對(duì)商業(yè)銀行代理國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)的調(diào)查與思考

羅萬(wàn)金 任亞娟 陳黎濤

摘 要：為加強(qiáng)國(guó)庫(kù)集中支付管理，保障各參與單位的自身權(quán)益，切實(shí)提高財(cái)政資金使用的安全性、規(guī)范性和有效性，我們對(duì)定西轄區(qū)國(guó)庫(kù)集中支付情況特別是零余額賬戶管理使用情況及存在的問(wèn)題進(jìn)行深入查擺和認(rèn)真分析，提出了對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：零余額 賬戶管理 調(diào)查

一、基本情況

本次調(diào)研中，調(diào)研組制作并下發(fā)了“國(guó)庫(kù)集中支付代理銀行零余額賬戶管理情況統(tǒng)計(jì)表”，要求各代理商業(yè)銀行認(rèn)真如實(shí)填報(bào)。在調(diào)研過(guò)程中，通過(guò)召開(kāi)座談會(huì)、查看銀行賬戶和其他資料等方式，重點(diǎn)了解國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)開(kāi)展情況，電子化業(yè)務(wù)處理流程，代理銀行業(yè)務(wù)辦理及預(yù)算單位國(guó)庫(kù)集中支付資金使用情況，并就相關(guān)制度進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)說(shuō)明和解答，對(duì)存在的問(wèn)題進(jìn)行深入查擺和認(rèn)真分析，要求相關(guān)單位嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)庫(kù)集中支付相關(guān)規(guī)定，保障財(cái)政資金使用安全高效。

從總體情況看，定西市納入國(guó)庫(kù)集中支付改革的一級(jí)預(yù)算單位857家，二級(jí)預(yù)算單位10家。2018年以來(lái)，辦理財(cái)政直接支付309億元，財(cái)政授權(quán)支付73.6億元。國(guó)庫(kù)集中支付改革強(qiáng)化了預(yù)算約束力，財(cái)政資金直達(dá)商品或勞務(wù)供應(yīng)商，減少了滯留預(yù)算單位的現(xiàn)金流，從制度上解決了資金在使用過(guò)程中存在的截留、擠占、挪用現(xiàn)象，增強(qiáng)了財(cái)政資金使用的透明度，提高了財(cái)政資金使用效率。

二、存在的問(wèn)題

（一）代理銀行零余額賬戶管理不規(guī)范。

《關(guān)于零余額賬戶管理有關(guān)事項(xiàng)的通知》（財(cái)庫(kù)[2009]47號(hào)）規(guī)定，代理銀行應(yīng)當(dāng)將零余額賬戶的開(kāi)立、變更、撤銷等基本情況報(bào)同級(jí)人民銀行國(guó)庫(kù)部門備案。但對(duì)于商業(yè)銀行來(lái)說(shuō)，國(guó)庫(kù)集中支付屬代理型業(yè)務(wù)范疇，大多數(shù)商業(yè)銀行在國(guó)庫(kù)集中支付的辦理過(guò)程中，存在著零余額賬戶開(kāi)設(shè)資料不齊全，保存不完整的問(wèn)題，預(yù)算單位開(kāi)設(shè)零余額賬戶的同時(shí)保留了基本賬戶，代理銀行未將零余額賬戶的開(kāi)立、變更、撤銷等基本情況報(bào)人民銀行國(guó)庫(kù)部門備案。

（二）零余額賬戶未完全實(shí)現(xiàn)零余額管理

代理銀行在處理業(yè)務(wù)的過(guò)程中，由于賬戶信息不正確而產(chǎn)生退款，或因系統(tǒng)故障而無(wú)法完成支付等原因，致使零余額賬戶保留余額。本次調(diào)查顯示，全市保留余額的余額零賬戶有63戶，共126筆，資金保留時(shí)間從1天至90天不等，其中5天之內(nèi)的占的35%，6-10天的57%，11-20天的占4%，30天以上的4%。賬戶保留余額100元到2000多萬(wàn)元不等，余額較大的多為財(cái)政部門零余額戶。個(gè)別代理銀行開(kāi)設(shè)的財(cái)政零余額賬戶由于發(fā)放一卡通相關(guān)資金，賬戶錯(cuò)誤退回資金較大，存在千萬(wàn)資金長(zhǎng)時(shí)間保留現(xiàn)象。

