關(guān)于加強(qiáng)小型水庫(kù)運(yùn)行管理有效措施的探討

呂建紅，羅小巧，仇 健

（1.浙江東甌工程造價(jià)咨詢有限公司， 浙江 溫州 325000；2. 浙江省水利河口研究院， 浙江 杭州 310020）

1 問題的提出

浙江省共有水庫(kù)4 327座，其中大中型水庫(kù)193座，小型4 134座，總庫(kù)容446億m3。這些水庫(kù)大都是新中國(guó)成立之后修建的，對(duì)工農(nóng)業(yè)的發(fā)展發(fā)揮了重大作用，但由于建造年代普遍較早，許多水庫(kù)已超過合理使用年限，存在不同程度的安全隱患，不利于水庫(kù)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)揮作用。近年來，浙江省不斷加大水庫(kù)加固維護(hù)資金投入力度，水庫(kù)現(xiàn)狀明顯改善，促使水庫(kù)效益得以持續(xù)發(fā)揮。要想保證水庫(kù)社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益持續(xù)增長(zhǎng)，關(guān)鍵在于在未來的時(shí)間內(nèi)，保證水庫(kù)的安全運(yùn)行。因此，有必要積極探索有效管理水庫(kù)運(yùn)行的舉措，確保水庫(kù)作用的持續(xù)發(fā)揮。

2 運(yùn)行管理中的問題

浙江省小型水庫(kù)占水庫(kù)總數(shù)的95.5%，庫(kù)容占水庫(kù)總庫(kù)容的6.4%。水庫(kù)管理單位主要分為鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理和其它部門管理2種。圖1為鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理小型水庫(kù)和其他部門管理小型水庫(kù)數(shù)量對(duì)比，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的小型水庫(kù)占總數(shù)的45.0%。浙江省小型水庫(kù)主要承擔(dān)城鄉(xiāng)生活、農(nóng)業(yè)灌溉、工礦企業(yè)生產(chǎn)用水任務(wù)。在水庫(kù)運(yùn)行管理中，出現(xiàn)了種種問題后，會(huì)直接影響水庫(kù)作用的發(fā)揮。

圖1 浙江省小型水庫(kù)管理單位組成圖

2.1 安全隱患依舊存在，管理硬件不夠硬

2019年水利部督查浙江省發(fā)現(xiàn)安全隱患問題550 個(gè)，浙江省水利廳督查發(fā)現(xiàn)隱患問題428 個(gè)，各地自查發(fā)現(xiàn)隱患問題 657個(gè)，隱患問題較多。浙江省水利工程數(shù)量眾多，建設(shè)年代普遍較早，其中 3 260 多座水庫(kù)建于20世紀(jì)70 年代前，占水庫(kù)總數(shù)的76.0%，受當(dāng)時(shí)條件限制，“三邊”工程現(xiàn)象突出，建設(shè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)普遍較低，工程附屬設(shè)施不完備，有部分工程存在無防汛道路、無管理房、無監(jiān)測(cè)設(shè)施等問題，并且運(yùn)行時(shí)間都已達(dá)到50 a左右，按照中小型水庫(kù)設(shè)計(jì)的合理使用年限為50 a的標(biāo)準(zhǔn)，大量水庫(kù)已到合理使用年限，不同程度的安全隱患就會(huì)逐漸暴露出來。

2.2 體制機(jī)制不順暢，責(zé)任落實(shí)不到位

從水庫(kù)管理隊(duì)伍看，由于缺乏有效的政策措施與手段，基層水庫(kù)管理工作效率、工作質(zhì)量和精細(xì)化程度都有待進(jìn)一步提高。由于工資較低且部分水庫(kù)位置偏僻，水庫(kù)管理人員專業(yè)水平低、隊(duì)伍老化現(xiàn)象嚴(yán)重；從水庫(kù)管理單位看，全省有近1/2的小型水庫(kù)無專門的管理機(jī)構(gòu)，水庫(kù)大多屬農(nóng)村集體所有，管理主體復(fù)雜多樣，一般由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）水利員負(fù)責(zé)面上管理，村級(jí)落實(shí)巡查員，管理力量薄弱。同時(shí)，責(zé)任人體系也較混亂，按現(xiàn)行法律法規(guī)和有關(guān)規(guī)定，水利工程運(yùn)行管理責(zé)任人涉及防汛責(zé)任人、安全生產(chǎn)責(zé)任人、河湖長(zhǎng)制責(zé)任人、生態(tài)環(huán)保責(zé)任人及其他相關(guān)責(zé)任人，這些責(zé)任人規(guī)定政出多門，存在同一工程有多個(gè)不同行政責(zé)任人的情況，多頭管理、多頭指揮現(xiàn)象較突出，遇到實(shí)際問題互相推諉。

