科技體制深改背景下提高政府科技資源配置效率的對策

摘 要：針對政府科技資源治理過程中存在中央與地方科技事權(quán)交叉重疊、核心層價值理念沒有真正實現(xiàn)從“管理”到“社會治理”的轉(zhuǎn)變、政府投資科技項目治理體系不完善等問題，提出通過各層級政府協(xié)同治理統(tǒng)籌優(yōu)化政府科技資源，構(gòu)建完善的多主體協(xié)同治理體系，有效發(fā)揮市場作用和實現(xiàn)從科技項目的有效管理到科技項目治理的轉(zhuǎn)變等建議。

關(guān)鍵詞：科技治理體系 政府科技資源 科技項目管理 科技創(chuàng)新治理

隨著科技創(chuàng)新開放性和復(fù)雜性的大大增加，創(chuàng)新活動的組織模式日漸演變成多部門、跨學(xué)科、跨地區(qū)（國家）共同參與、合作研發(fā)的協(xié)同創(chuàng)新模式。為更好適應(yīng)這種趨勢變化，最大限度優(yōu)化科技創(chuàng)新環(huán)境，黨的十八大以來科技體制改革持續(xù)深化，不但對科學(xué)技術(shù)的機構(gòu)設(shè)置和職責(zé)范圍進行了調(diào)整，而且加快了政府職能轉(zhuǎn)變，堅持把市場經(jīng)濟規(guī)律和科學(xué)技術(shù)發(fā)展規(guī)律有機結(jié)合起來，著力推進國家創(chuàng)新治理體系現(xiàn)代化建設(shè)并取得一定成效。要使科技創(chuàng)新在實體經(jīng)濟發(fā)展中的貢獻份額持續(xù)提高，后期還需要進一步明確地方政府科技事權(quán)，不斷減少政府創(chuàng)新管理職能的交叉重復(fù)，更多引入市場化手段和方法提高各級政府科技資源的配置效率，促進科技與經(jīng)濟的深度融合發(fā)展。

一、深化科技體制改革的關(guān)鍵是從科技管理轉(zhuǎn)變?yōu)閯?chuàng)新治理

（一）科技治理是要處理好政府、市場和社會的關(guān)系

全球治理委員會（1995）對治理的定義是：各種公共或私人機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式之和，它是使相互沖突利益得以調(diào)解，并采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程。治理強調(diào)的是多元主體的正和博弈，是一種開放的管理過程，科技治理就是用“治理”理念和方法對公共科學(xué)技術(shù)事務(wù)進行管理。Irwin（2006）認為，科技治理是政府、科學(xué)團體與公眾之間合理定位和合作。Phil和Jason（2014）認為，科技治理是公眾、政策和實踐三者的有機結(jié)合，既要注重系統(tǒng)和網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，又要強調(diào)公眾參與。張明喜（2016）認為，現(xiàn)代化的創(chuàng)新治理關(guān)鍵在于正確處理好政府、市場、社會三者的關(guān)系，激發(fā)市場配置創(chuàng)新資源的內(nèi)在動力。張仁開（2016）認為，多中心、多層級、多主體參與是科技創(chuàng)新治理的基本特征，政府主要沿著市場起作用的方向發(fā)力。