（三）代理銀行違規(guī)操作現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生

國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)應(yīng)按照“先支付、后清算”的原則進(jìn)行。但在實(shí)際操作中，代理銀行存在超額清算或先清算后支付等違規(guī)行為，一方面造成零余額賬戶日終保留余額，另一方面產(chǎn)生國(guó)庫(kù)資金安全隱患。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，個(gè)別預(yù)算單位對(duì)當(dāng)月的授權(quán)支付額度一次性申請(qǐng)，代理銀行與國(guó)庫(kù)先清算后支付到零余額賬戶，由預(yù)算單位分次使用。如某縣政協(xié)在工商銀行開(kāi)設(shè)的零余額賬戶一次性申請(qǐng)授權(quán)支付13萬(wàn)多，30日之內(nèi)未完成實(shí)際支出，財(cái)政資金長(zhǎng)期滯留預(yù)算單位賬戶，與國(guó)庫(kù)集中支付制度改革的初衷相背離。

（四）代理銀行業(yè)務(wù)系統(tǒng)功能不夠完善

財(cái)政支出無(wú)紙化上線運(yùn)行以來(lái)，部分代理銀行業(yè)務(wù)系統(tǒng)功能缺陷顯現(xiàn)。定西市8家代理銀行中，工商銀行、農(nóng)業(yè)銀行和郵政儲(chǔ)蓄銀行使用自主開(kāi)發(fā)的系統(tǒng)，其他5家代理銀行均使用中科江南公司開(kāi)發(fā)的系統(tǒng)。對(duì)比中科江南的系統(tǒng)，自主開(kāi)發(fā)的系統(tǒng)存在漏洞。一是重復(fù)發(fā)送劃款申請(qǐng)。自主開(kāi)發(fā)的系統(tǒng)對(duì)同一筆資金可以向國(guó)庫(kù)重復(fù)發(fā)送申請(qǐng)劃款憑證，存在國(guó)庫(kù)向代理行重復(fù)清算資金的可能。二是無(wú)法實(shí)現(xiàn)部分退款。郵儲(chǔ)銀行的系統(tǒng)無(wú)法進(jìn)行部分資金退款，只能將同一筆已清算的資金進(jìn)行全額退款。三是系統(tǒng)穩(wěn)定性差。系統(tǒng)故障時(shí)有出現(xiàn)，影響電子憑證的及時(shí)傳輸。

三、原因分析

（一）集中支付業(yè)務(wù)管理不到位

人行國(guó)庫(kù)人員對(duì)財(cái)政資金運(yùn)行的監(jiān)督意識(shí)不強(qiáng)，疏于對(duì)代理銀行集中支付業(yè)務(wù)的檢查輔導(dǎo);財(cái)政部門對(duì)預(yù)算單位管理不到位，預(yù)算單位經(jīng)辦人員對(duì)集中支付有關(guān)制度要求不了解、不掌握。財(cái)政部門下達(dá)額度后，不再監(jiān)督預(yù)算單位的資金使用。人行與財(cái)政雖兼顧集中支付管理，但實(shí)質(zhì)上并未形成有效的監(jiān)管格局。

（二）代理銀行商業(yè)利益的影響

在某種程度上，當(dāng)前的國(guó)庫(kù)集中支付代理形式在銀行商業(yè)利益與國(guó)庫(kù)管理職能之間產(chǎn)生沖突。特別是在預(yù)算單位零余額賬戶的管理中，代理行僅具有對(duì)預(yù)算單位日常管理和資金支付的法律地位和職能，缺乏監(jiān)督的權(quán)力和動(dòng)力。由于權(quán)限、義務(wù)和參與度等方面的限制，零余額賬戶出現(xiàn)余額保留后，商業(yè)銀行沒(méi)有立即敦促預(yù)算單位處理退款，也沒(méi)有通知當(dāng)?shù)刎?cái)政部門。

（三）相關(guān)制度規(guī)定普及度不足

一方面，代理銀行對(duì)國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)重視不夠，經(jīng)辦人員變動(dòng)頻繁，新人員上崗前未經(jīng)過(guò)國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)系統(tǒng)化培訓(xùn)，業(yè)務(wù)銜接順暢，國(guó)庫(kù)相關(guān)制度很難在代理網(wǎng)點(diǎn)得到有效落實(shí);另一方面，由于財(cái)政部門缺失對(duì)預(yù)算單位的檢查輔導(dǎo)和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，經(jīng)辦人對(duì)集中支付改革的要求不掌握，相關(guān)知識(shí)匱乏，對(duì)零余額賬戶管理使用的掌控把握能力較差且缺乏主動(dòng)性，造成零余額賬戶使用不規(guī)范，長(zhǎng)期保留余額。

