推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造

黃艷

黨中央、國務(wù)院高度重視城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，住有所居是宜居的基礎(chǔ)，要加快老舊小區(qū)改造;要加強(qiáng)城市更新和存量住房改造提升，做好城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造。李克強(qiáng)總理多次主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，部署加大城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造力度，順應(yīng)群眾期盼改善居住條件，推動(dòng)惠民生擴(kuò)內(nèi)需。韓正副總理指導(dǎo)開展城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造深化試點(diǎn)等工作。

城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作情況

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部會(huì)同有關(guān)部門，認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，扎實(shí)推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作。2019年6月19日國務(wù)院常務(wù)會(huì)議以來，主要開展了以下工作：一是組織開展調(diào)研。2019年7—8月，會(huì)同20個(gè)部委和單位，深入30個(gè)省、區(qū)、市及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的93個(gè)市縣，對213個(gè)老舊小區(qū)開展了調(diào)研，理清情況，摸清需求，提出對策。二是開展深化試點(diǎn)。2019年10月，針對城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造中需要重點(diǎn)解決的問題，指導(dǎo)山東、浙江2省及上海、青島、寧波、合肥、福州、長沙、蘇州、宜昌8市開展深化試點(diǎn)工作，經(jīng)過大膽探索，形成了一批可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)做法。三是推進(jìn)實(shí)施年度改造計(jì)劃。自2019年起，將城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造納入保障性安居工程，安排中央補(bǔ)助資金支持。2019年，各地改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)1.9萬個(gè)，涉及居民352萬戶。2020年，各地計(jì)劃改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)3.9萬個(gè)，涉及居民近700萬戶。四是積極推動(dòng)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造項(xiàng)目開復(fù)工。除仍對小區(qū)實(shí)行封閉管理和未進(jìn)入施工季的地區(qū)，各地城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造項(xiàng)目都在有序復(fù)工。其余計(jì)劃開工的項(xiàng)目，也全面啟動(dòng)了征詢居民意見、改造方案設(shè)計(jì)等前期工作。

下一步，住建部將會(huì)同有關(guān)部門，認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，按照4月14日國務(wù)院常務(wù)會(huì)議要求，重點(diǎn)抓好以下工作：一是明確城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造任務(wù)。重點(diǎn)改造2000年底前建成的住宅區(qū)，完善小區(qū)配套和市政基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境，提升社區(qū)養(yǎng)老、托育、醫(yī)療等公共服務(wù)水平。二是建立健全組織實(shí)施機(jī)制。指導(dǎo)各地統(tǒng)籌負(fù)責(zé)，按照居民意愿，推進(jìn)改造項(xiàng)目有序?qū)嵤?，完善小區(qū)長效管理機(jī)制。三是建立改造資金政府與居民、社會(huì)力量合理共擔(dān)機(jī)制。中央給予補(bǔ)助，落實(shí)地方財(cái)政支出責(zé)任。地方政府專項(xiàng)債給予傾斜，鼓勵(lì)社會(huì)資本和社會(huì)力量參與改造運(yùn)營。四是推動(dòng)2020年城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作。督促各地做實(shí)做細(xì)前期工作，重點(diǎn)是做好發(fā)動(dòng)居民共同參與的工作，抓好工程質(zhì)量和施工安全，有序?qū)嵤?020年改造計(jì)劃。五是總結(jié)推廣試點(diǎn)成果。積極總結(jié)推廣2省8市探索“9個(gè)機(jī)制”的試點(diǎn)成果，指導(dǎo)各地從實(shí)際出發(fā)，加快完善體制機(jī)制，破解改造中面臨的難點(diǎn)問題。

城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造牽涉面廣，直接關(guān)系到改造的每個(gè)家庭，是一項(xiàng)綜合、細(xì)致、復(fù)雜的系統(tǒng)工程。住建部將會(huì)同相關(guān)部門強(qiáng)化協(xié)調(diào)配合，完善支持政策，加強(qiáng)督促指導(dǎo)，壓實(shí)地方主體責(zé)任，加大城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造力度。