（二）科技治理涉及各級政府科技事權(quán)的劃分

張明喜（2016）認為，創(chuàng)新治理意味著要劃分出各主體間清晰的“治理空間”，界定中央科技事權(quán)和地方科技事權(quán)。張義芳（2017）認為，在推進科技治理體系過程中不可避免地遇到科技創(chuàng)新系統(tǒng)的多層次治理結(jié)構(gòu)，以及內(nèi)部不同行政主體之間的協(xié)商、互助與博弈，國家科技管理體系在由傳統(tǒng)的分部門線性管理向高層次、具有高協(xié)調(diào)性的協(xié)同創(chuàng)新治理體系轉(zhuǎn)變過程中，只有賦予不同層級政府解決科技治理問題的事權(quán)，才能制定出靈活政策來應(yīng)對治理中的特殊性。聶常虹，冀朝旭（2017）認為我國政府在科技事權(quán)與支出責(zé)任劃分方面存在中央科技事權(quán)分散化，中央與地方以及同級政府部門科技事權(quán)與支出存在一定責(zé)任疊交重復(fù)，地方科技事權(quán)沒有體現(xiàn)地方特色等問題。國際經(jīng)驗也表明，在科技創(chuàng)新治理體系建設(shè)過程中，政府間科技事權(quán)交叉是一個比較突出的問題，創(chuàng)新治理意味著更好地發(fā)揮各級政府作用。

（三）地方政府在科技創(chuàng)新治理體系中作用重大

黃燕（2001）認為，新的國際分工是以地方競爭力為條件，各具特色的地方創(chuàng)新系統(tǒng)是地區(qū)經(jīng)濟競爭力的主要源泉，地方政府在創(chuàng)新系統(tǒng)中發(fā)揮著十分重要的作用。Hagendijk和Irwin（2006）提出，科技治理與供需有密切關(guān)系。陳喜樂和朱本用（2016））認為區(qū)域市場需求存在差異，需求的異質(zhì)性對地區(qū)科技發(fā)展方向和治理機制具有重要影響。劉釩，吳曉燁（2018）認為，近年興起的樸素式創(chuàng)新具有區(qū)域與社群屬性，提倡的是利用本地資源、立足地方、全民參與和反哺本地經(jīng)濟的創(chuàng)新生態(tài)，這種創(chuàng)新范式的發(fā)展對地方政府服務(wù)體系的完善形成倒逼機制。王彥偉（2015）認為科技項目治理是科技治理的重要手段?？梢?，由于各地科技資源、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施以及對外開放程度等治理依據(jù)存在差異，地方政府應(yīng)遵循科技資源市場化配置機理，加強區(qū)域創(chuàng)新資源有效供給能力，才能促進區(qū)域內(nèi)高新企業(yè)集群發(fā)展，進而吸引區(qū)域外優(yōu)質(zhì)科技資源的流入。

二、我國推進科技治理體系建設(shè)采取的相關(guān)舉措和取得的成效

（一）加強科技治理體系的頂層設(shè)計，健全宏觀科技管理決策機制

通過國務(wù)院機構(gòu)調(diào)整和重新組建科學(xué)技術(shù)部等舉措，把分散在不同政府部門的政策性權(quán)力資源得到最大限度整合，有效解決了科技管理部門職責(zé)交叉問題，優(yōu)化了科技體制的頂層設(shè)計、科技資源的系統(tǒng)謀劃和前瞻性布局配置。通過明確和強化科學(xué)技術(shù)部的職責(zé)，組建國家科技咨詢委員會和建立國家重大科技決策咨詢制度，推動政府科技宏觀管理決策方式從封閉式向由科學(xué)團體和社會公眾協(xié)助參與的開放式?jīng)Q策轉(zhuǎn)變，著力提升政府決策的科學(xué)化和民主化，實現(xiàn)中央政府的職能從創(chuàng)新管理向分層決策的“創(chuàng)新治理”轉(zhuǎn)變。

（二）強化地方政府的主體責(zé)任，推進基層科技服務(wù)體系建設(shè)

從頂層做出深化科技體制改革全面部署之后，為了有效發(fā)揮科技政策宏觀導(dǎo)向和激勵作用，中央政府進一步明確提出地方政府是區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)的主導(dǎo)和主體。地方在行動的總體方向與中央保持一致前提下，須結(jié)合區(qū)域科技發(fā)展需要，通過完善各層級科技服務(wù)體系建設(shè)，建立與之匹配的科技資源配置機制，和中央政府形成上下聯(lián)動共同完成創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略。各省市縣充分吸納國家全面深化科技體制改革的部署和要求，對科技管理部門的職能配置、內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制進行了調(diào)整，進一步理順各層級科技資源配置和管理體制，不斷強化地方政府主體責(zé)任意識，并結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H以問題為導(dǎo)向，深入科研一線開展大調(diào)研大討論，著力發(fā)現(xiàn)和解決科技治理體系建設(shè)中存在的問題，以補齊科技行政管理體制不完善等突出短板為主攻方向，加強了基層科技服務(wù)體系建設(shè)。

