司法改革視域下檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職業(yè)的局限性

程宇

摘要：檢察機(jī)關(guān)負(fù)有維護(hù)國(guó)家法律統(tǒng)一實(shí)施，糾正破壞法制行為以及對(duì)司法機(jī)關(guān)工作人員是否違反法律法規(guī)實(shí)施職務(wù)性犯罪法定的監(jiān)督職責(zé)。但是自從2018年以后新的國(guó)家監(jiān)察法出臺(tái)以來(lái)，公職人員職務(wù)性犯罪由原檢察機(jī)關(guān)反貪部門(mén)、瀆職部門(mén)負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)隸為監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)。由此相對(duì)于人民代表大會(huì)的最高監(jiān)督權(quán)以及剛剛成立的監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)全體公職人員的監(jiān)察權(quán)而言，人民檢察院的法律監(jiān)督權(quán)利收到相當(dāng)大的限制，在我國(guó)成為事實(shí)上最具有局限性的一種監(jiān)督方式。

關(guān)鍵詞：司法改革;法律監(jiān)督;檢察機(jī)關(guān);監(jiān)察機(jī)關(guān)

一、檢察機(jī)關(guān)的法定職能及歷史定位

我國(guó)自1954年起一直至今日，檢察機(jī)關(guān)經(jīng)歷過(guò)多次變更與隸屬關(guān)系后才明確了其法律監(jiān)督的司法地位。直至2018年新的司法體制改革后，檢察院反貪污賄賂系統(tǒng)完成了自身使命，光榮的從職務(wù)犯罪歷史舞臺(tái)上退下。但是有段特殊時(shí)期，即1982年之前的檢察機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家工作人員以及相對(duì)應(yīng)的國(guó)家機(jī)關(guān)實(shí)施的監(jiān)督被稱為“一般監(jiān)督”。所謂一般監(jiān)督是指常規(guī)性的監(jiān)督，涵蓋的范圍比較廣泛。1982年是個(gè)司法改革的分水嶺，使得人民檢察院的“一般監(jiān)督”只能戛然而止。時(shí)至今日新的司法體制改革任然沒(méi)有回復(fù)其原有的權(quán)利屬性，反而將其法定職能進(jìn)行了削減。迄今為止，我國(guó)憲法仍然保留了檢察機(jī)關(guān)“法律監(jiān)督”的定位，但此時(shí)的法律監(jiān)意義與我們傳統(tǒng)意義上的法律監(jiān)督內(nèi)涵大相徑庭。單單從字面意思和寓意上進(jìn)行解讀，很容易給人造成誤解。在當(dāng)今全面依法治國(guó)的大背景下應(yīng)該重點(diǎn)著眼于司法體制改革中關(guān)于此類問(wèn)題的變化，要具有改革的視野和重心，從我國(guó)基本國(guó)情和事實(shí)出發(fā)，用科學(xué)發(fā)展的眼光來(lái)審時(shí)度勢(shì)。憲法規(guī)定的強(qiáng)化法律監(jiān)督職責(zé)要落實(shí)到實(shí)處，同時(shí)更要對(duì)檢察機(jī)關(guān)實(shí)際履行的法定職責(zé)做出合法并合乎情理的釋明。

二、檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督職權(quán)面臨的問(wèn)題

在全世界范圍內(nèi)的所有的成體系國(guó)家和國(guó)際組織，檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)大體相類似，但無(wú)可爭(zhēng)議的是檢察機(jī)關(guān)的公訴權(quán)。所謂公訴權(quán)在我國(guó)的定位就是：人民檢察院代表國(guó)家進(jìn)行訴訟，以維護(hù)社會(huì)公共利益和人民合法權(quán)益的訴訟權(quán)利。但是我國(guó)基于新的特殊國(guó)情，新的監(jiān)察機(jī)關(guān)誕生后，檢察機(jī)關(guān)的批捕權(quán)利和提起公訴的權(quán)利是否應(yīng)當(dāng)納入法律監(jiān)督職責(zé)的范圍？這也是值得研究和思考的。

