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    國(guó)家治理現(xiàn)代化場(chǎng)景下協(xié)同治理理論框架的構(gòu)建

    2020-05-25 09:04:07賴先進(jìn)
    黨政研究 2020年3期
    關(guān)鍵詞:理論框架場(chǎng)景協(xié)同治理

    賴先進(jìn)

    〔摘要〕不同于西方語境下的協(xié)同治理,推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化場(chǎng)景下的協(xié)同治理行為具有內(nèi)在特色,是治理體系上下、左右、內(nèi)外各類主體協(xié)同的治理活動(dòng)。現(xiàn)有國(guó)內(nèi)外協(xié)同治理的理論研究框架主要遵循分類建構(gòu)思路,具有很強(qiáng)的異質(zhì)性,缺乏清晰一致的理論框架。國(guó)家治理現(xiàn)代化場(chǎng)景,為構(gòu)建系統(tǒng)性、整體性的協(xié)同治理理論框架提供了基礎(chǔ)條件?;趪?guó)家治理現(xiàn)代化場(chǎng)景的制度、人、工具或技術(shù)等基本要素,構(gòu)建了協(xié)同治理的理論框架:價(jià)值目標(biāo)、制度設(shè)計(jì)、行為選擇、條件環(huán)境,并對(duì)協(xié)同治理的實(shí)現(xiàn)路徑和對(duì)策進(jìn)行了分析和思考。

    〔關(guān)鍵詞〕國(guó)家治理;場(chǎng)景;協(xié)同治理;理論框架

    〔中圖分類號(hào)〕D63-3?〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A?〔文章編號(hào)〕2095-8048-(2020)03-0103-08

    21世紀(jì)以來,作為治理理論譜系的功能性子體系,協(xié)同治理及其相關(guān)概念(英文名稱“Collaborative Governance”,國(guó)內(nèi)理論界也稱之為合作治理、協(xié)作治理)①也在理論界相繼被提出,正呈現(xiàn)蓬勃發(fā)展態(tài)勢(shì),成為國(guó)內(nèi)外理論研究和實(shí)踐應(yīng)用的時(shí)髦熱點(diǎn)。目前,協(xié)同治理理論缺乏清晰一致的理論框架,限制了理論的推廣和實(shí)踐應(yīng)用。在我國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化場(chǎng)景下構(gòu)建協(xié)同治理理論框架,有利于豐富和發(fā)展協(xié)同治理理論,形成具有中國(guó)風(fēng)格的本土化協(xié)同治理理論。

    一、問題的提出:協(xié)同治理研究缺乏清晰一致的理論框架

    如何實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理,協(xié)同治理實(shí)現(xiàn)的理論框架是怎樣的,這是協(xié)同治理理論研究的關(guān)鍵問題。國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)此進(jìn)行了深入的分析,對(duì)協(xié)同治理及相關(guān)的理論框架進(jìn)行了不少研究,形成了一些有代表性的主要理論研究框架。

    (一)國(guó)外協(xié)同治理理論研究框架與評(píng)析

    第一,跨部門協(xié)同的理論框架。2006年,明尼蘇達(dá)大學(xué)約翰· 布賴森·芭芭拉教授等對(duì)跨部門協(xié)同的影響因素進(jìn)行了研究,提出了跨部門協(xié)同合作的框架,包括初始條件、過程、結(jié)構(gòu)、結(jié)果和問責(zé)等?!?〕秦長(zhǎng)江在跨部門協(xié)同框架基礎(chǔ)上修改擴(kuò)充,提出了協(xié)作性公共管理的理論框架,包括外部環(huán)境、初始條件、資源依賴和共同利益、催化性領(lǐng)導(dǎo)和發(fā)起人等?!?〕跨部門協(xié)同理論分析框架較早對(duì)協(xié)同治理理論框架進(jìn)行了研究,為后續(xù)研究奠定了基礎(chǔ),但該理論框架相對(duì)籠統(tǒng)、抽象,沒有總結(jié)和提煉出影響協(xié)同實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵要素。

    第二,協(xié)同治理的SFIC框架。加州大學(xué)伯克利分??死锼埂ぐ踩麪枴蛏ぜ邮餐ㄟ^對(duì)137個(gè)來自不同國(guó)家、不同政策領(lǐng)域的案例進(jìn)行 “連續(xù)近似分析”(successive approximation),得出了理論模型,模型的主要因素有:起始條件、催化領(lǐng)導(dǎo)、制度設(shè)計(jì)和協(xié)同過程。〔3〕田培杰基于SFIC理論模型,構(gòu)建了協(xié)同治理的新分析模型-綜合模型,包括外部環(huán)境、協(xié)同動(dòng)因、協(xié)同引擎、協(xié)同行為、協(xié)同后果。〔4〕該理論框架提出了影響協(xié)同治理的關(guān)鍵要素,但主要分析狹義的政府與社會(huì)協(xié)同治理,理論框架對(duì)分析政府內(nèi)部協(xié)同治理具有局限性。