新時(shí)期城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作與之前工作的區(qū)別

城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造不是一個(gè)新的工作，很多地方城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作其實(shí)啟動(dòng)還是蠻早的，比如說有些沿海的城市，包括上海、江蘇、浙江等地，從上世紀(jì)80、90年代就已經(jīng)開展了這項(xiàng)工作，主要聚焦在水電氣路等管線改造;還有很多東北、華北城市，包括北京，早些年搞了很多“暖房子”工程，也就是既有住宅建筑節(jié)能改造工作。目前國家大力推進(jìn)的城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作其實(shí)是個(gè)升級版，跟以前工作有相同的地方，但是要更加綜合和全面。

目的都是一個(gè)，就是要改善居民的配套設(shè)施、居住環(huán)境，滿足新時(shí)期居民對于改善居住條件的期盼和需求。

區(qū)別的地方，總結(jié)起來有這么幾個(gè)方面：一是改造內(nèi)容。就像我剛才講的，過去的改造更多是單項(xiàng)改造，比如房屋節(jié)能、水電氣路等?，F(xiàn)在更多的是綜合改造，因?yàn)閱雾?xiàng)改造經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)反復(fù)改造、多次擾民的問題，所以這次的改造，我們希望能夠更加全面、綜合的實(shí)施。我們把改造內(nèi)容分成三類，基礎(chǔ)類包括水暖氣路等市政配套基礎(chǔ)設(shè)施改造提升，還有小區(qū)建筑物公共部位維修等，這些是比較基本的，我們希望能夠應(yīng)做盡做。完善類包括小區(qū)的環(huán)境及配套設(shè)施改造提升，有條件的加裝電梯等。提升類的包括社區(qū)公共服務(wù)產(chǎn)品的供給，比如養(yǎng)老、托育、衛(wèi)生防疫、助餐等，這些改造內(nèi)容是順應(yīng)老百姓的需求，像菜單式點(diǎn)餐一樣，老百姓需要什么就改造什么。

二是從組織實(shí)施來說，有個(gè)最大的區(qū)別，過去基本上是政府由上到下的單方面工作，很多地區(qū)是政府做、百姓看，投入也基本是財(cái)政直接投入?，F(xiàn)在的改造從方式上和資金的來源上都是多方參與的，從方式上看，我們希望居民達(dá)成一致后，向政府申請納入改造，并主動(dòng)參與改造全程，實(shí)現(xiàn)共謀共建共管共評共享。

三是從資金的籌措來講，資金投入我們也希望是多方面的。過去基本上是兩個(gè)渠道，包括地方財(cái)政、水電氣等專營單位出資，過去中央政府的資金支持很少，居民個(gè)人出的錢也非常少。? 現(xiàn)在的改造資金，我們希望更多元，像國務(wù)院常務(wù)會(huì)提到的，一方面，從去年開始，國家發(fā)改委、財(cái)政部已經(jīng)安排了中央補(bǔ)助資金。另一方面，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與，幫助完善社區(qū)公共服務(wù)供給，以服務(wù)設(shè)施長期運(yùn)營收入作為盈利點(diǎn)。

四是從改造的要求來說，大家知道，我們過去基本上是改造完了，可能沒有建立一個(gè)長效的管理機(jī)制。這次的老舊小區(qū)改造的前提條件是，在項(xiàng)目納入改造計(jì)劃之時(shí)要把長效管理機(jī)制建立起來，包括物業(yè)管理模式、小區(qū)管理規(guī)約、居民議事規(guī)則，這些是要在老舊小區(qū)改造項(xiàng)目生成之初，就跟居民達(dá)成一致，保障在改造后，能夠保持改造成果。