宏觀來(lái)講倘若僅僅根據(jù)“是否為國(guó)家工作人員”為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)明確二者是否屬于法律監(jiān)督，這本身就存在巨大的理論缺陷。首先，倘若對(duì)此持有肯定態(tài)度，那么檢查機(jī)關(guān)對(duì)涉案被告人、犯罪嫌疑人的審查批捕和提起公訴也應(yīng)當(dāng)是法律監(jiān)督;繼而人民法院對(duì)涉嫌公職人員的審判以及刑罰的執(zhí)行也應(yīng)當(dāng)納入法律監(jiān)督的范圍?？墒钦嬲膯?wèn)題在于無(wú)論是提起公訴還是批準(zhǔn)逮捕，從法律上講僅僅是一種程序上的措施，不具有相當(dāng)?shù)膽土P性，也就不應(yīng)當(dāng)屬于刑事處罰措施。對(duì)涉案的當(dāng)事人采取刑事強(qiáng)制措施（逮捕或者提起公訴）的行為應(yīng)當(dāng)是典型的刑事訴訟程序。作者認(rèn)為此行為不屬于法律監(jiān)督權(quán)利的行使。

歷史和經(jīng)驗(yàn)事實(shí)證明，對(duì)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)利的行使要有準(zhǔn)確的認(rèn)識(shí)更要有清醒的定位，其重點(diǎn)就是應(yīng)當(dāng)根據(jù)司法活動(dòng)的客觀基本規(guī)律，在充分考量檢察機(jī)關(guān)能夠?qū)嶋H履行法律監(jiān)督職能的情況下，為檢察機(jī)關(guān)確定一個(gè)符合我國(guó)政權(quán)組織形式的準(zhǔn)確定位。但是從目前情況來(lái)看恰恰是背道而馳，形成了以檢察機(jī)關(guān)為名義的法律監(jiān)督。即雖有法律監(jiān)督職責(zé)的外表，但是無(wú)法律監(jiān)督內(nèi)在實(shí)質(zhì)性權(quán)利的尷尬局面。

三、檢察機(jī)關(guān)檢察權(quán)與監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)察權(quán)的界定

2018年伴隨著新的司法體制改革，新的《國(guó)家監(jiān)察法》孕育而生，隨即在我國(guó)各個(gè)地方檢察體制改革也在穩(wěn)步的向前推進(jìn)，國(guó)家和地方的監(jiān)察機(jī)關(guān)逐步擁有了近乎全面的監(jiān)察權(quán)，總體上實(shí)現(xiàn)了對(duì)國(guó)家公職人員違法違紀(jì)行為的全覆蓋，擁有了貪污賄賂犯罪等重要罪行的立案、偵查等各種方式，來(lái)調(diào)查處置違法亂紀(jì)行為。這種制度的構(gòu)建，標(biāo)志著原先公檢法機(jī)關(guān)協(xié)同辦案模式的打破，甚至就連檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的檢察官本身都成為了監(jiān)察委員會(huì)全方位監(jiān)察的對(duì)象。

作者認(rèn)為，中央及地方各級(jí)人民檢察院作為國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的代表，為維護(hù)國(guó)家憲法和法律統(tǒng)一有效實(shí)施，應(yīng)當(dāng)對(duì)涉嫌違反規(guī)定或者法律的行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)甚至監(jiān)察機(jī)關(guān)具有一定的制裁機(jī)制。確切來(lái)說(shuō)應(yīng)當(dāng)賦予檢察機(jī)關(guān)通過(guò)行使訴訟權(quán)的方式加以調(diào)查，如果存在程序上的法定情形則應(yīng)當(dāng)以檢察建議、抗訴、糾正違法行為告知書(shū)等形式對(duì)相關(guān)違法違規(guī)的機(jī)關(guān)加以糾正。

