，一體化發(fā)展日益提速，但是距離其發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)有較大差距，內(nèi)部仍然面臨一些跨越行政邊界的問題。本文從經(jīng)濟、交通和環(huán)境三個方面分析成渝城市群發(fā)展面臨的主要跨界問題，并提出成渝城市群各地方政府協(xié)同治理的必要性。

一、成渝城市群存在的跨界問題

（一）經(jīng)濟發(fā)展方面

成渝城市群雖然被視為推動中國經(jīng)濟發(fā)展的第四極，但在經(jīng)濟總量上與長三角城市群、珠三角城市群都存在一定的差距。2018年成渝城市群經(jīng)濟總量為5.75萬億元，而長三角城市群經(jīng)濟總量高達(dá)21萬億元，珠三角城市群經(jīng)濟總量也高達(dá)10萬億元。成渝城市群經(jīng)濟總量實力不夠強大，其中的原因之一是因為在經(jīng)濟發(fā)展方面存在一些跨界問題。

1.城市群缺少中間節(jié)點城市支撐，存在“中部塌陷”問題。成渝城市群擁有成都和重慶兩個超大城市，使得其在西部所有城市群中處于引領(lǐng)地位，但成渝城市群經(jīng)濟尚未形成緊密的聯(lián)系，內(nèi)部缺少重要的節(jié)點城市，長期面臨著“中部塌陷”的問題。如圖1所示，成渝城市群的“中部塌陷”的情況非常明顯：成都和重慶主城九區(qū)的GDP在2018年已經(jīng)達(dá)到了1.5萬億元和8200億元，而城市群內(nèi)其他眾多城市的GDP規(guī)模則處于1000-2000億元之間，成都和重慶的經(jīng)濟發(fā)展水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過城市群內(nèi)部其他城市。這里存在一定的歷史原因，西部大開發(fā)的前二十年，成都和重慶為確保自身能處于中國城市競爭的有利地位，都集中精力推動核心城市的經(jīng)濟發(fā)展，這也導(dǎo)致了兩地的資源擴散效應(yīng)小于極化效應(yīng)，更多的資源集中于兩座核心城市，區(qū)域發(fā)展的梯度差越來越明顯。重慶納入成渝城市群的區(qū)縣有27個，四川納入其中有15個市，整體長期處于只有“點”效應(yīng)，弱在“帶”效應(yīng)，缺乏“網(wǎng)”效應(yīng)的發(fā)展困局之中。因此加快培育除成都重慶以外的其他城市，變“中部塌陷”為“中部崛起”是成渝城市群一體化的必經(jīng)途徑。

2.兩大核心城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同，競爭非常激烈。成渝城市群主要城市之間沒有形成分工協(xié)作的關(guān)系，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同、同質(zhì)競爭等問題依然存在。成都和重慶均大力發(fā)展電子信息產(chǎn)業(yè)，兩地政府各自出臺優(yōu)惠政策去吸引IT大企業(yè)。四川目標(biāo)是成為中國IT第四極，國家在成都布局了多個電子科研院所，諸如電子科大等這類高校也為成都培養(yǎng)了大量的信息技術(shù)人才，成都也因此能夠成為中國電子信息行業(yè)的重鎮(zhèn)。重慶也規(guī)劃要成為世界筆記本電腦生產(chǎn)基地，為此政府提供各種優(yōu)惠政策，吸引了惠普、富士康等IT企業(yè)在本地設(shè)立生產(chǎn)基地，從而推動重慶的IT產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展。四川方面見狀則出臺針對性措施作為應(yīng)對之策，直至現(xiàn)在，川渝兩地電子信息產(chǎn)業(yè)之爭仍在繼續(xù)。同為中西部的汽車產(chǎn)業(yè)中心，成都與重慶的龍頭之爭愈演愈烈。成都在汽車配套采購、產(chǎn)業(yè)鏈方面較完整，建立了很多汽車企業(yè)的生產(chǎn)基地，如豐田、大眾、吉利、東風(fēng)等品牌;德國博世、美國江森等國際零部件巨頭都已經(jīng)在成都建廠投產(chǎn)。重慶也在大力發(fā)展汽車產(chǎn)業(yè)，在其“十三五”規(guī)劃中，汽車產(chǎn)業(yè)被列入十大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。重慶已形成以長安為核心，以福特、現(xiàn)代、上汽通用五菱等車廠為基礎(chǔ)的汽車工業(yè)格局，成為了全國第一大汽車生產(chǎn)基地。川渝汽車城之爭可謂是互不相讓，未形成錯位發(fā)展格局。