（三）加強科技政策法規(guī)的建設(shè)，通過市場機制推進成果轉(zhuǎn)化

各級政府通過制定和完善一系列政策法規(guī)，不斷規(guī)范各主體之間的科技關(guān)系，從宏觀、中觀和微觀三個層面分解創(chuàng)新治理中的管理決策責(zé)任，推動大學(xué)、科研機構(gòu)和企業(yè)創(chuàng)新治理體系的建設(shè)，讓創(chuàng)新鏈中的主體共同參與到科技創(chuàng)新體系建設(shè)中來，共同促進科技政策、產(chǎn)業(yè)政策和財政政策的融合。2015年以來，國家不但修訂《促進科技成果轉(zhuǎn)化法》，而且圍繞技成果的所有權(quán)改革和政府的簡政放權(quán)相應(yīng)出臺了一系列政策落實文件，從法律和制度層面完善科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化的機制平臺，并堅持市場導(dǎo)向和利益內(nèi)化的原則，不斷優(yōu)化科技創(chuàng)新管理職能，通過“權(quán)利清單”制度和實施“市場準(zhǔn)入負面清單”制度推動科技部門職能從研發(fā)管理向創(chuàng)新服務(wù)轉(zhuǎn)變，不斷消除科學(xué)技術(shù)與商業(yè)企業(yè)之間的制度性距離。

三、政府科技資源在治理過程中存在的問題

（一）中央和地方政府沒有完全形成有效錯位

中央專門制定出臺了《國務(wù)院關(guān)于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》，通過優(yōu)化改革頂層設(shè)計為中央與地方明確科技事權(quán)與支出責(zé)任提供政策依據(jù)。但是在實際工作中還是存在以下問題。

一是對科技事權(quán)的確定方式不科學(xué)。不同層次不同部門之間的決策、執(zhí)行、監(jiān)督缺乏有效銜接，部門化管理的特征并沒有徹底改變，“中央—地方”政府的角色定位和科技事務(wù)對接中還不能完全按照“中央負責(zé)國家層面科技創(chuàng)新工作，中央財政扶持涉及國家發(fā)展戰(zhàn)略的創(chuàng)新活動，保障央屬創(chuàng)新主體科研經(jīng)費;省負責(zé)全省層面科技創(chuàng)新工作，省級財政負責(zé)對涉及全省經(jīng)濟社會發(fā)展全局的創(chuàng)新活動，保障省屬創(chuàng)新主體科研經(jīng)費”的戰(zhàn)略定位，規(guī)范中央和地方政府科技事權(quán)，中央與地方科技事權(quán)交叉重疊現(xiàn)象依舊存在，沒有真正建立起中央、省、市、縣四級科技事權(quán)和支出責(zé)任的多層級治理體系，而各級政府的“越位”與“缺位”導(dǎo)致財政科技投入中政府和市場邊界的模糊。

二是“國家創(chuàng)新體系”和“區(qū)域創(chuàng)新體系”之間長期存在的不融通和不銜接的堵點還沒有徹底打通。受傳統(tǒng)行政區(qū)域思維影響，地方政府在編制區(qū)域創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)的過程中沒有將轄區(qū)內(nèi)中央部署科研實力雄厚的高等院校、國家級科學(xué)研究機構(gòu)和軍工企業(yè)作為核心主體納入到總體布局中，這些有影響有實力的知名高校、科研機構(gòu)和軍工企業(yè)的創(chuàng)新資源與區(qū)域內(nèi)其他創(chuàng)新主體交互作用發(fā)揮的還不夠;地方政府沒有真正建立起以需求為導(dǎo)向的科技資源供給機制，沒有將區(qū)域外創(chuàng)新要素作為有效資源納入到總體布局中，創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)中阻礙創(chuàng)新要素跨區(qū)域、跨單位和跨行業(yè)自由流動的體制機制障礙依舊存在;以民主協(xié)商和契約式為主的創(chuàng)新治理體系尚未建立起來，國家創(chuàng)新體系和區(qū)域創(chuàng)新體系的梯次聯(lián)動機制不完善。