此處不得不說(shuō)的是，職務(wù)性犯罪的立案?jìng)刹闄?quán)原本由檢察機(jī)關(guān)反貪局負(fù)責(zé)實(shí)施在立案?jìng)刹闄?quán)轉(zhuǎn)交給監(jiān)察委后人民檢察院的法律監(jiān)督權(quán)利變得十分狹隘。例如在訴訟監(jiān)督方面人民檢察院對(duì)公安局人民法院刑事司法行為的監(jiān)督只有排除非法證據(jù)、提起公訴、提出糾正違法通知、提出檢察建議等相對(duì)較為“柔性”的監(jiān)督措施。原先屬于檢察機(jī)關(guān)的對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其公職人員的立案?jìng)刹闄?quán)等較為嚴(yán)厲、剛性的法律監(jiān)督形式便不存在了。兩機(jī)關(guān)之間的職權(quán)界定是個(gè)復(fù)雜的法律和政治問(wèn)題，原因在于人民檢察院擁有形式上的法律監(jiān)督職權(quán)，但監(jiān)督權(quán)利僅僅停留在表面，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題卻無(wú)從處理問(wèn)題而轉(zhuǎn)交給另一個(gè)機(jī)關(guān)來(lái)處理，這種問(wèn)責(zé)本身就存在理論缺陷，從法律上講更是說(shuō)不通。作為實(shí)際處理職務(wù)性犯罪的監(jiān)察機(jī)關(guān)并不是法律明確的監(jiān)督機(jī)關(guān)，卻行使法律監(jiān)督的實(shí)際權(quán)利，這不得不讓人深思。

四、檢察機(jī)關(guān)科學(xué)行使檢察權(quán)的探討

從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和全面深化司法改革的大局來(lái)看，人民政府及其附屬單位往往是行政權(quán)利和行政利益的代言人。從理論分析，人民政府應(yīng)當(dāng)是人民利益的捍衛(wèi)者和國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的維護(hù)者，但是我國(guó)法律明確規(guī)定每屆政府領(lǐng)導(dǎo)人都有法定的任期，每屆政府組織也都有不盡相同的執(zhí)政理念和執(zhí)政目標(biāo)。從實(shí)際情況上看，政府部門(mén)通常代表較為短期、局部的地方性國(guó)家利益，嚴(yán)格意義上說(shuō)國(guó)家利益應(yīng)當(dāng)是統(tǒng)一性關(guān)系，但是現(xiàn)實(shí)中往往很多地方性國(guó)家利益與全方位的國(guó)家利益是不相融合的。不僅如此，地方性利益還經(jīng)常與國(guó)家長(zhǎng)期性利益、全局性利益發(fā)生沖突。很多時(shí)候出于屬地保護(hù)主義與國(guó)家的整體利益經(jīng)常相左，更有甚者背道而馳。

人民檢察院和檢察官作為國(guó)家權(quán)利的維護(hù)者和實(shí)踐者，為了避免國(guó)家利益受到損害或者在損害發(fā)生后能夠最大限度的對(duì)國(guó)家利益加以補(bǔ)救，人民檢察院就應(yīng)當(dāng)代表國(guó)家為維護(hù)國(guó)家和社會(huì)的利益采取司法行動(dòng)，訴諸司法程序來(lái)阻止或者糾正那些侵害國(guó)家和社會(huì)公共利益的違法行為。

在現(xiàn)實(shí)生活及司法實(shí)物中政府部門(mén)利益及社會(huì)公共利益的矛盾時(shí)常出現(xiàn)在我們周?chē)髡叩哪康牟皇菍⑷嗣駲z察院的法律監(jiān)督與行政機(jī)關(guān)的行政行為相對(duì)立，而是重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)在不特定人的利益受到嚴(yán)重侵害的情況下，唯有檢察機(jī)關(guān)作為社會(huì)公共利益的代表，將案件訴諸司法程序，從法定職權(quán)督促法院依法做出權(quán)威的司法裁判。法律監(jiān)督與政府所代表的行政利益之間的差異與沖突，是建立在刑事訴訟和公益訴訟制度的重要依據(jù)。