2.3 運(yùn)行管理方式落后，安全監(jiān)測(cè)手段單一

管理方式對(duì)于水庫(kù)的日常運(yùn)行管理至關(guān)重要，確保管理方式科學(xué)規(guī)范，才能有效實(shí)現(xiàn)水庫(kù)良好的運(yùn)行管理。小型水庫(kù)安全管理工作如巡壩查險(xiǎn)、水位觀測(cè)等都非?？菰铮枰浅＜?xì)致和耐心，不能有一絲疏忽。從整體上看，運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)不足導(dǎo)致水庫(kù)的管護(hù)工作往往只是每年清理一兩次壩體雜草和庫(kù)區(qū)垃圾，很難對(duì)水庫(kù)實(shí)施全面有效的管理。較低的管護(hù)標(biāo)準(zhǔn)降低了水庫(kù)安全系數(shù)，影響水庫(kù)使用年限，增加失事風(fēng)險(xiǎn)。雖然經(jīng)過多年努力，水利工程安全運(yùn)行監(jiān)測(cè)技術(shù)手段方法有了較大改進(jìn)，但總體上應(yīng)用新技術(shù)、新方法不多，實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和監(jiān)測(cè)資料分析能力明顯不足[1]。目前，水利工程安全運(yùn)行管理監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)不夠全面，監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)傳送和安全監(jiān)測(cè)資料分析不夠及時(shí)。如不少水庫(kù)還沒有入庫(kù)、出庫(kù)流量監(jiān)測(cè)，大壩沉降、位移監(jiān)測(cè)頻次低甚至沒有監(jiān)測(cè)。

2.4 標(biāo)準(zhǔn)化管理水平不平衡，長(zhǎng)效機(jī)制尚未建立

浙江省自從開展水利工程標(biāo)準(zhǔn)化創(chuàng)建工作以來，水庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)化管理創(chuàng)建工作取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，但是在創(chuàng)標(biāo)工作中也發(fā)現(xiàn)了以下問題：一是大中型工程與小型工程不平衡。大中型水利工程管理相對(duì)規(guī)范，而大多數(shù)小型水利工程沒有管理單位和專業(yè)管理人員，標(biāo)準(zhǔn)化創(chuàng)建后有不少地方采取了市場(chǎng)化、物業(yè)化的維修養(yǎng)護(hù)管理模式，很大程度上解決了水利工程臟、亂、差的面貌，管護(hù)主體和經(jīng)費(fèi)得以逐步落實(shí)，但也有部分工程創(chuàng)標(biāo)工作流于形式，沒有真正做到依標(biāo)管理；二是區(qū)域不平衡。部分市縣對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化管理工作比較重視，進(jìn)展較快且質(zhì)量比較高；有些市縣不夠重視，創(chuàng)標(biāo)工作流于形式，進(jìn)展慢且質(zhì)量差。

3 解決問題的措施

3.1 深入開展隱患排查，加強(qiáng)日常運(yùn)行管護(hù)

針對(duì)安全隱患和管理硬件不足的問題，深入開展安全隱患排查，加強(qiáng)日常運(yùn)行管護(hù)。既要排查除險(xiǎn)加固的前期工作、建設(shè)管理、工程質(zhì)量，也要排查運(yùn)行管理特別是蓄水管理。運(yùn)行管理重點(diǎn)檢查非汛期水庫(kù)安全運(yùn)行責(zé)任制是否落實(shí)，管理制度是否健全，制度執(zhí)行是否到位，蓄水管理是否嚴(yán)格規(guī)范，水庫(kù)良性運(yùn)行機(jī)制是否建立。排查工作具體到每個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)、每個(gè)重點(diǎn)部位、每個(gè)管理崗位，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)進(jìn)行處置，及時(shí)消除隱患。

