從土地利用規(guī)劃角度淺談國土空間規(guī)劃體系建設

劉建敏

摘?要： 多規(guī)分立嚴重影響我國國土空間管制與治理效率，規(guī)劃融合與組合是規(guī)劃體系基本建設方向。在現(xiàn)行空間規(guī)劃體系問題分析與地方“多規(guī)合一”經(jīng)驗總結基礎上，本文指出我國空間規(guī)劃體系的發(fā)展趨勢將是“分久必合，合中有分”，應以保護管控規(guī)劃為基礎、綜合規(guī)劃為引領，構建空間規(guī)劃編制體系，形成空間治理合力;強化決策民主和權力制衡，完善規(guī)劃行政管理體系;以新的規(guī)劃理念和技術為先導，逐步完善空間規(guī)劃內容體系;制定和調整空間規(guī)劃有關法律法規(guī)，完善空間規(guī)劃的法律體系，為空間規(guī)劃提供基礎保證。

關鍵詞： 空間規(guī)劃體系;建設;措施

【中圖分類號】F301.2?【文獻標識碼】A?【文章編號】1674-3733（2020）03-0022-01

引言：空間規(guī)劃體系是一個國家政治、經(jīng)濟、社會、文化、法律特征的特殊體現(xiàn)，隨著時代發(fā)展而不斷發(fā)展完善，建立符合中國國情的國土空間規(guī)劃體系，對于優(yōu)化空間開發(fā)模式、加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式，促進經(jīng)濟社會與生態(tài)環(huán)境協(xié)調發(fā)展具有重要意義。我國空間規(guī)劃經(jīng)過多年的發(fā)展、完善，已經(jīng)形成了空間規(guī)劃體系。但是，我國的空間規(guī)劃體系存在諸多問題，在一定程度上影響了空間規(guī)劃的權威性和調控效能等問題。我國空間規(guī)劃體系所存在的諸多問題與自然資源監(jiān)管體制不健全有一定程度上的關系，完善自然資源的監(jiān)管體制已經(jīng)是當務之急。根據(jù)《深化黨和國家機構改革方案》，我國組建自然資源部來負責空間規(guī)劃體系的建立和監(jiān)督實施。

1?國土空間規(guī)劃體系建設現(xiàn)狀

1.1?不同規(guī)劃功能交叉與缺位并存

在相同空間尺度，國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃并存，各自獨立對同一國土空間開發(fā)利用進行布局安排。然而，經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃落地必須進入土地利用規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃的范圍;土地利用總體規(guī)劃涉及的重大基礎設施、產業(yè)布局、資源配置等屬于發(fā)展改革部門的職能;為強調區(qū)域協(xié)調和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，城市規(guī)劃逐漸發(fā)展出省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，城市總體規(guī)劃的規(guī)劃區(qū)范圍擴展至市域轄區(qū)，不可避免地與土地利用總體規(guī)劃交叉。同時，不同規(guī)劃之間缺乏共識，在規(guī)劃期限、目標、指標、內容等方面都存在不同程度的差異，在國土空間開發(fā)與保護布局安排上的矛盾沖突更為明顯。在陜西省榆林市，城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃建設用地空間布局不一致面積約占規(guī)劃面積的75%，林業(yè)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃一致的僅40%。規(guī)劃過多過雜、“群龍無首”的狀況，限制了政府空間管控能力和市場配置資源作用的有效發(fā)揮。

1.2?尚沒有統(tǒng)一的空間規(guī)劃

空間規(guī)劃需要超越部門利益，從戰(zhàn)略高度協(xié)調好各種空間需求，既要保障經(jīng)濟社會發(fā)展，也要保護生態(tài)環(huán)境。但長期以來，由于缺乏統(tǒng)一的空間規(guī)劃，各類規(guī)劃在“條”上自成體系、在“塊”上相互沖突，不能有效規(guī)劃空間開發(fā)秩序。從橫向看，具有空間規(guī)劃性質的有主體功能區(qū)規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、國土規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃等等，這些規(guī)劃大多自成體系、決策分散、相互掣肘，規(guī)劃的內容、期限和邊界等都不一致，影響管理效能和社會效率。從縱向看，規(guī)劃層級日益增多，內容趨同、職能不清、事權錯配，影響空間政策的統(tǒng)一性和有效性。盡管“十三五”規(guī)劃綱要提出“以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃”，但由于主體功能區(qū)規(guī)劃相關的政策不配套、省級以下行政單位也尚未出臺主體功能區(qū)規(guī)劃，在實際操作中協(xié)調難度非常大。