五、中國(guó)特色社會(huì)主義法律監(jiān)督體系的構(gòu)建

伴隨著全面深化改革腳步的有序推進(jìn)，司法改革必將成為世人矚目的焦點(diǎn)。為改變和適應(yīng)新時(shí)代下面臨的種種司法難題，黨中央成立了全面深化改革司法領(lǐng)導(dǎo)小組，對(duì)阻礙當(dāng)前我國(guó)特色社會(huì)主義法律體系構(gòu)建的種種不和諧因素相繼剔除，進(jìn)行了十分有效的宏觀調(diào)控。但不得否認(rèn)的是十八大以來(lái)人們檢察院的法律監(jiān)督地位面臨著一系列理論與實(shí)務(wù)的爭(zhēng)議，在2018年全面司法體制改革過(guò)程中，人民檢察院的法律監(jiān)督權(quán)利職能面臨新的挑戰(zhàn)。前面已經(jīng)說(shuō)到全面依法治國(guó)必然性的促進(jìn)國(guó)家監(jiān)察體制改革的全面推進(jìn)，使得職務(wù)犯罪案件的偵查權(quán)從檢察機(jī)關(guān)脫離出來(lái)，職務(wù)犯罪案件的偵查權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)檎{(diào)查權(quán)而全面移交給各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)。也使得法律監(jiān)督的定位以及法律監(jiān)督的方式全面危機(jī)。在司法體制改革背景下研究者應(yīng)當(dāng)以改革的思維和與時(shí)俱進(jìn)的精神，對(duì)檢察機(jī)關(guān)的法律職能做出重新定位，從改革的方向來(lái)講，檢察機(jī)關(guān)是“檢察監(jiān)督”定位，與各級(jí)政府的行政管理、監(jiān)察機(jī)關(guān)的全方位監(jiān)察以及法院的司法裁判處于同一法律層面。

談到當(dāng)今的法律監(jiān)督權(quán)利，作者認(rèn)為人民檢察院已不具有“一般監(jiān)督”的性質(zhì)，其監(jiān)督職能已經(jīng)獨(dú)立與訴訟職能，具有“行政監(jiān)督”與“訴訟監(jiān)督”兩種形式。所謂“行政監(jiān)督”是指人民檢察院在提起有關(guān)行政公益訴訟程序中，對(duì)那些存在明顯違法或者行政公益訴訟中那些存在嚴(yán)重違法行為和嚴(yán)重的行政不作為情況的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行法律監(jiān)督的方式。所謂“訴訟監(jiān)督”則是人們檢察院對(duì)公安機(jī)關(guān)、國(guó)家安全機(jī)關(guān)和人民法院執(zhí)行機(jī)關(guān)有關(guān)刑事訴訟的活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督;同樣也是對(duì)人民法院相關(guān)民事審判和行政審判活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督的方式。在常規(guī)的訴訟職能與監(jiān)督職能之外，人民檢察院還在行使一種介于兩者之間的“司法審查職能”。目前來(lái)講這種職能主要應(yīng)用在審查和批準(zhǔn)逮捕兩個(gè)方面。人民檢察院行使這種職能的方式也在朝著司法規(guī)范化方向發(fā)展。在可以遇預(yù)見(jiàn)的將來(lái)，對(duì)于公安機(jī)關(guān)、國(guó)家安全機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)所行使的法定強(qiáng)制措施和強(qiáng)制處分措施，都應(yīng)當(dāng)納入人民檢察院的司法審查范圍，以防止其無(wú)根據(jù)的行使權(quán)利，避免犯罪嫌疑人和被調(diào)查人的合法權(quán)益受到非法侵害，真正實(shí)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)相互配合、相互制約的良性法治互動(dòng)局面。