（二）交通建設(shè)方面

交通互聯(lián)互通基礎(chǔ)設(shè)施是打破傳統(tǒng)地域邊境的重要設(shè)施，是在全國范圍內(nèi)獲得更大競爭力的重要條件，但是目前成渝城市群仍未建成真正意義上的溝通西南西北、連接國內(nèi)國外的重要節(jié)點。概括起來，現(xiàn)階段成渝城市群在交通方面主要還存在以下跨界問題。

1.城市群外聯(lián)內(nèi)暢交通體系建設(shè)進(jìn)展緩慢。成渝城市群對內(nèi)對外各大交通連線推進(jìn)力度不夠，很多工程長期處于停滯狀態(tài)。鐵路方面還處于建設(shè)中的有鄭渝高鐵、成蘭鐵路、重慶鐵路樞紐東環(huán)線、成昆鐵路擴能改造工程、渝湘高速鐵路重慶至黔江段、綿遂內(nèi)宜鐵路內(nèi)江-自貢-宜賓段、川南城際鐵路、渝合城際鐵路、重慶都市快軌等。仍處于規(guī)劃狀態(tài)的有渝西高鐵、達(dá)渝城際鐵路、成格鐵路、成渝鐵路擴能改造工程等。公路方面有很多干道仍處于未完工狀態(tài)：黔石高速公路、城開高速公路、G8513綿陽至九寨溝段、G4216仁壽至攀枝花段、G0511德陽至都江堰段、G42成都至南充公路擴容改造工程，G0512成都至樂山公路擴容改造工程等都還處于建設(shè)中。水路方面未完工的有宜賓至重慶段航道重點淺灘項目、九龍坡至朝天門航道、岷江犍為航電樞紐，嘉陵江利澤航運樞紐工程等。如此之多的交通基礎(chǔ)設(shè)施重點工程還未建設(shè)完成，距離構(gòu)建成渝城市群綜合交通運輸網(wǎng)路仍有一定的差距。

2.重復(fù)建設(shè)和惡性競爭問題突出。成渝城市群內(nèi)部城市之間存在利益沖突的問題，這可能會導(dǎo)致交通建設(shè)擱置或者處于惡性競爭的狀態(tài)。比如達(dá)州和萬州就渝西高鐵過境之爭直到現(xiàn)在仍未下定論，兩地各有說辭，各不相讓;渝新歐和蓉歐快鐵為主要線路的市場競爭一直存在，兩地各自為營，爭做中歐班列第一。獨立運營，避免不了重復(fù)建設(shè)和惡性競爭等矛盾的出現(xiàn)，雖然兩個班列開行取得了良好的成效，但在高速發(fā)展過程中，也暴露出了班列貨源不足、回程空載率高等問題。

（三）環(huán)境治理方面

四川重慶兩地山水相連，生態(tài)環(huán)境息息相關(guān)，同時又處于重要地理節(jié)點，共同擔(dān)負(fù)著建設(shè)長江上游生態(tài)屏障的重任。近幾年，四川、重慶在經(jīng)濟增長的同時，也在推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理，但是環(huán)境協(xié)同治理方面還處于初級階段。目前成渝城市群生態(tài)環(huán)境處于滯后型，主要存在以下跨界問題。

1.聯(lián)防大氣污染力度不夠。成渝城市群大氣污染來源主要是燃煤、工業(yè)廢氣、機動車尾氣、揚塵等，大氣污染防治工作雖取得了一定成效，但存在力度不夠大與落實不到位等問題，成渝兩地的大氣污染防治還有很長一段路要走。2018年四川、重慶空氣質(zhì)量主要是以良好為主，兩地污染天數(shù)都達(dá)到50天左右;四川、重慶酸雨頻率不降反增，四川酸雨頻率接近10%，反觀重慶酸雨頻率高達(dá)14%。為督促兩地開展大氣聯(lián)控聯(lián)防，自國務(wù)院印發(fā)《大氣污染防治行動計劃》以來，環(huán)保部西南環(huán)保督查中心先后對重慶、成都、綿陽等18個重點地區(qū)開展了系列大氣污染防治工作督查，發(fā)現(xiàn)成渝城市群在開展污染聯(lián)防的工作中，某些政府部門存在履職不到位，重點項目推進(jìn)力度不夠等問題。成渝城市群整體尚未形成聯(lián)合屏障，大氣污染防治力度未達(dá)到國家要求，改善環(huán)境空氣質(zhì)量的成效與群眾期望還存在差距。