2?從土地利用規(guī)劃角度淺談國土空間規(guī)劃體系建設

2.1?基礎信息平臺的構建

有必要構建統(tǒng)一的地理基礎信息平臺。目前，不同部門已建有多個類似系統(tǒng)和平臺，如國家自然資源和地理空間基礎信息庫、金宏工程信息共享平臺等。還有一些部門和機構提出了新的建設計劃，如建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警機制，并需要配套建設資源環(huán)境承載能力評價地理信息系統(tǒng)，環(huán)保部提出要“建立生態(tài)保護紅線監(jiān)管預警體系”，國家自然資源和地理空間基礎信息庫即將建設二期工程。這一工作的重點不是另起爐灶新建獨立的系統(tǒng)，而是對現(xiàn)有平臺進行整合和完善，通過理順機制實現(xiàn)資源整合，促進信息資源共享，并避免人力、物力、財力的浪費。

2.2?正確定位規(guī)劃職能，劃分規(guī)劃與市場界限。

在社會主義市場經(jīng)濟體制下，政府的主要任務和職能在于應對市場失靈和促進社會公平。國土空間規(guī)劃要與政府職能轉型相適應，在充分發(fā)揮市場配置資源決定性作用基礎上，通過確定國土空間開發(fā)、保護和整治格局，明確國土空間開發(fā)的底線、國土資源和生態(tài)環(huán)境保護的紅線，合理布局基礎設施建設，控制和約束人口流動、城鄉(xiāng)建設和產業(yè)發(fā)展向對公共利益損害最小化的空間調整，促進國土空間均衡發(fā)展，更好發(fā)揮政府在國土空間開發(fā)利用與保護中的作用。

2.3?完善空間規(guī)劃治理政策

空間規(guī)劃作為行業(yè)政策空間尺度的協(xié)調和綜合，可以被看成是跨行業(yè)空間政策的協(xié)調。因此，空間規(guī)劃實際上是提供一個以領土為基礎的戰(zhàn)略，作為政策制定和實施的框架。不論是哪種層級的空間規(guī)劃，都需要劃分功能區(qū)，也是為了分類施策，使區(qū)域土地、財稅、投資、產業(yè)政策更加精準化、精細化和精益化。實施差異化土地政策。根據(jù)不同區(qū)域的功能定位和發(fā)展方向，實行差別化的土地利用政策和管理政策，科學合理地確定各類用地規(guī)模。加快推進城鎮(zhèn)化地區(qū)農村集體經(jīng)營性建設用地入市，提高土地利用效率，緩解土地供需矛盾。嚴格控制大城市和特大城市建設用地增量，明確城鎮(zhèn)、產業(yè)和園區(qū)單位面積土地承載量的集約用地標準，提高土地資源節(jié)約集約利用水平。加快建立城鎮(zhèn)化快速發(fā)展地區(qū)城市人口規(guī)模與用地規(guī)模相掛鉤的制度，適度提高居住用地比重，促進“三生”空間更加合理。擴大生態(tài)功能區(qū)和農產品主產區(qū)城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤指標的交易范圍，盤活農村土地資產，鼓勵農民帶上“嫁妝”進城。

結語：加強規(guī)劃間的融合，實現(xiàn)“一級政府、一本規(guī)劃、一張藍圖”的綜合性規(guī)劃，建立統(tǒng)一完善的國土空間規(guī)劃體系是適應新常態(tài)經(jīng)濟發(fā)展方式的必然選擇。目前“多規(guī)合一”在一些地方進行了實踐探索，奠定了一定的基礎，積累了寶貴的經(jīng)驗，但是還沒有建立起全國范圍的基于“多規(guī)合一”的空間規(guī)劃體系，而且隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展變化，規(guī)劃必須具有一定的彈性，需要做到動態(tài)性規(guī)劃。我國的國土空間規(guī)劃體系建設任重而道遠！

參考文獻

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