當(dāng)前國(guó)土資源管理存在的問(wèn)題及對(duì)策淺析

程先清

摘 要：國(guó)土資源是一個(gè)國(guó)家人民生活的場(chǎng)所和生產(chǎn)基地，是國(guó)家和人民生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。當(dāng)前我國(guó)國(guó)土資源的管理水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及信息化發(fā)展水平差距頗大，已無(wú)法滿足新形勢(shì)下社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。本文就現(xiàn)今國(guó)土資源管理工作存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，并提出應(yīng)對(duì)之策以供探討。

關(guān)鍵詞：國(guó)土資源;管理;問(wèn)題;對(duì)策

一、我國(guó)國(guó)土資源管理工作現(xiàn)存在的主要問(wèn)題

（一）國(guó)土資源管理部門的地位如同“夾心餅干”。自2004年《國(guó)務(wù)院關(guān)于做好省級(jí)以下國(guó)土資源管理體制改革有關(guān)問(wèn)題的通知》下發(fā)以來(lái)，省級(jí)以下國(guó)土資源部門開(kāi)始實(shí)行由上級(jí)國(guó)土資源管理部門與同級(jí)地方人民政府共同管理的雙重管理模式，實(shí)行人事權(quán)、業(yè)務(wù)管理權(quán)及財(cái)權(quán)的分離，使得國(guó)土資源管理部門一直處在完成上級(jí)國(guó)土資源管理目標(biāo)與服務(wù)地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)之間的夾縫里求生存、在用土地資源參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控與使用土地服務(wù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間尋求微妙平衡的狀態(tài)，地位尷尬。

（二）國(guó)土資源管理法律法規(guī)有待完善。一些法律法規(guī)過(guò)于陳舊，多年未作調(diào)整，仍帶有明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，與當(dāng)今社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及依法治國(guó)方略不相符，對(duì)違法行為的處罰標(biāo)準(zhǔn)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不匹配，國(guó)土資源違法成本低，現(xiàn)行行政處罰手段難以達(dá)到以儆效尤的目的。法律法規(guī)缺乏對(duì)強(qiáng)制執(zhí)法手段和程序的明確規(guī)定，以致操作性不強(qiáng)，國(guó)土資源管理執(zhí)法監(jiān)察工作效率低;

（三）國(guó)土資源仍處于被動(dòng)管理的局面。消極懈怠，按部就班，以完成上級(jí)目標(biāo)任務(wù)和執(zhí)行上級(jí)相關(guān)規(guī)定為工作重心，缺乏創(chuàng)新精神，沒(méi)有主動(dòng)性和積極性，機(jī)械地開(kāi)展國(guó)土資源管理工作已成常態(tài)。面對(duì)耕地占補(bǔ)平衡中新增補(bǔ)充耕地的質(zhì)量較差、礦產(chǎn)資源采優(yōu)棄劣粗放開(kāi)發(fā)、在山高坡陡質(zhì)差的山地上劃定高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田，土地資源閑置和粗放利用造成嚴(yán)重浪費(fèi)，以及在大于25度的貧瘠山地上進(jìn)行土地開(kāi)發(fā)造成生態(tài)損毀和水土流失等一直以來(lái)都飽受群眾詬病的問(wèn)題，即使看到，可只要勉強(qiáng)符合相關(guān)政策和法規(guī)也就漠然待之，究其根源，皆因各級(jí)國(guó)土資源管理部門的被動(dòng)行政造成。