目前推動(dòng)的老舊小區(qū)改造，其實(shí)是個(gè)更加統(tǒng)籌、綜合和系統(tǒng)的工作，比過去的工作更加完備和完善一些。

老舊小區(qū)改造面臨的問題

過去工程建設(shè)方面的工作基本上是自上而下的，老舊小區(qū)改造其實(shí)是自下而上的。

通過去年的調(diào)研和試點(diǎn)發(fā)現(xiàn)，首先需要做的就是發(fā)動(dòng)群眾參與改造。它其實(shí)不是傳統(tǒng)意義上的工程建設(shè)工作，更是一個(gè)廣泛發(fā)動(dòng)居民、做好基層治理工作的窗口。同時(shí)，改造內(nèi)容又特別繁雜，從水電氣路到房屋、環(huán)境，還要補(bǔ)充完善公共服務(wù)，建立長期運(yùn)營管理機(jī)制。所以，通過試點(diǎn)我們認(rèn)為，第一是發(fā)動(dòng)群眾參與共建?！暗谝粋€(gè)吃螃蟹”非常難，通過街道、社區(qū)等基層黨委政府的入戶調(diào)查等全方面發(fā)動(dòng)，跟居民達(dá)成共識(shí)，會(huì)很耗時(shí)間和精力，但是只要建出來了，樣板效應(yīng)非常好，示范作用非常大。從各城市社區(qū)的改造經(jīng)驗(yàn)來看，只要有第一個(gè)做成功的，后面基本上是附近居民都會(huì)去找政府，提出訴求“為什么我們小區(qū)不改造？”“我們能不能申請進(jìn)行改造？”所以這個(gè)發(fā)動(dòng)居民參與的示范效益是非常有效果的，這是第一個(gè)難題，也是我們覺得可以破解的難題。

第二方面，多渠道籌集改造資金方面的問題，因?yàn)橹挥谜腻X是不可持續(xù)的，尤其是剛才講到的完善類和提升類項(xiàng)目。這次國務(wù)院常務(wù)會(huì)議也提出要建立政府與居民、社會(huì)力量合理共擔(dān)改造資金的機(jī)制。從試點(diǎn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)來看，政府資金是重點(diǎn)支持基本類的，就是政府需要承擔(dān)這些基本需求。對于加裝電梯、停車設(shè)施、改造后建立物業(yè)服務(wù)等內(nèi)容，居民可以適當(dāng)出資，這就需要跟居民達(dá)成一致。比如加裝電梯，居民如果不出資的話，這項(xiàng)工作就很難做，所以這也是一個(gè)難題。還有能夠吸引專業(yè)機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本的，那就是剛才提到的很多社區(qū)公共服務(wù)產(chǎn)品，包括養(yǎng)老、托幼、助餐、快遞物流、便民店等，怎么能夠讓社會(huì)資源參與進(jìn)來？我們破解了這個(gè)題了，但是要推開的話各地還要具體來探索。

第三方面，比較難的事，也是需要大家統(tǒng)籌做的事，就是不同部門和單位的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。小區(qū)的改造內(nèi)容特別繁雜，涉及到非常多的行業(yè)主管部門，比如說管線單位、產(chǎn)權(quán)單位，包括誰審批，所以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的任務(wù)非常重。但是，在這個(gè)方面，各個(gè)地方也形成了一些機(jī)制，比如說很多都是政府一把手抓這件事，建立起了政府統(tǒng)籌、條塊協(xié)作，各部門齊抓共管的工作機(jī)制，針對老舊小區(qū)專門設(shè)立了這樣的工作機(jī)制，對加強(qiáng)工作協(xié)同、推動(dòng)形成工作合力發(fā)揮了很大作用。包括剛才講到的開辟綠色通道、簡化審批手續(xù)等等，也是需要依靠這個(gè)機(jī)制和體制來破解的。

