魏繼花
[摘 要] 森林是陸地自然生態(tài)系統(tǒng)最為重要的組成部分,而生態(tài)林是森林資源的主體核心,其外部性特征與公共性特征為人類可持續(xù)發(fā)展提供了難以估量的社會(huì)效益、生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益?;诖?,本文對(duì)生態(tài)林效益補(bǔ)償問(wèn)題進(jìn)行深入探討。
[關(guān)鍵詞] 生態(tài)林;效益;補(bǔ)償
[中圖分類號(hào)] S718.5 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1674-7909(2020)08-82-2
當(dāng)前生態(tài)系統(tǒng)退化、生態(tài)環(huán)境污染現(xiàn)象極為嚴(yán)重,環(huán)境、資源、人口與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間的矛盾越來(lái)越明顯,已嚴(yán)重制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。森林作為陸地自然生態(tài)系統(tǒng)最為重要的組成部分,既能為社會(huì)提供多種林副產(chǎn)品及木材資源,又肩負(fù)著多種改善生態(tài)環(huán)境的功能。而生態(tài)林是森林資源的主體核心,其外部性特征與公共性特征為人類可持續(xù)發(fā)展提供了難以估量的社會(huì)效益、生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益。我國(guó)從2001年起開(kāi)始將國(guó)家級(jí)生態(tài)林補(bǔ)助資金納入中央公共財(cái)政預(yù)算框架,我國(guó)生態(tài)林效益補(bǔ)償?shù)男蚰蛔源死_(kāi)。
1 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低
補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是完善生態(tài)林效益補(bǔ)償?shù)闹攸c(diǎn)與難點(diǎn),務(wù)必要基于“差異化”和“動(dòng)態(tài)化”方式來(lái)合理確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。雖然目前我國(guó)生態(tài)林效益補(bǔ)償工作已經(jīng)取得了一定成績(jī),但是令人遺憾的是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低,與當(dāng)前的社會(huì)發(fā)展水平仍然存在著嚴(yán)重的不匹配現(xiàn)象。以青海省為例,2017年個(gè)人所有、集體所有的省級(jí)生態(tài)林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為225元/(hm2·a),其中公共管護(hù)支出為3.75元/(hm2·a),補(bǔ)償性支出為221.25元/(hm2·a),但是這些補(bǔ)償性支出僅僅能用于生態(tài)林管護(hù),當(dāng)?shù)亓洲r(nóng)受益較少。同時(shí),不同地區(qū)執(zhí)行的生態(tài)林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是一樣的,長(zhǎng)此以往,必將會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)管護(hù)人員的主動(dòng)性造成影響。鑒于此,應(yīng)采取差異化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),建議林業(yè)管理部門結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、價(jià)格指數(shù)變化、生態(tài)區(qū)位、林分質(zhì)量和管護(hù)狀況等因素來(lái)對(duì)生態(tài)林進(jìn)行分級(jí)分類評(píng)價(jià),而后制定對(duì)應(yīng)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),實(shí)現(xiàn)差異化補(bǔ)償,優(yōu)質(zhì)生態(tài)林要優(yōu)價(jià)補(bǔ)償,劣質(zhì)生態(tài)林要低價(jià)補(bǔ)償,將生態(tài)林補(bǔ)償制度落到實(shí)處。對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高、林分質(zhì)量較高、生態(tài)區(qū)位重要、管護(hù)成效顯著的生態(tài)林,則在現(xiàn)有補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上給予額外的激勵(lì)性補(bǔ)助;與此同時(shí),生態(tài)林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)實(shí)現(xiàn)逐年動(dòng)態(tài)增長(zhǎng),并且增長(zhǎng)幅度應(yīng)等于或者適當(dāng)高于當(dāng)年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)增長(zhǎng)值[1]。