四、建議

（一）加強(qiáng)對(duì)集中支付代理銀行的監(jiān)管

人民銀行要建立健全對(duì)國(guó)庫(kù)集中收付代理銀行的監(jiān)督機(jī)制，提高對(duì)代理行的監(jiān)測(cè)頻率，通過(guò)檢查促改進(jìn)一步規(guī)范代理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)。財(cái)政部門要強(qiáng)化零余額賬戶管理，修改完善財(cái)政資金支付管理辦法，規(guī)范國(guó)庫(kù)集中支付資金清算業(yè)務(wù)。加強(qiáng)財(cái)政、人民銀行和代理銀行等部門的溝通協(xié)調(diào)，全面推行國(guó)庫(kù)集中支付銀行結(jié)算賬戶“零余額”制度。

（二）建立健全集中支付態(tài)監(jiān)控運(yùn)作機(jī)制

中國(guó)人民銀行，財(cái)政部門和代理銀行應(yīng)按照有關(guān)規(guī)定，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)預(yù)算單位資金支付的監(jiān)督，全面監(jiān)控財(cái)政資金支付的申請(qǐng)、審核、支付等操作流程和交易紀(jì)錄，及時(shí)驗(yàn)證可疑預(yù)警，查實(shí)糾正相關(guān)問(wèn)題。代理行應(yīng)加強(qiáng)與財(cái)政部門的合作，如果財(cái)政零余額賬戶和單位零余額賬戶保留了余額，則代理行應(yīng)立即向財(cái)政部門報(bào)告，敦促預(yù)算單位及時(shí)處理，真正形成事前事中有效控制，事后跟蹤監(jiān)督的財(cái)政資金監(jiān)控模式。

（三）嚴(yán)格代理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)市場(chǎng)準(zhǔn)入

一是把好代理資格審核關(guān)。遵循“審慎批準(zhǔn)，優(yōu)中選優(yōu)”原則，嚴(yán)格對(duì)其進(jìn)行綜合評(píng)定，從源頭上提高國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)代理行的質(zhì)量;二是建立代理資格退出機(jī)制。健全代理業(yè)務(wù)考評(píng)機(jī)制，結(jié)合國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)的發(fā)展現(xiàn)狀，設(shè)置人員控制、流程管理、內(nèi)部控制、信息網(wǎng)絡(luò)安全、賬務(wù)核算等多項(xiàng)考評(píng)指標(biāo)，細(xì)化風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目，量化評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，以確定代理銀行的工作質(zhì)效和風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，督促其加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范，規(guī)范業(yè)務(wù)操作。對(duì)于違規(guī)情節(jié)嚴(yán)重的，以行發(fā)文形式解除相關(guān)協(xié)議，取消代理資格。

（四）持續(xù)強(qiáng)化國(guó)庫(kù)資金安全管理

進(jìn)一步提高國(guó)庫(kù)資金安全管理重要性和緊迫性的認(rèn)識(shí)，建立健全國(guó)庫(kù)資金安全管理長(zhǎng)效機(jī)制。有效加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)建設(shè)，完善預(yù)算執(zhí)行信息管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政部門與預(yù)算單位、人民銀行和商業(yè)銀行之間的財(cái)政收支信息共享與交流。代理行應(yīng)進(jìn)一步完善系統(tǒng)功能，努力提高服務(wù)水平。各相關(guān)單位要合理設(shè)計(jì)工作崗位和業(yè)務(wù)流程，明確工作職責(zé)，改善內(nèi)部制衡，糾正差錯(cuò)，確保財(cái)政資金安全高效運(yùn)行。

（五）多舉措提升經(jīng)辦人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)

人行國(guó)庫(kù)部門要通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)檢查和非現(xiàn)場(chǎng)檢查、召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議、舉辦業(yè)務(wù)培訓(xùn)等方式方法，進(jìn)一步提高經(jīng)辦人員素質(zhì)，切實(shí)規(guī)范商業(yè)銀行代理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)，督促其按規(guī)定報(bào)備零余額賬戶。代理銀行也應(yīng)保持經(jīng)辦人員的相對(duì)穩(wěn)定，對(duì)新人員開(kāi)展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，確保熟練掌握相關(guān)業(yè)務(wù)。二是財(cái)政部門要加強(qiáng)對(duì)預(yù)算單位會(huì)計(jì)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，督促預(yù)算單位嚴(yán)格遵守零余額賬戶相關(guān)管理規(guī)定，并在工作安排會(huì)議、財(cái)政決算會(huì)上予以強(qiáng)調(diào)。

針對(duì)國(guó)庫(kù)集中支付存在的問(wèn)題，建議健全國(guó)庫(kù)監(jiān)管體系，完善代理業(yè)務(wù)考評(píng)機(jī)制，加強(qiáng)零余額賬戶管控，不斷規(guī)范集中支付代理業(yè)務(wù)，切實(shí)保障國(guó)庫(kù)資金安全。

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（羅萬(wàn)金、任亞娟、陳黎濤，中國(guó)人民銀行定西市中心支行）