新高考改革政策執(zhí)行的影響因素分析

林秋寅

摘? 要：通過對第三批新高考改革試點的下發(fā)的文件進行分析，基于陳振明學(xué)者所提出的政策執(zhí)行影響因素的框架，以此從新高考改革政策自身的特性、新高考改革本身的因素以及新高考改革政策以外的因素三個方面來討論新高考改革政策執(zhí)行的影響因素，每一方面選取兩個指標(biāo)進行詳細闡述，即目標(biāo)團體的多元性、目標(biāo)團體行為需要調(diào)試量、政策的正確性、政策的具體明確性、目標(biāo)團體的服從、政策環(huán)境。在此過程中也發(fā)現(xiàn)一些困境，執(zhí)行組織采取“下有對策”來回應(yīng)政策;教師隊伍的調(diào)整幅度大。

關(guān)鍵詞：新高考改革;政策執(zhí)行;“3+1+2”模式;影響因素

一、背景說明

為貫徹黨的教育方針，全面落實立德樹人的教育任務(wù)，2014年國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于深化考試招生制度改革的實施意見》，浙江上海兩地作為發(fā)達省市，具備進行高考改革的條件，而作為第一批改革的試點，自2014年以來已經(jīng)在新高考改革的模式下成功經(jīng)歷了三次高考。2014年意見印發(fā)以來至今已經(jīng)實現(xiàn)了第三批新高考試點改革，并且意見指出在2020年我國要基本建立具有中國特色的新高考制度。

對此，學(xué)術(shù)界也有不少學(xué)者對這項改革舉措發(fā)聲。通過在中國知網(wǎng)查詢2014年以來關(guān)于新高考改革的文獻，發(fā)現(xiàn)以下現(xiàn)象：第一，文獻來源主要集中在教育領(lǐng)域，其中核心期刊中以“中國考試”、“中國教育學(xué)刊”占多數(shù)。新高考改革本身關(guān)乎教育問題，教育領(lǐng)域的學(xué)者對其研究較多著實是見怪不怪;第二，研究內(nèi)容主要是新高考改革后各科目的教學(xué)遇到的困境與對策，由于新高考最大的特點在于提升了科目選擇的自由度，因此改革后的教學(xué)問題相較之前要被迫發(fā)生調(diào)整;第三，對“3+1+2”選科模式進行研究的學(xué)者主要是從學(xué)生和學(xué)校的角度來分析，在于探索這種選科模式下高中教學(xué)的改革或是大學(xué)教學(xué)的改革。總而言之，從政策分析的視角來剖析整個新高考改革政策的還較少。

二、探析視角

通常來說，政策執(zhí)行的成功與否決定了政策目標(biāo)的實現(xiàn)與否，但每項政策執(zhí)行過程中所處的環(huán)境并不是一種“真空”狀態(tài)，相反，政策執(zhí)行的確是放在一個會受到各種因素影響的社會環(huán)境中進行的。因此，在政策執(zhí)行過程中應(yīng)當(dāng)關(guān)注其影響因素，對政策執(zhí)行有促進作用的因素要維持其狀態(tài);對政策執(zhí)行有阻礙作用的因素則盡量減少其影響程度。對于到底是哪些因素影響了政策的執(zhí)行，不同的學(xué)者持有不同的看法。國內(nèi)陳振明學(xué)者在“馬薩模式”的基礎(chǔ)上，總結(jié)了政策執(zhí)行過程中的影響因素，也提出了一個模式，并且這個模式結(jié)合了中國的實際情況。由于陳振明學(xué)者在政策執(zhí)行自上而下的馬薩模式的基礎(chǔ)上提出的模式，并且提出的模式在陳振明學(xué)者的修正下是被中國化了的，因此更適用于對我國的政策執(zhí)行影響因素的研究。本文正是基于陳振明學(xué)者提出的影響政策有效執(zhí)行的基本因素的模式，對第三批新高考改革試點政策執(zhí)行的影響因素進行分析。

三、新高考改革政策執(zhí)行的影響因素分析

新高考改革主要包括四個任務(wù)，本文通過對第三批新高考改革八個省市的實施方案進行梳理，基于第三批新高考改革中任務(wù)之一“深化普通高等學(xué)校統(tǒng)一考試招生”這個點來進行分析，發(fā)現(xiàn)以下第三批新高考改革政策執(zhí)行的影響因素：