新一輪的司法改革必將促使新的法律理論的誕生。本論輪司法體制改革不僅在制度層面上做出了大量創(chuàng)新，同時(shí)在法制思想上給予了人們特別是法律工作者新的啟迪。但同時(shí)也暴露出理論準(zhǔn)備的嚴(yán)重不足問(wèn)題。作為全面依法治國(guó)的重要組成部分，司法改革特別是司法體制改革的重要意義不言而喻，但是如何更科學(xué)更合理的劃分、明確和界定人民檢察院的檢察權(quán)與監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察權(quán)之間的界限。這也同時(shí)是國(guó)家監(jiān)察體制改革面臨的最為嚴(yán)峻的理論挑戰(zhàn)。通常情況下，法學(xué)家或者司法實(shí)務(wù)界對(duì)司法改革的研究，往往是隨著一輪又一輪的司法改革的推進(jìn)，發(fā)現(xiàn)制度運(yùn)行中出現(xiàn)了問(wèn)題，才做一些有針對(duì)性的思考，但是不可回避的是這種研究是斷斷續(xù)續(xù)進(jìn)行的，帶有濃重的“重點(diǎn)區(qū)域”特點(diǎn)。既缺乏系統(tǒng)性，又無(wú)法保障完整性，幾乎談不上有全面伸入的理論貢獻(xiàn)。但是也從另一方面反映出它的獨(dú)特性，由于所研究的都是實(shí)際發(fā)生的問(wèn)題，所提煉出來(lái)的都是中國(guó)司法改革的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，加之司法實(shí)務(wù)界與法學(xué)理論工作者通過(guò)“概念化”的努力，力圖將制度問(wèn)題轉(zhuǎn)化為理論問(wèn)題，力爭(zhēng)成為中國(guó)特色社會(huì)主義法制理論的重要基礎(chǔ)。

另一方面，從宏觀方面講，構(gòu)建偵查、起訴、審判訴訟模式改變了傳統(tǒng)的法律格局，在一定程度上屬于摸著石頭過(guò)河的開(kāi)創(chuàng)之舉。監(jiān)察機(jī)關(guān)的定位是什么？法定職能是什么？權(quán)限范圍有多大？這些問(wèn)題在新出臺(tái)的（國(guó)家監(jiān)察法）中已有較為明確的描述。在此作者想明確的是在刑事案件偵查權(quán)，如貪污賄賂犯罪的調(diào)查權(quán)轉(zhuǎn)為監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)后，在調(diào)查期間律師不得介入。這樣的規(guī)定是否合理，是否是全面依法治國(guó)的體現(xiàn)我們不得而知，但是規(guī)定調(diào)查結(jié)束后將案件移交檢察機(jī)關(guān)后，律師方可介入，需要明確的是在監(jiān)察委調(diào)查期間的合法性與合理性，作為憲法明確的法律監(jiān)督機(jī)構(gòu)檢察院是否有權(quán)利予以糾正？是否能夠?qū)嵸|(zhì)有效的起到法律監(jiān)督的作用？這也是值得人民深思的一點(diǎn)。現(xiàn)階段為止，還未曾暴露出監(jiān)察委調(diào)查方式和手段不合法的案例，但是作者認(rèn)為，與其說(shuō)是現(xiàn)階段未暴露還不如說(shuō)根本沒(méi)有實(shí)質(zhì)的監(jiān)督力量介入監(jiān)察委的調(diào)查過(guò)程，成了典型的燈下黑。

人民檢察院應(yīng)當(dāng)著重加強(qiáng)法律監(jiān)督職能，切實(shí)履行自己的法律職業(yè)。但是人們不理解的是給監(jiān)察機(jī)關(guān)定位政治機(jī)關(guān)真的合理合法？總法律監(jiān)督政治本身就存在理論缺陷。實(shí)施結(jié)果自然而然不盡人意，這都是需要改進(jìn)或明確的地方。