    第三,協(xié)同型公共管理、協(xié)同政府的理論框架。錫拉丘茲大學(xué)羅斯瑪麗·歐拉瑞教授等研究了協(xié)同型公共管理理論(Collaborative Public Administration),提出了影響協(xié)同的因素:背景、協(xié)同目標(biāo)、成員選擇與能力構(gòu)建、協(xié)作者激勵(lì)與承諾、協(xié)作結(jié)構(gòu)、協(xié)作權(quán)力、問責(zé)、溝通、合法性、信任、信息技術(shù)等?!?〕湯姆·林分析了英國(guó)協(xié)同政府實(shí)踐,提出了協(xié)同型政府在英國(guó)政府管理實(shí)踐中運(yùn)行的主要類型和維度,包括新的組織類型、新的責(zé)任與激勵(lì)、新的公共服務(wù)提供、新的跨組織工作方式等?!?〕這兩個(gè)理論分析框架主要著眼點(diǎn)是協(xié)同行為的影響因素,側(cè)重于行為分析,缺少制度分析。

    第四,協(xié)同治理體系的整合性框架、執(zhí)行框架。2012年,亞利桑那大學(xué)教授Kirk Emerson、錫拉丘茲大學(xué)Tina Nabatchi教授等提出了一個(gè)協(xié)同治理的整合性框架?!?〕該理論框架將協(xié)同治理相關(guān)的概念(跨部門協(xié)同、網(wǎng)絡(luò)治理等相近的理論)進(jìn)行了整合,提出了協(xié)同治理體系(Collaborative Governance Regime),并構(gòu)建了從協(xié)同系統(tǒng)情境、驅(qū)動(dòng)因素到協(xié)作行動(dòng)、影響和適應(yīng)的過程性理論框架。以色列薩皮爾學(xué)院利希·拉哈特等針對(duì)協(xié)同治理的執(zhí)行構(gòu)建了三重視角,認(rèn)為協(xié)同治理在執(zhí)行中有效的三個(gè)重要條件:價(jià)值、決策、環(huán)境?!?〕

    綜合國(guó)外現(xiàn)有的這些研究,可以發(fā)現(xiàn)國(guó)外的相關(guān)理論研究尚未形成清晰統(tǒng)一的理論框架,存在一定的研究局限:第一,對(duì)廣義的協(xié)同治理理論框架研究較少,現(xiàn)有不少理論框架是針對(duì)政府與社會(huì)協(xié)同狹義概念的。第二,現(xiàn)有理論研究具有很強(qiáng)的抽象性(包括過程分析、結(jié)構(gòu)分析等),雖然全面分析總結(jié)了協(xié)同治理的框架,但具有要素不突出的弱點(diǎn)和局限。第三,這些理論框架主要是基于西方的公共治理實(shí)踐提煉總結(jié)的,對(duì)我國(guó)的公共治理實(shí)踐、協(xié)同治理實(shí)踐的解釋力有待驗(yàn)證。

    (二)國(guó)內(nèi)協(xié)同治理理論的研究框架與評(píng)析

    近年來,國(guó)內(nèi)不少學(xué)者也對(duì)協(xié)同治理及相關(guān)理論(合作治理、跨部門協(xié)同、整體性治理)的實(shí)現(xiàn)框架進(jìn)行了研究。蔡嵐從長(zhǎng)株潭公交一體化案例中構(gòu)建了地方政府合作治理的框架,包括三個(gè)主要因素:政策舞臺(tái)、 政治權(quán)威和參與網(wǎng)絡(luò)?!?〕王俊敏等基于協(xié)同論視角構(gòu)建跨域水環(huán)境的流域政府協(xié)同治理分析框架,包括跨域水環(huán)境治理的關(guān)鍵變量( 序參量) 、績(jī)效考核等(控制變量)。〔10〕王清分析政府部門間為何合作,從組織環(huán)境、組織資源和組織行為匹配性的角度構(gòu)建了政績(jī)共容體的分析框架?!?1〕范逢春構(gòu)建了農(nóng)村公共服務(wù)的整體性治理框架,包括治理框架的目標(biāo)導(dǎo)向、治理過程的持續(xù)完整、治理主體的責(zé)任整合、治理系統(tǒng)的制度建設(shè)、治理平臺(tái)的信息共享等?!?2〕徐艷晴等圍繞水環(huán)境的跨界特性與協(xié)同需求、結(jié)構(gòu)性協(xié)同機(jī)制、程序性協(xié)同機(jī)制等三個(gè)方面,構(gòu)建一個(gè)跨部門協(xié)同的分析框架?!?3〕