最后還有一個(gè)難點(diǎn)，就是形成一種機(jī)制，能夠讓老百姓、讓市場參與改造，結(jié)合改造提升社區(qū)的管理和治理，包括改造完之后把小區(qū)的長效管理機(jī)制建立起來。這項(xiàng)工作要從小區(qū)改造的起始階段就應(yīng)該發(fā)動(dòng)群眾、促進(jìn)居民達(dá)成共識(shí)，共同商量找到可持續(xù)管理的方式。

這四個(gè)方面的工作都需要細(xì)致落地，需要全方位統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。所以我們說，這項(xiàng)工作是好事，如果把幾項(xiàng)工作能夠做到位，這項(xiàng)好事真的能做好。

老舊小區(qū)改造中的差異化政策

首先，老舊小區(qū)改造是需要自下而上開展的工作。首先老百姓要有改造意愿。因?yàn)槲覀兊睦吓f小區(qū)基本上都在城市核心區(qū)、中心城區(qū)，不管城市是大還是小。具體開展工作要因地制宜，要聽基層的意見，聽社區(qū)老百姓的意見，由他們決定這個(gè)小區(qū)要不要改。

至于三、四線城市的群眾可能更愿意住新房，搞新城建設(shè)，這件事情要因地制宜。但三、四線城市是不是有這么大的意愿去建新城？這也不見得是，要統(tǒng)籌考慮。有兩方面：一方面，對于三、四線城市來講，人口規(guī)模每年的變化不是很大，大部分不是人口凈流入的城市。另一方面，新城新區(qū)的配套成熟需要一個(gè)過程，包括基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)，是要經(jīng)過一定時(shí)間后才能逐步成熟的。所以，居民自己就會(huì)衡量，是改造我原來的老房子好，還是搬到新城去方便，他有一個(gè)選擇。

從去年的調(diào)研來看，調(diào)研的很多城市都是三、四線城市，比如湖北宜昌、廣西柳州、河北的秦皇島，從這些城市的情況看，老舊小區(qū)改造的效果也很好，大家非常歡迎。因?yàn)檫€住在城市中心區(qū)，自己參與了改造，把現(xiàn)有的房屋質(zhì)量、居住環(huán)境、服務(wù)水平都改善了，大家還是很滿意的。甚至還發(fā)現(xiàn)了一些回流的情況，他已經(jīng)買了新房子，在新區(qū)，老舊小區(qū)改造完了他又搬回來。所以，老舊小區(qū)改造是一小區(qū)一策的事，要根據(jù)具體情況制定改造方案。

新冠肺炎疫情發(fā)生以來老舊小區(qū)改造工作的進(jìn)度

從1月底到現(xiàn)在，我們工作的重心在疫情防控，現(xiàn)在開始了復(fù)工復(fù)產(chǎn)。疫情防控工作，一個(gè)是在醫(yī)院，另一個(gè)在社區(qū)，其實(shí)，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造就是以城市的最基本單元——社區(qū)為主戰(zhàn)場的，是以居民為主體開展的一項(xiàng)工作。

一是，確實(shí)影響了工作進(jìn)度。跟其他的工作一樣，一季度開復(fù)工率是偏低的。但是目前隨著全國大部分地區(qū)疫情防控形勢轉(zhuǎn)好，各地城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造都在加快開復(fù)工，截至目前，31個(gè)省市區(qū)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)對計(jì)劃開工的項(xiàng)目已經(jīng)全部啟動(dòng)前期工作，對已開工需要繼續(xù)建設(shè)的項(xiàng)目，除仍對小區(qū)實(shí)行封閉管理和未進(jìn)入施工季的地區(qū)其他地區(qū)的項(xiàng)目都在有序復(fù)工。