經(jīng)過除險(xiǎn)加固的水庫(kù)，在相關(guān)硬件方面，取得了長(zhǎng)足的發(fā)展，要想保證水庫(kù)作用的發(fā)揮，還需要注重日常管理與維護(hù)。因此，水管單位需要在水庫(kù)洪水、實(shí)際觀測(cè)的基礎(chǔ)上，針對(duì)水庫(kù)中現(xiàn)存的質(zhì)量問題或者是潛在的安全因素，設(shè)立專項(xiàng)資金，用于每年的水庫(kù)維修養(yǎng)護(hù)，將問題消除在源頭[2]。此外，還需要制定相關(guān)的巡查制度，按照巡查頻次、流程加強(qiáng)對(duì)庫(kù)區(qū)的巡查，保證能及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，使水庫(kù)時(shí)刻處于安全運(yùn)行狀態(tài)，進(jìn)而使得水庫(kù)運(yùn)行經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益同步增長(zhǎng)并實(shí)現(xiàn)最大化。

3.2 完善相關(guān)管理制度，明確職責(zé)落實(shí)到位

水庫(kù)管理涉及方方面面，例如工程管理、大壩觀測(cè)以及生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等，不同的內(nèi)容雖相互獨(dú)立，但實(shí)質(zhì)上存在一定的聯(lián)系，需要水管單位結(jié)合實(shí)際情況，制定不同的運(yùn)行管理規(guī)章制度，保證管理制度的有效性。同時(shí)需要明確各部門、各工作崗位的具體職責(zé)，并落實(shí)到位，使管理工作有理有據(jù)，同時(shí)在管理過程中，不斷總結(jié)與反思，不斷完善水庫(kù)管理運(yùn)行機(jī)制，促使水庫(kù)管理向規(guī)范化、制度化方向發(fā)展。

3.3 加強(qiáng)人員配備與管理，提升應(yīng)急除險(xiǎn)能力

針對(duì)運(yùn)行管理方式落后和安全檢測(cè)手段單一的問題，主要是受限于當(dāng)前小型水庫(kù)管理人員和管護(hù)人員專業(yè)技術(shù)缺乏，不能有效開展水庫(kù)大壩觀測(cè)和巡查，應(yīng)該從制度上要求小型水庫(kù)必須配備專業(yè)技術(shù)人員，建議在實(shí)行嚴(yán)格的考核制度前提下，實(shí)行持證上崗[3]。讓有專業(yè)資質(zhì)的專業(yè)人員進(jìn)行水庫(kù)的安全管理，逐步達(dá)到管理人員職業(yè)化的管理模式。注重人才引進(jìn)，加強(qiáng)現(xiàn)有技術(shù)人員的培訓(xùn)，并保證人員培訓(xùn)率。同時(shí)制定管理規(guī)范與管理細(xì)則，在實(shí)踐工作中，注重經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，形成一個(gè)適合實(shí)情的水庫(kù)運(yùn)行管理體系。

水庫(kù)運(yùn)行管理的核心在于保證大壩安全。大壩安全出現(xiàn)問題，直接危及廣大人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，同時(shí)直接影響水庫(kù)社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益的增長(zhǎng)。大壩管理措施作為保證大壩安全的主要措施，重點(diǎn)是加強(qiáng)觀測(cè)、定期分析、加強(qiáng)調(diào)度，堅(jiān)決避免超正常水位運(yùn)行。加強(qiáng)管護(hù)人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)，落實(shí)全天候值班值守制度，強(qiáng)化日常安全監(jiān)測(cè)與巡查，提高應(yīng)急處置能力；有條件的水庫(kù)可采用外包給專業(yè)公司的模式開展水庫(kù)安全檢測(cè)。水管單位需要定期安排相關(guān)技術(shù)人員對(duì)大壩安全性進(jìn)行必要的系統(tǒng)評(píng)估，針對(duì)評(píng)估結(jié)果制定相關(guān)的運(yùn)行管理措施。同時(shí)需要加強(qiáng)日常的數(shù)據(jù)采集，為后期水庫(kù)加固除險(xiǎn)提供一些有價(jià)值的資料。在管理過程中，一旦發(fā)現(xiàn)問題，需要及時(shí)上報(bào)并解決，形成一套系統(tǒng)、靈活的應(yīng)急預(yù)案機(jī)制，不斷提高應(yīng)急除險(xiǎn)能力。