2 林業(yè)分類經(jīng)營(yíng)不完善
從林業(yè)分類經(jīng)營(yíng)來(lái)看,生態(tài)林應(yīng)具有專門的政策措施、經(jīng)營(yíng)體制和管理體制,中共中央、國(guó)務(wù)院在2008年6月發(fā)布的《關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見(jiàn)》中明確提出,在不破壞生態(tài)功的基礎(chǔ)上,要充分利用林地資源,大力發(fā)展森林旅游業(yè)、林下種養(yǎng)業(yè)等。但事實(shí)并非如此,在生態(tài)林范圍內(nèi)的全部森林,無(wú)論是個(gè)人所有,還是集體所有,抑或者國(guó)家所有,也不管原本是屬于經(jīng)濟(jì)林,抑或者商品林,統(tǒng)統(tǒng)都要?jiǎng)澐譃樯鷳B(tài)林,不僅不能隨意開(kāi)展生產(chǎn)性砍伐,而且對(duì)林木的收益權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、處置權(quán)都加以較多約束。由于林業(yè)經(jīng)營(yíng)本身就存在專用性強(qiáng)、經(jīng)營(yíng)周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)因素大等問(wèn)題,生態(tài)林嚴(yán)格的行政規(guī)定通常會(huì)讓經(jīng)營(yíng)主體措手不及,既不能獲得應(yīng)有的經(jīng)營(yíng)收入,又不能獲得足夠的國(guó)家補(bǔ)償金額,最終導(dǎo)致入不敷出,經(jīng)濟(jì)發(fā)展陷入窘境。所以,很多經(jīng)營(yíng)戶從內(nèi)心深處不愿意將林地被劃分為生態(tài)林。
由此可見(jiàn),我國(guó)林業(yè)分類經(jīng)營(yíng)制度存在“輕經(jīng)營(yíng)”“重分類”的弊端,尤其是生態(tài)林管護(hù)政策嚴(yán)格,但管理體系不完善,嚴(yán)重缺乏讓生態(tài)林經(jīng)營(yíng)主體既能為社會(huì)提供生態(tài)產(chǎn)品又可獲得最佳經(jīng)濟(jì)效益的機(jī)制。這樣一來(lái),生態(tài)林建設(shè)不得不只依賴于國(guó)家的生態(tài)補(bǔ)償。如果能有效實(shí)施林業(yè)分類經(jīng)營(yíng)制度,妥善解決好生態(tài)林的微觀經(jīng)營(yíng)體制問(wèn)題,那么必將能為生態(tài)補(bǔ)償作用的發(fā)揮打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。林業(yè)分類經(jīng)營(yíng)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是基于市場(chǎng)機(jī)制來(lái)構(gòu)建符合分類經(jīng)營(yíng)要求的運(yùn)行機(jī)制與微觀主體,將森林經(jīng)營(yíng)的社會(huì)規(guī)律、經(jīng)濟(jì)規(guī)律、自然規(guī)律均體現(xiàn)出來(lái)。因此,在設(shè)計(jì)生態(tài)公益林補(bǔ)償制度時(shí)既要體現(xiàn)出“生態(tài)優(yōu)先”,又要正視生態(tài)公益林經(jīng)營(yíng)主體對(duì)于經(jīng)濟(jì)效益的合理要求,即既要按照實(shí)際情況來(lái)科學(xué)、合理地劃分生態(tài)公益林的區(qū)域,又要結(jié)合不同類型的經(jīng)營(yíng)主體來(lái)制定相應(yīng)的生態(tài)公益林經(jīng)營(yíng)管理制度。此外,政府應(yīng)加強(qiáng)林業(yè)分類經(jīng)營(yíng)改革的政策保障與資金保障,尤其是要側(cè)重于支持各地開(kāi)展生態(tài)公益林分類經(jīng)營(yíng)改革的試點(diǎn)工作,逐步建立符合市場(chǎng)發(fā)展規(guī)律和本地實(shí)際情況的長(zhǎng)效機(jī)制[2]。例如,將林業(yè)企事業(yè)單位的社會(huì)化職能逐步剝離,組建新的生態(tài)公益林經(jīng)營(yíng)單位等;并且應(yīng)出臺(tái)與林業(yè)分類經(jīng)營(yíng)改革的相關(guān)制度及法規(guī),逐步形成具有可行性、前瞻性的林業(yè)分類經(jīng)營(yíng)改革框架。
參考文獻(xiàn)
[1]楊曉陽(yáng),張鳳臣,柴永煜,等.關(guān)于我國(guó)森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度的思考:以青海海西州森林生態(tài)效益補(bǔ)償實(shí)施為例[J].林業(yè)資源管理,2007(2):29-33.
[2]陳欽,劉偉平.建立公益林生態(tài)效益補(bǔ)償制度的理論依據(jù)[J].林業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題,2015(4):214-216,219.