二是，促進(jìn)完善頂層政策設(shè)計(jì)。這次疫情也暴露出了很多老舊小區(qū)在社區(qū)治理、設(shè)施、服務(wù)等方面的很多短板，比如說衛(wèi)生防疫、助餐、便民市場等服務(wù)設(shè)施不足，很多地方小區(qū)沒有收接快遞的場所或設(shè)施，還有安防、技防水平不高。現(xiàn)在很多地方結(jié)合疫情防控工作，做了很多智能化的技防提升。前兩周我們請各地主管部門針對老舊小區(qū)設(shè)施和服務(wù)短板又進(jìn)行了一次再審視，提出完善建議。我們正在起草的指導(dǎo)意見中，對結(jié)合改造補(bǔ)齊這些短板提出了要求。

三是，檢驗(yàn)了發(fā)動(dòng)群眾參與共建的成效。過去我們基層“最后一公里”的社區(qū)治理，其實(shí)還有很多短板的。通過這次疫情防控，其實(shí)提高了社區(qū)管理、治理的覆蓋面，比如過去沒有物業(yè)、社區(qū)管理不到位的地方，因?yàn)橐咔榉揽毓ぷ骷{入了覆蓋面，提高了能力。同時(shí)也檢驗(yàn)了發(fā)動(dòng)群眾參與共建的成效，我們?nèi)ツ暝诤芏嗌鐓^(qū)開展“美好環(huán)境和幸福生活共同締造”試點(diǎn)，把老百姓組織起來參與城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造。經(jīng)過疫情我們發(fā)現(xiàn)，只要是開展過“共同締造”活動(dòng)的社區(qū)，都經(jīng)受了這次疫情的考驗(yàn)，疫情防控都是有序的和到位的。

所以說，疫情一方面確實(shí)延誤了進(jìn)展和工期，另一方面，疫情防控也使城市社區(qū)治理能力有所提升，對下一步做好城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作也是一個(gè)促進(jìn)和保障。

城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造過程當(dāng)中居民最強(qiáng)烈的改造內(nèi)容

我們國家從南到北，對一個(gè)城市不同的老舊小區(qū)，老百姓的改造需求是不一樣的。因?yàn)槊總€(gè)小區(qū)的區(qū)位條件不一樣，居住人口結(jié)構(gòu)不一樣，需要解決的問題不一樣，所以改造內(nèi)容也是不一樣的，讓居民可以菜單式選擇。我們調(diào)研下來也是區(qū)域差異很明顯。比如華北的京津冀地區(qū)，因?yàn)橥苿?dòng)綠色出行，大力提倡電動(dòng)汽車，很多小區(qū)對于加裝充電樁的需求特別強(qiáng)烈。老舊小區(qū)現(xiàn)在停車資源不足，也包括充電樁不足。

很多城市老年人居住比較多的老舊小區(qū)，需要一些公共活動(dòng)場所，就是步道、口袋公園。老人住的地方多的小區(qū)，對于加裝電梯等適老化改造的要求也比較強(qiáng)烈，還有養(yǎng)老、助餐服務(wù)等。年輕人多的老舊小區(qū)，對于停車設(shè)施、托幼服務(wù)的需求比較高，還有便民商店、快遞服務(wù)點(diǎn)。所以，我們的工作也復(fù)雜在這兒，老百姓的需求差異很大。涉及基本的水電氣路、房屋安全的改造內(nèi)容，基本上大家都需要。但是，提升類、完善類的改造內(nèi)容就需要菜單了，由老百姓去選擇。

還有就是，有些改造內(nèi)容有需求，但有沒有條件做？有的小區(qū)空間資源比較有限，沒有辦法全部提供大家需要的改造內(nèi)容，比如健身場所、各類服務(wù)設(shè)施。我們鼓勵(lì)各地在實(shí)施中統(tǒng)籌考慮，比如相鄰幾個(gè)小區(qū)聯(lián)動(dòng)改造，盡量把這些公共服務(wù)設(shè)施都配起來，讓幾個(gè)小區(qū)共享。所以說老舊小區(qū)改造比較復(fù)雜，既要考慮老百姓的需求，還要兼顧到小區(qū)本身的條件，要統(tǒng)籌考慮。（編輯 林鳳鳴）