完善應(yīng)急組織制度，以某水庫(kù)為例，應(yīng)急組織體系見圖2。

圖2 某水庫(kù)應(yīng)急組織體系圖

3.4 推進(jìn)水庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)化管理工作

水庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)行管理就是將運(yùn)行管理手冊(cè)、運(yùn)行管理工作、人員責(zé)任分工、信息化管理以書面標(biāo)準(zhǔn)的形式進(jìn)行約束，從而實(shí)現(xiàn)水庫(kù)管理全流程都有據(jù)可循，使得水庫(kù)管理真正做到規(guī)范和科學(xué)[4]。自2016年推行水利工程標(biāo)準(zhǔn)化以來，浙江省4 124座小型水庫(kù)中已有3 015座數(shù)據(jù)接入省級(jí)監(jiān)管平臺(tái)，占總數(shù)的73.1%，基本實(shí)現(xiàn)了小型水庫(kù)在線監(jiān)管。2019年，浙江省在實(shí)施“加強(qiáng)小型水庫(kù)安全運(yùn)行管理三年行動(dòng)”，深入開展水利工程安全隱患大排查與整改的基礎(chǔ)上，加快推進(jìn)水利工程標(biāo)準(zhǔn)化管理創(chuàng)建；組織科學(xué)編制水庫(kù)調(diào)度規(guī)程和控制運(yùn)用計(jì)劃并監(jiān)督嚴(yán)格執(zhí)行；完善工程安全運(yùn)行監(jiān)測(cè)設(shè)施，推進(jìn)水利工程管理數(shù)字化轉(zhuǎn)型，加快水利工程協(xié)同聯(lián)動(dòng)管理平臺(tái)建設(shè)與應(yīng)用；深化水利工程管理體制改革與創(chuàng)新，確保水利工程安全運(yùn)行并充分發(fā)揮效益。

3.5 轉(zhuǎn)變管理理念，建立安全管理長(zhǎng)效機(jī)制

高度重視水庫(kù)安全管理，建立分工明確、職責(zé)清晰、獎(jiǎng)懲分明、常抓不懈、齊抓共管的水庫(kù)安全管理工作機(jī)制，健全汛期與非汛期并重的水庫(kù)安全管理制度。各地主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓，分管領(lǐng)導(dǎo)全程抓，班子成員協(xié)力抓，進(jìn)一步加強(qiáng)水庫(kù)安全管理宣傳、教育和培訓(xùn)。嚴(yán)格執(zhí)行“三項(xiàng)制度”，健全項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)、監(jiān)理單位控制、施工單位保證、政府部門監(jiān)督的質(zhì)量管理體系，落實(shí)項(xiàng)目法人、勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、質(zhì)量檢測(cè)、竣工驗(yàn)收相關(guān)人員質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制。建立長(zhǎng)效機(jī)制，切實(shí)增強(qiáng)水庫(kù)管理人員的安全意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，著力把重視水庫(kù)安全、加強(qiáng)水庫(kù)管理的各項(xiàng)措施落到實(shí)處，不但要確保汛期水庫(kù)安全，也要確保非汛期水庫(kù)安全。

4 結(jié) 語

小型水庫(kù)在社會(huì)建設(shè)中發(fā)揮了重大作用，然而在運(yùn)行管理中出現(xiàn)了眾多問題，不利于水庫(kù)作用的發(fā)揮。因此，各水庫(kù)主管部門（或所有權(quán)人）應(yīng)嚴(yán)格按照小型水庫(kù)管理規(guī)程，建立一套科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)化管理體系，以保證水庫(kù)安全運(yùn)行，促進(jìn)社會(huì)效益的增長(zhǎng)。