（二）核心價值理念和治理能力還沒有得到有效提升

科技治理體系下要求政府由原來的封閉單向管理向開放協(xié)同治理轉(zhuǎn)變，但是從目前的實際情況開看，政府的核心層價值理念還沒有真正實現(xiàn)從“管理”到“社會治理”的轉(zhuǎn)變，具體表現(xiàn)在以下三個方面

一是創(chuàng)新政策的范式還沒有發(fā)生根本改變。沒有把科技治理的重點放在科技體制的改革上，而是放在增加財政投入上;科技投入主要還是集中在創(chuàng)新平臺建設(shè)、高新產(chǎn)業(yè)集聚、創(chuàng)新人才引育和科技金融支持等方面，通過不斷構(gòu)筑、完善區(qū)域綜合創(chuàng)新體系建設(shè)，聚集高端資源要素激勵技術(shù)知識生產(chǎn)的供給導(dǎo)向政策;對創(chuàng)新需求關(guān)注不夠，缺乏有效引導(dǎo)國內(nèi)消費者領(lǐng)先購買創(chuàng)新產(chǎn)品愿望和能力的相關(guān)措施。

二是創(chuàng)新政策還沒有完全從大學(xué)和科研機構(gòu)轉(zhuǎn)向企業(yè)、社會組織、科學(xué)共同體和社會公眾等對創(chuàng)新有影響的其它主體，對大學(xué)和科研機構(gòu)的管理焦點也沒有真正從科技研發(fā)部門內(nèi)部，轉(zhuǎn)移到科學(xué)發(fā)明和技術(shù)發(fā)現(xiàn)向成果商業(yè)化應(yīng)用中的薄弱環(huán)節(jié)，更沒有從創(chuàng)新生態(tài)和培育更具競爭力的創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的角度著手，推動利益相關(guān)者的互動和各行為主體治理體系改善，從而達到多行動主體的協(xié)同治理。

三是政府部門政策性權(quán)力資源的配置模式?jīng)]有發(fā)生根本改變。各級政府仍舊沿用計劃管理和政策管理為主的行政手段管理科技創(chuàng)新對象，通過競爭性或定向委托方式將科技資源以項目的形式配置給行政管轄區(qū)內(nèi)大學(xué)和科研機構(gòu)，并以爭取更高級別政府管理部門的科研項目和發(fā)表高水平論文作為研究成果進行績效考核;沒有真正把企業(yè)納入到項目管理體系中，以創(chuàng)新績效為核心的綜合評價體系尚未真正建立起來，社會科技資源的利用和開發(fā)不足，政府、市場和社會的互動與融合還不夠，在糾正市場失靈方面政府的作用沒有充分發(fā)揮出來。