（一）新高考改革的特性

1.目標(biāo)團體的多元性

教育作為國家發(fā)展重要保障措施，在教育政策的指導(dǎo)下逐步前進，而教育政策一旦發(fā)生變化便會涉及許多方面的目標(biāo)團體。教育政策的執(zhí)行是一個自上而下的過程，首先，在國務(wù)院下發(fā)《意見》;國務(wù)院將教育政策文件傳達給國家教育部;國家教育部傳達給各省政府;各省政府接到通知做出有關(guān)本省的教育政策的總體走向的文件;省教育廳根據(jù)省政府給出的總體走向，制定出本省新高考改革的具體的實施方案;省教育廳的實施方案下發(fā)到各教育局;教育局研究文件并實施;各普通高中根據(jù)當(dāng)?shù)亟逃窒逻_的要求對學(xué)校各方面進行調(diào)整;學(xué)校根據(jù)要求組織教師進行學(xué)習(xí)，為后期開展新的教學(xué)“打預(yù)防針”;最后，學(xué)生是教育政策直接面對的主體，是教育政策最直接的承受者。同時，各高校還要針對普通高中運用新的選擇科目進行高考的模式，來相應(yīng)地調(diào)整本單位在傳統(tǒng)模式下的錄取方式。

2.目標(biāo)團體行為需要調(diào)試量

政策問題所針對的目標(biāo)團體需要的調(diào)試量大小，對政策的執(zhí)行會產(chǎn)生影響。通常人們總是習(xí)慣于生活在既有的模式中，形成一套定向的行為，傾向于維持保守、持續(xù)的狀態(tài)。如果一項政策是全新的，在此領(lǐng)域中之前從未有過政策，那么政策的實施對目標(biāo)團體的行為調(diào)試量是很大的，目標(biāo)團體的行為調(diào)試量越大，政策執(zhí)行越困難。自恢復(fù)高考以來已有40余年，高考政策已經(jīng)數(shù)不勝數(shù)，新高考改革并不是一個全新的沒有一點基礎(chǔ)的政策，而是一種已有政策上的調(diào)整。例如第三批新高考改革的試點省市所采用的“3+1+2”的選科進行高考的模式，最開始是文理科分科，隨之而來的“3+3”模式（即語文/數(shù)學(xué)/外語3門必選+物理/化學(xué)/生物/政治/歷史/地理6門中任選3門），在實際的實施過程中出現(xiàn)一些問題，最后演變?yōu)椤?+1+2”。新高考改革政策并不是對原有的高考政策推倒重來，而是在已有基礎(chǔ)上的發(fā)展，另一方面新高考改革采取先試點實驗再全面鋪開的方式，也是這個政策避免對目標(biāo)群體進行大幅度調(diào)試的一種體現(xiàn)。

（二）新高考改革政策本身的因素

1.政策的正確性

政策的正確性是保證政策執(zhí)行的重要前提。是否具有正確性要看其是否符合社會發(fā)展的客觀規(guī)律、是否代表人民的根本利益、是否促進社會的發(fā)展。教育政策的走向根本目的在于希望為社會的發(fā)展提供充足的人才支撐和智力支持。隨著社會的發(fā)展，已有并且實施已久的方案在政策制定伊始之時，是完全符合當(dāng)時整個社會的要求的，而且在接下來的三十多年里也是為中國的發(fā)展提供了力量。但是社會的發(fā)展是動態(tài)的，不可能一層不變，原有的政策也許不能與現(xiàn)如今的政治、經(jīng)濟、社會的要求相匹配，這個時候需要對政策做出相應(yīng)的調(diào)整，符合社會發(fā)展的客觀規(guī)律。同時，根據(jù)第三批高考改革的八省市發(fā)布的實施方案可知，八省市進行新高考改革的核心原則基本都在于公平公正、育人為本，這兩個原則正是在資源稀缺性這種條件下對人民的要求做出的回應(yīng)，因此符合人民大眾的根本利益。另一方面，傳統(tǒng)的方案確實做出了歷史性貢獻，但是隨著社會的發(fā)展這種方案繼續(xù)實施也的確出現(xiàn)了一些問題，整個社會是人的集合體，人民反映了這個問題，國家為了促進社會的發(fā)展就要依據(jù)反映的問題來制定新的政策，“科學(xué)選才”中“科學(xué)”二字在于其目標(biāo)是為了符合社會發(fā)展的客觀規(guī)律，符合社會發(fā)展的客觀規(guī)律意味著方向是前進的而不是后退的，因此新高考改革是促進社會發(fā)展的。

2.政策的具體明確性

一項政策如果模棱兩可、含糊不清，就會造成政策執(zhí)行過程中政策的隨意變通，政策無法執(zhí)行。本文通過梳理第三批新高考改革八省市發(fā)布的實施方案，發(fā)現(xiàn)八個省市的新高考改革政策實施方案中均有具體的“總體要求”、“主要任務(wù)”、“保障措施”三大部分。雖然各省份之間在具體的方案上略有差異，但是總體要求中，主要可以分為指導(dǎo)思想、基本原則、改革目標(biāo)三個部分;主要任務(wù)“完善普通高中學(xué)業(yè)水平考試制度”，“深化普通高等學(xué)校統(tǒng)一考試招生改革”，“建立健全綜合素質(zhì)評價制度”，“推進高等職業(yè)教育分類考試招生改革”四個任務(wù);保障措施中各省份也是大同小異，主要都包括加強組織領(lǐng)導(dǎo)、加強條件保障、加強信息公開確保公平公正、加強宣傳引導(dǎo)。其中的方式部分省份有所調(diào)整，但實際上整體內(nèi)容并沒有太多的變化。