（四）國(guó)土資源管理的嚴(yán)謹(jǐn)度與精度差。當(dāng)下，我國(guó)經(jīng)濟(jì)與科技飛速發(fā)展，但國(guó)土資源管理工作的嚴(yán)謹(jǐn)性卻仍不甚樂(lè)觀。盡管投入了大量人力和物力開(kāi)展了第二次土地利用現(xiàn)狀調(diào)查，各地以“要以二調(diào)為契機(jī)為下步占補(bǔ)平衡任務(wù)的完成作鋪墊”的錯(cuò)誤思想為指導(dǎo)，大幅增加二調(diào)成果中未利用地?cái)?shù)量，致后期出現(xiàn)了在農(nóng)民綠油油的莊稼地上實(shí)施土地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的鬧劇;土地利用現(xiàn)狀圖上有鄉(xiāng)、村級(jí)行政界限與實(shí)地土地的權(quán)屬歸屬及承包經(jīng)營(yíng)情況不甚相符，以致無(wú)法將其作為解決土地權(quán)屬糾紛的強(qiáng)制性依據(jù)的情形;控制性規(guī)劃隨時(shí)得調(diào)整以為建設(shè)項(xiàng)目讓路而淪為經(jīng)濟(jì)發(fā)展路上的“絆腳石”;農(nóng)村集體土地（含宅基地）的登記工作粗糙，土地使用權(quán)屬登記內(nèi)容過(guò)于簡(jiǎn)單，權(quán)屬四至模糊，根本無(wú)法適應(yīng)新常態(tài)下中央關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性土地入市及農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的要求。

二、搞好新常態(tài)下國(guó)土資源管理工作的幾點(diǎn)對(duì)策

（一）改革國(guó)土資源管理模式。首先，要從國(guó)家層面重新定位國(guó)土資源的戰(zhàn)略位置，將國(guó)土資源的重要性提升到關(guān)系國(guó)計(jì)民生、糧食安全和社會(huì)發(fā)展的高度，把國(guó)土資源作為調(diào)整社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有力杠桿，徹底改變國(guó)土資源一直扮演的低價(jià)甚至是無(wú)價(jià)（無(wú)償劃撥或配置使用）的“釣餌”角色，實(shí)行最嚴(yán)格的土地保護(hù)制度，全面推進(jìn)國(guó)土資源集約節(jié)約利用。其次，要徹底改變現(xiàn)行的省級(jí)以下國(guó)土資源部門雙重管理模式，實(shí)行國(guó)土資源垂直管理制度，規(guī)避雙重管理模式下國(guó)土部門在“不換思想就換人”及“被卡住工作經(jīng)費(fèi)和人員配備”等多重壓力下不得不屈服的弊端，讓國(guó)土資源管理隊(duì)伍輕裝上陣。第三，進(jìn)一步充實(shí)國(guó)土資源管理的內(nèi)涵，整合環(huán)保、林業(yè)等部門重新組建機(jī)構(gòu)，解決管理對(duì)象交叉及管轄空白的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)“國(guó)土資源”的統(tǒng)一綜合管理和開(kāi)發(fā)利用，讓國(guó)土資源管理的各個(gè)環(huán)節(jié)和要素實(shí)現(xiàn)無(wú)縫對(duì)接;成立由國(guó)土資源部門與公安部門共同管理的具有強(qiáng)制執(zhí)法權(quán)的國(guó)土綜合執(zhí)法衛(wèi)隊(duì)，并按需派駐各地，以提高國(guó)土資源執(zhí)法力度，通過(guò)規(guī)范化的依法管理，違法用地現(xiàn)象大為減少，國(guó)土資源得到有效合理的開(kāi)發(fā)利用。

（二）加快法制國(guó)土建設(shè)步伐。加強(qiáng)國(guó)土資源管理法律法規(guī)體系的建設(shè)，提高統(tǒng)籌立法力度，細(xì)化法律法規(guī)的內(nèi)容，提高法律法規(guī)的可操作性;削減處罰條款的自由裁量空間，提高行政處罰標(biāo)準(zhǔn)，大幅增加國(guó)土資源違法成本;建立法律法規(guī)定期更新制度，搭建立法機(jī)關(guān)與基層之間國(guó)土資源法律法規(guī)執(zhí)行情況意見(jiàn)反饋與受理平臺(tái)，自下而上推動(dòng)法律法規(guī)的更新和完善。切實(shí)加大國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察力度，做到“發(fā)現(xiàn)早，查處快，處罰重，教育深”。建立國(guó)土資源行政處罰與刑事處罰并行機(jī)制，簡(jiǎn)化一般違法行為的行政處罰程序，提高行政處罰效率。完善國(guó)土資源嚴(yán)重違法行為（所造成損失較大可達(dá)到追究刑事責(zé)任的）破壞程度評(píng)估報(bào)備程序及司法移送程序，確保國(guó)土資源嚴(yán)重違法行為案件“破壞程度評(píng)估公正、案件司法移送及時(shí)、刑事責(zé)任追究到位”。讓人們?cè)趪?guó)土資源管理工作中做到“主動(dòng)保護(hù)，不敢違法，違法不起”，切實(shí)推進(jìn)法制國(guó)土的建設(shè)進(jìn)程。