（三）政府投資科技項目治理體系不完善

這一輪科技體制改革中把分散在不同政府部門的科技項目進行了有效整合，并且按照研究類別進行分類實施。但是實施效果還不十分理想，其主要原因在于政府投資的科技項目在評審、執(zhí)行和成果管理過程中，還沒有真正形成以項目為核心的政府科技項目主管部門、項目研究團隊、項目承擔(dān)單位、項目評薦專家、研究成果使用方和項目驗收專家等多方主體的有效聯(lián)動。以課題負責(zé)人為主的“項目管理”傳統(tǒng)管理模式?jīng)]有根本改變，項目依托單位大多還是通過獎勵的手段來激勵科研人員申報項目和成果推廣的，在項目研究和成果推廣中缺乏有效的組織保障，由項目負責(zé)人或少數(shù)課題組成員孤軍奮戰(zhàn)的情況依舊比較普遍，研究成果學(xué)術(shù)化、項目結(jié)項后對于研究成果的知識凝煉和擴散不夠、研究成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用率低的問題并沒得到有效解決。政府主管部門對科技項目主要是通過制度對承擔(dān)項目工作的負責(zé)人和研究結(jié)果進行管理，而沒有形成階段論證和績效評價相結(jié)合的持續(xù)動態(tài)治理。對科技項目立項中涉及的眾多利益相關(guān)方的監(jiān)督和管理也不夠，項目研究團隊之外的社會力量和組織在項目治理過程中未發(fā)揮出應(yīng)有的作用?？萍柬椖恐卫淼南嚓P(guān)法律法規(guī)還不是很健全，政府、市場和社會的在項目治理中的邊界不夠清晰，存在以行政管理代替科學(xué)管理的現(xiàn)象，遵循科學(xué)規(guī)律和科技人員特點的科技項目治理體系還沒有真正建成，項目在科技治理體系中的工具屬性沒有有效發(fā)揮出來。雖然科技成果存量逐年增加，但與地方經(jīng)濟發(fā)展對科技創(chuàng)新的需求之間的矛盾卻不斷擴大。

四、提高政府科技資源配置效率的對策

（一）通過各層級政府協(xié)同治理統(tǒng)籌優(yōu)化政府科技資源

新時代科技體制改革就是要正確處理政府和市場的關(guān)系，通過建設(shè)更好發(fā)揮各級政府作用、充分發(fā)揮市場作用的科技治理體系，不斷健全國家創(chuàng)新體系，推動區(qū)域創(chuàng)新體系向社會網(wǎng)絡(luò)化和地方特色化方向發(fā)展;加快促進各類創(chuàng)新資源共同參與治理的產(chǎn)學(xué)研用緊密結(jié)合創(chuàng)新利益共同體的形成，有效破解長期存在的產(chǎn)業(yè)鏈和創(chuàng)新鏈之間融合度不高的現(xiàn)實問題;利用較短時間實現(xiàn)新興技術(shù)的突破創(chuàng)新，切實發(fā)揮科技創(chuàng)新在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式中的主引擎作用。隨著科技體制改革的密集發(fā)力和“放管服”改革的不斷推進，下一步重點將在提高政府科技治理合理化和高效化的指向下，進一步加強中央與地方以及政府各職能部門之間的工作交流互動，不斷清晰各職能部門科技事權(quán)與支出責(zé)任劃分，減并中央和地方政府各部門的共同事權(quán)，為確立地方科技事權(quán)打開空間。充分發(fā)揮各級政府在區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)的主導(dǎo)作用，在行動的總體方向與中央保持一致前提下，依據(jù)當(dāng)?shù)氐膮^(qū)域經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特點、居民對公共產(chǎn)品需求異質(zhì)性、科技資源分布特征、地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和對外開放程度等實際情況，瞄準(zhǔn)當(dāng)?shù)乜萍及l(fā)展的關(guān)鍵領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，遵循科技資源市場化配置機理，采取與中央和上級部門差異化、互補的行為模式，在整合各級政府科技資源形成創(chuàng)新合力同時，通過實施針對性的供給導(dǎo)向創(chuàng)新政策，有效發(fā)揮地方政府“精準(zhǔn)支持”區(qū)域科技創(chuàng)新的主體作用，不斷增強政府科技創(chuàng)新資源的有效供給能力。