（三）新高考改革政策以外的因素

1.目標(biāo)團體的服從

政策執(zhí)行以后能否達到預(yù)期的目標(biāo)，不是政策制定者一廂情愿的事情，也不是執(zhí)行者能夠一手決定的，還取決于政策所指的目標(biāo)團體的態(tài)度，一項政策如果得到目標(biāo)團體的大多數(shù)人的接受，政策執(zhí)行可能比較順利;如果目標(biāo)團體不順從或只有少數(shù)順從，政策執(zhí)行將走向失敗。根據(jù)阿羅不可能定理可知，不可能得到一種令所有個體都滿意的結(jié)果，因為社會成員是具有不同偏好的。一項公共政策的發(fā)布也是如此，并不能保證所有群體都受益，在于保證大多數(shù)人的利益。因為資源的稀缺性和有限性，一項政策可能會使一部分人收益，就會使另一部分人受損。同時受損的人為了維護自己的利益會做出一定的反應(yīng)。

2.政策環(huán)境

政策環(huán)境主要包括經(jīng)濟狀況、制度或體制條件、政治文化和國際環(huán)境。對于新高考改革政策來說，這是一個中國的政策，所處的制度或體制條件、政治文化和國際環(huán)境都是相同的，無論是第一批、第二批還是第三批改革試點，在這幾方面的條件都是國家賦予給政策的。因此，本文主要從經(jīng)濟狀況來分析第三批改革試點的政策環(huán)境。由第一批、第二批直至第三批新高考改革試點的省份情況來看，選取的省市在中部、東部、西部均有分布，且都是各地區(qū)相對發(fā)達的省市。新高考改革涉及多元化目標(biāo)主體，要對目標(biāo)主體的行為進行調(diào)試，必須建立在一定的經(jīng)濟基礎(chǔ)之上。在政策執(zhí)行的過程中，所選取的省市有條件運作新的政策，例如對教師隊伍的重整、教學(xué)設(shè)備的重置、教學(xué)制度的重新安排等等活動，都需要經(jīng)濟力量的支撐，所選取的省市有條件組織這樣的改變。

四、新高考改革政策執(zhí)行的困境

（一）執(zhí)行組織采取“下有對策”來回應(yīng)政策

對于新高考政策來說，基層的執(zhí)行組織是地方普通高中。由于新高考選科模式的出現(xiàn)，普通高中需要重新安排教學(xué)資源，而重新安排教學(xué)資源意味著產(chǎn)生新的成本，因此普通高中可能會為了省去調(diào)整，常常扭曲新的選科模式，表現(xiàn)出表面順從，實際陽奉陰違的態(tài)度。因為在這種情況下，理論上學(xué)生雖然有自由選擇的權(quán)利，但是在學(xué)校的鼓動下，學(xué)生實際做出的選擇與傳統(tǒng)的劃分文理科并沒有區(qū)別，新的選科模式形同虛設(shè)。

（二）教師隊伍的調(diào)整幅度大

傳統(tǒng)的劃分文理科進行高考，不僅存在選擇自由度小的情況，而且有科目“捆綁”的現(xiàn)象（選擇物理意味著同時選擇了化學(xué)和生物，選擇歷史也同時決定著必須學(xué)政治和歷史），文理科的老師們以文理科組合的形式存在，而不是以某一具體科目來進行分配。新的選科模式出現(xiàn)十二種組合，除了語文、數(shù)學(xué)和外語三門不能自由選擇以外，其余六門是由學(xué)生自由選擇的，可能會出現(xiàn)某科目沒有或很少有學(xué)生選擇。此時老師的存在是依賴于各自教學(xué)的科目，如果科目很少有學(xué)生去選擇，這一科目的老師則會被裁減，每一科目都有可能出現(xiàn)這種情況。一直以來，教師職業(yè)在多數(shù)人看來是穩(wěn)定的職業(yè)，現(xiàn)如今可能需要打破這種觀念來構(gòu)建新的局面。

五、結(jié)語

本文通過對第三批新高考改革試點省市的實施方案文件的梳理，基于陳振明學(xué)者所提出的影響政策有效執(zhí)行因素的框架，在框架所劃分的三個部分抽取一定的指標(biāo)來進行分析。一方面，本文主要是基于對第三批新高考改革試點的八省市實施方案進行的分析，而沒有自身現(xiàn)場調(diào)查的基礎(chǔ)，并且缺乏一定的數(shù)據(jù)支撐，對于實施方案在實施的過程中會出現(xiàn)的現(xiàn)實問題把握不足。另一方面在進行影響因素的分析時，發(fā)現(xiàn)新高考改革存在一些困境。本文從公共政策分析的角度對新高考改革進行剖析，希望能為新高考改革在理論方面的研究提供新的視角。

貴州大學(xué)公共管理學(xué)院? 貴州? 貴陽? 550025