（三）調(diào)整國(guó)土資源收益分配。改革現(xiàn)行的國(guó)土資源收益分配制度是改善國(guó)土資源被動(dòng)管理的基礎(chǔ)。要重新定義“集體”的定義，改變集體土地的所有權(quán)主體缺失，集體土地未能得到有效和集約利用的現(xiàn)狀。加快集體土地使用權(quán)和農(nóng)民集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度的建設(shè)和完善，提高集體土地的使用權(quán)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與財(cái)產(chǎn)收益之間的轉(zhuǎn)化效率，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，提高廣大群眾主動(dòng)保護(hù)土地資源、主動(dòng)參與到土地資源監(jiān)管的積極性，促進(jìn)土地資源集約節(jié)約利用。調(diào)整現(xiàn)行的礦產(chǎn)資源等其它國(guó)有（即全民所有）的國(guó)土資源的收益分配機(jī)制，讓礦區(qū)的群眾能享受礦產(chǎn)等資源的開(kāi)發(fā)帶來(lái)的實(shí)惠，使礦產(chǎn)資源按國(guó)有（全民所有）性質(zhì)能以扶貧開(kāi)發(fā)或新農(nóng)村建設(shè)等方式落到實(shí)處，切實(shí)改善礦產(chǎn)資源富集地區(qū)越開(kāi)采越貧窮，環(huán)境越開(kāi)發(fā)越惡化，群眾為謀私利不顧安全的私挖濫采行為屢禁不止的現(xiàn)狀。

（四）推進(jìn)數(shù)字國(guó)土建設(shè)進(jìn)程。要加大國(guó)土資源管理隊(duì)伍的建設(shè)和科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新的投入力度，為國(guó)土資源實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管理提供保障。加快實(shí)施大比例尺航空測(cè)繪和地面基礎(chǔ)測(cè)繪工程，參照城鎮(zhèn)地藉調(diào)查模式開(kāi)展鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集鎮(zhèn)地藉調(diào)查、農(nóng)村集體土地所有權(quán)和使用權(quán)的確界確權(quán)登記工作，促進(jìn)集體土地使用權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)及轉(zhuǎn)后用途監(jiān)管。全面提高基礎(chǔ)地質(zhì)勘查工作的程度和地質(zhì)災(zāi)害隱患詳查程度，完善礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)登記，提高礦產(chǎn)資源的統(tǒng)籌開(kāi)發(fā)利用力度及集約節(jié)約利用監(jiān)管。全面開(kāi)展土壤綜合調(diào)查，結(jié)合土地利用現(xiàn)狀調(diào)查成果劃定基本農(nóng)田永久保護(hù)區(qū)、林地及濕地等生態(tài)保護(hù)區(qū)等。建立國(guó)土資源管理各層級(jí)比例尺圖件庫(kù)和精準(zhǔn)國(guó)土資源管理屬性數(shù)據(jù)庫(kù)，并依托GIS技術(shù)盡快完成數(shù)字國(guó)土建設(shè)，全面實(shí)現(xiàn)國(guó)土資源“地表、地面、地下”的一張圖統(tǒng)籌開(kāi)發(fā)和精細(xì)化管理。

三、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，要搞好國(guó)土資源管理工作，需從機(jī)構(gòu)及管理制度的改革、法律法規(guī)的完善、收益分配制度的調(diào)整及國(guó)土資源精細(xì)化管理等幾個(gè)方面著手。只有這樣，才能充分發(fā)揮國(guó)土資源的基礎(chǔ)性作用和宏觀調(diào)控性作用，助推社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速長(zhǎng)效發(fā)展。