2.聯(lián)治水域污染推進(jìn)不足。在眾多的川渝跨界河流中，不乏存在未協(xié)同治理的污染問題，上下游治污責(zé)任互相推諉等跨界問題。跨界污染是成渝城市群面臨的一大難題，例如受到污染的河流瓊江，發(fā)源于四川省樂至縣，流經(jīng)四川省遂寧市、資陽市及重慶市潼南區(qū)、銅梁區(qū)，全長約240公里，其中四川段長120公里，重慶段長120公里。近年來，由于沿江兩岸工廠的污染物排放及生活污水的直接排放，瓊江流域出現(xiàn)高錳酸鉀、磷化物等化學(xué)污染物質(zhì)嚴(yán)重超標(biāo)的現(xiàn)象。成渝城市群也還存在類似于瓊江的其它跨界污染河流，河流的污染治理并不能只依靠一方政府來解決，需要上下游城市共同合作處理污染問題。

二、成渝城市群協(xié)同治理的必要性

（一）必須協(xié)同治理經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，增強城市群集聚帶動能力

黨的十九大提出，成渝城市群作為西部大開發(fā)的“主陣地”和“前沿窗口”，應(yīng)當(dāng)在國家大力實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略中當(dāng)好“排頭兵”。成渝城市群目前雖說是西部經(jīng)濟基礎(chǔ)最好、經(jīng)濟實力最強的區(qū)域之一，但距離規(guī)劃目標(biāo)還是有一定的差距。成渝城市群仍然面臨著內(nèi)部的一體化發(fā)展不足，利益沖突機制尚未健全等問題。首先，“中部塌陷”是成渝城市群一體化發(fā)展的典型問題，要化“中部塌陷”為“中部崛起“，成渝城市群內(nèi)部各個城市必須明確自身定位與布局，協(xié)調(diào)發(fā)展，推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。其次，成渝城市群產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)問題由來已久，內(nèi)部城市未能形成優(yōu)勢互補、錯位發(fā)展的格局，在一定程度上形成了產(chǎn)業(yè)壁壘，不利于成渝城市群壯大現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，夯實城市群產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。為此，內(nèi)部各大小城市必須協(xié)調(diào)解決在產(chǎn)業(yè)上存在的利益沖突問題，必須在各地比較優(yōu)勢的基礎(chǔ)之上，建立健全利益沖突解決機制，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作，增強成渝城市群整體集聚帶動能力。

（二）必須協(xié)同完善交通基礎(chǔ)設(shè)施，提升城市群公共服務(wù)水平

建設(shè)城際交通網(wǎng)絡(luò)，優(yōu)化和完善各大線路，提高交通基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)水平是構(gòu)建成渝城市群一體化發(fā)展的必要基礎(chǔ)支撐，同時也是其成為連接國內(nèi)外重要通道的必要基礎(chǔ)條件。2017年1月，國務(wù)院批復(fù)《西部大開發(fā)“十三五”規(guī)劃》，規(guī)劃強調(diào)，發(fā)展壯大成渝城市群，發(fā)揮其溝通西南西北、連接國內(nèi)國外的獨特優(yōu)勢，實現(xiàn)跨區(qū)域協(xié)同治理，將有力推動“一帶一路”和長江經(jīng)濟帶戰(zhàn)略契合互動，打造西部地區(qū)經(jīng)濟增長重要引擎。協(xié)同開展互通道路項目建設(shè)是加快兩地互通進(jìn)程的有利因素，是兩地向國家匯報爭取將成渝城市群列入國家第四個區(qū)域交通規(guī)劃的必要條件;協(xié)同建設(shè)將解決如“達(dá)萬高鐵”之爭的問題，將推進(jìn)兩地加快重大鐵路項目建設(shè)的進(jìn)程;協(xié)同建設(shè)將有力推進(jìn)兩地公路網(wǎng)的完善與擴張，進(jìn)一步消除省際間的“斷頭路”與“瓶頸路”，從而達(dá)到提高成渝城市群整個區(qū)域普通干線公路互聯(lián)互通的水平;雙方協(xié)同建設(shè)水路，是暢通長江上游航道的有力支撐，共同依托長江黃金水道打造成渝城市群整體對外的經(jīng)濟通道;協(xié)同建設(shè)新道路，將避免基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)，從而有效降低資源浪費程度。此外，協(xié)同建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施也是解決兩地利益爭端問題的一種途徑，在保持以成渝城市群整體有較高利益的基礎(chǔ)下，四川重慶可建立利益共享機制，既能提升成渝城市群公共服務(wù)水平，又能實現(xiàn)雙方利益共贏。