（二）構(gòu)建完善的多主體協(xié)同治理體系有效發(fā)揮市場作用

在明晰了中央和地方各級政府間縱向科技治理的權(quán)責(zé)之后，還要充分發(fā)揮高校、科研機構(gòu)、企業(yè)以及科技服務(wù)機構(gòu)等主體在科技治理中的作用。通過公私多元部門復(fù)合的協(xié)同管理，推動政府從科技管理到創(chuàng)新治理的轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)從“技術(shù)導(dǎo)向”分配管理向“市場導(dǎo)向”協(xié)調(diào)服務(wù)的角色轉(zhuǎn)變;更好發(fā)揮政府在解決創(chuàng)新體系中市場失靈問題中的調(diào)節(jié)作用。圍繞《促進科技成果轉(zhuǎn)化法》等系列法律法規(guī)及配套政策實施后高校和科研機構(gòu)科技成果轉(zhuǎn)化效果依舊不佳這一現(xiàn)實問題，從科技成果的供給和需求出發(fā)深入查找市場在配置科技資源中失靈的環(huán)節(jié)，從源頭分析造成科技資源配置非正常競爭，科技成果供需出現(xiàn)扭曲的深層原因;通過政府構(gòu)建創(chuàng)新環(huán)境和科技網(wǎng)絡(luò)治理體系建設(shè)，加快形成“市場主導(dǎo)、政府引導(dǎo)、社會廣泛參與”的科技成果轉(zhuǎn)化開發(fā)模式。逐步將由政府主導(dǎo)的產(chǎn)學(xué)研合作和“評獎導(dǎo)向”科研成果評價機制轉(zhuǎn)變成“公司化管理”的市場轉(zhuǎn)化模式，用商業(yè)化思維和市場化手段來填補高?？蒲袡C構(gòu)研發(fā)成果與企業(yè)需求之間的空隙，不斷激發(fā)技術(shù)市場活躍程度。通過建立領(lǐng)先市場需求導(dǎo)向的創(chuàng)新政策，培育本地消費者的創(chuàng)新性需求，把原來分離的創(chuàng)新研發(fā)主體粘合起來，讓高校、科研機構(gòu)、企業(yè)與投資人、各類科技服務(wù)機構(gòu)等真正參與到創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)治理中，通過源頭治理不斷破除各類創(chuàng)新主體之間和不同行政區(qū)域之間創(chuàng)新要素流動存在著體制障礙，共同打造一個可持續(xù)發(fā)展的閉環(huán)滾動創(chuàng)新生態(tài)鏈。

（三）實現(xiàn)從科技項目的有效管理到科技項目治理的轉(zhuǎn)變

政府投資科技項目是目前政府科技管理的主要方式，是國家引領(lǐng)科技創(chuàng)新方向，為社會公眾提供公共科技產(chǎn)品和公共科技服務(wù)的重要手段。政府投資科技項目的實施效果對于提升我國科技治理水平、促進創(chuàng)新型國家建設(shè)具有重要意義。政府投資的科技項目從項目規(guī)劃設(shè)計、立項決策、實施過程、成果驗收到成果擴散和轉(zhuǎn)化等環(huán)節(jié)需要眾多利益主體的參與，以及組織、管理、技術(shù)、資金、人才等多種資源要素投入。只有建立起有效的項目治理體系，明確各相關(guān)方在政府投資科技項目中的利益與權(quán)力配置，才能促使項目相關(guān)方之間通過資源組織機制進行相互監(jiān)督和協(xié)作，為項目負責(zé)人有效整合社會科技資源扎實開展科學(xué)研究提供可靠的環(huán)境和組織保障。因此，政府科技項目主管部門需要建立起科學(xué)合理的項目評估指標(biāo)體系和項目利益相關(guān)方的信用評價體系，通過“責(zé)任制”、道德和公眾參與等多種途徑，對科技項目研究中的不確定性和復(fù)雜性等問題進行多維度動態(tài)監(jiān)督管理，才能有效保障科技項目研究過程中異質(zhì)主體責(zé)任能夠兌現(xiàn)，切實保障政府投資科技項目質(zhì)量，不斷優(yōu)化社會公共資源配置。

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