（三）必須協(xié)同治理生態(tài)環(huán)境，推動城市群生態(tài)示范建設(shè)

推進(jìn)大氣污染聯(lián)防，深化跨界水域污染聯(lián)治等措施是成渝城市群推進(jìn)環(huán)境共治和生態(tài)共建的必要途徑。成渝城市群位于長江上游地區(qū)，成渝城市群不僅是一個有著巨大發(fā)展?jié)摿Φ慕?jīng)濟群落，更是關(guān)系子孫福祉的生態(tài)屏障，也是長江經(jīng)濟帶戰(zhàn)略發(fā)展驅(qū)動的重要組成部分。習(xí)近平總書記說過：“推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展必須從中華民族長遠(yuǎn)利益考慮，走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展之路，把修復(fù)長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)。”成渝城市群的跨界環(huán)境問題，影響的不僅僅是川渝兩地的發(fā)展，更是事關(guān)長江經(jīng)濟帶的發(fā)展格局。成渝城市群在高速發(fā)展經(jīng)濟的當(dāng)今，生態(tài)環(huán)境相比而言較為脆弱?？諝鉄o邊界，共飲一江水。兩地能夠共同享受優(yōu)質(zhì)環(huán)境帶來的舒適，也會一起遭受污染的影響，因此在面對環(huán)境問題時，任何一方都不可以逃脫責(zé)任。川渝兩地必須協(xié)同治理面臨的跨界生態(tài)環(huán)境問題，堅定不移“把修復(fù)長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置”，毗鄰之間應(yīng)加強聯(lián)防聯(lián)治力度，統(tǒng)籌生態(tài)環(huán)境監(jiān)管，從而有助于擴大綠色生態(tài)規(guī)模，有助于筑牢長江上游生態(tài)屏障，有助于成渝城市群的長遠(yuǎn)協(xié)同發(fā)展。

三、對策與建議

為解決成渝城市群在發(fā)展中面臨的問題，川渝兩地必須協(xié)調(diào)發(fā)展，共同制定長遠(yuǎn)規(guī)劃與協(xié)調(diào)機制，以強有力的立法保障措施推動實施，突破現(xiàn)有利益格局，充分釋放雙核橢圓的張力。

（一）構(gòu)建成渝城市群全方位合作機制

要把成渝城市群建設(shè)成為世界級城市群，須借鑒長三角、英國倫敦等國際城市群的合作協(xié)調(diào)機制，建立健全屬于成渝區(qū)域的一體化發(fā)展體制機制。積極構(gòu)建成渝城市群在經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)、交通、環(huán)境等領(lǐng)域的合作機制，充分發(fā)揮核心城市的帶動作用，統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)、交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等方面“多規(guī)合一”，實現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃、互建共享。

（二）構(gòu)建成渝城市群一體化利益共享機制

實現(xiàn)成渝城市群跨界治理的成本共擔(dān)、利益共享，是解決成渝跨界問題的重要途徑，是推進(jìn)成渝城市群一體化發(fā)展，增強綜合競爭力的關(guān)鍵。構(gòu)建高效協(xié)同、利益相關(guān)的成渝產(chǎn)業(yè)體系，促進(jìn)兩地差異化布局主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，形成城市間分工協(xié)作和錯位發(fā)展的產(chǎn)業(yè)布局。建立生態(tài)補償機制，實現(xiàn)跨界水質(zhì)與大氣監(jiān)測等環(huán)境數(shù)據(jù)共享，推進(jìn)跨界水域污染和大氣污染問題的聯(lián)防聯(lián)治。

（三）建立完善跨區(qū)域合作的獎懲機制

成渝城市群的發(fā)展離不開強有力的保障措施。建立有效的跨區(qū)域合作獎懲機制，實現(xiàn)聯(lián)合懲戒，是成渝城市群合作共贏的必要保障。要保障加快成渝產(chǎn)業(yè)、交通、環(huán)境等突出跨界問題的完善與治理，要保障推動成渝城市群重點工作的進(jìn)程，要保障維持成渝合作的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展態(tài)勢。

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〔楊波（通訊作者）、龔銳，重慶郵電大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院〕