    在國(guó)外協(xié)同治理理論啟發(fā)下,國(guó)內(nèi)現(xiàn)有研究對(duì)協(xié)同治理的理論框架進(jìn)行了本土化的調(diào)適性研究,豐富和發(fā)展了協(xié)同治理理論。但也存在一定局限:現(xiàn)有協(xié)同治理理論研究框架具有很強(qiáng)的異質(zhì)性、多樣性,和國(guó)外理論研究一樣,尚未形成清晰一致的理論框架。國(guó)內(nèi)協(xié)同治理理論框架研究缺乏整合性,主要的建構(gòu)路徑是分門別類解釋和分析某個(gè)類型的協(xié)同治理活動(dòng)和現(xiàn)象?,F(xiàn)有協(xié)同治理的理論框架并未放在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體框架中進(jìn)行。

    二、國(guó)家治理現(xiàn)代化場(chǎng)景下協(xié)同治理的理論框架

    在中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化場(chǎng)景中,治理無論在定義上,還是在背景上都具有內(nèi)在特點(diǎn)。一方面,在我國(guó)本土化語境下,治理的定義是治國(guó)理政行為(黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家)。因而,推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化(以下簡(jiǎn)稱“國(guó)家治理現(xiàn)代化”)主要是治國(guó)理政方式和能力的現(xiàn)代化,這在主體上、結(jié)構(gòu)上是區(qū)別于西方的治理概念(個(gè)人和公私機(jī)構(gòu)管理共同事務(wù)各種方式的總稱)。另一方面,我國(guó)推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的背景是實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的重大任務(wù),是把新時(shí)代改革開放推向前進(jìn)的根本要求,是應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)、贏得主動(dòng)的有力保證。這與西方國(guó)家治理概念應(yīng)用的背景有顯著區(qū)別,西方運(yùn)用治理概念主要是對(duì)民主治理模式的修正和補(bǔ)充。20世紀(jì)80年代民主治理模式出現(xiàn)信任危機(jī)、財(cái)政危機(jī)和管理危機(jī)后,西方國(guó)家政府進(jìn)行了政府改革,成為治理理論生成的實(shí)踐背景。1989年世界銀行發(fā)表題為《撒哈拉以南非洲:從危機(jī)到可持續(xù)增長(zhǎng)》的報(bào)告中,首先使用了“治理危機(jī)”,也是基于這些國(guó)家民主模式失效而強(qiáng)調(diào)治理的理論邏輯。

    在中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化場(chǎng)景中,協(xié)同治理活動(dòng)也具有內(nèi)在的特色。黨的十八屆三中全會(huì)明確,全面深化改革的總目標(biāo)是推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化。黨的十九大黨章修正案將增強(qiáng)改革措施的協(xié)調(diào)性修改為更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。這表明,在我國(guó)的全面深化改革和國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中,改革與治理的協(xié)同性不僅包括政府與社會(huì)的協(xié)同治理,也蘊(yùn)含著政府內(nèi)部上下左右的協(xié)同治理活動(dòng),協(xié)同治理是一個(gè)復(fù)合型的概念。

    同時(shí),從國(guó)內(nèi)外關(guān)于協(xié)同治理的理論框架研究可以看出,由于協(xié)同治理類型多樣,影響協(xié)同治理的因素也是多樣的,具有很強(qiáng)的異質(zhì)性。僅從單個(gè)類型協(xié)同治理活動(dòng)的性質(zhì)出發(fā),難以構(gòu)建適用各類協(xié)同治理活動(dòng)的普適性解釋框架。要構(gòu)建普適性的協(xié)同治理解釋框架,需要轉(zhuǎn)換思路、拓寬分析視角。協(xié)同學(xué)理論認(rèn)為,系統(tǒng)無處不在?!?4〕由于協(xié)同治理是涉及治理體系上下、左右、內(nèi)外的協(xié)同行為,如果把國(guó)家治理體系看做一個(gè)系統(tǒng),協(xié)同治理就是國(guó)家治理體系的子系統(tǒng)。從這個(gè)意義上看,影響國(guó)家治理的關(guān)鍵因素,也影響著國(guó)家治理內(nèi)部協(xié)同治理的實(shí)現(xiàn)。

    (一)價(jià)值目標(biāo):協(xié)同意愿和動(dòng)力的生成

    第一,從國(guó)家治理看,價(jià)值目標(biāo)是治理活動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)和起點(diǎn)。《共產(chǎn)黨宣言》指出:“過去的一切運(yùn)動(dòng)都是少數(shù)人的,或者為少數(shù)人謀利益的運(yùn)動(dòng)。無產(chǎn)階級(jí)的運(yùn)動(dòng)是絕大多數(shù)人的,為絕大多數(shù)人謀利益的獨(dú)立的運(yùn)動(dòng)?!比嗣窳?chǎng)是中國(guó)共產(chǎn)黨的根本政治立場(chǎng),以人民為中心也是推進(jìn)國(guó)家治理體系和能力現(xiàn)代化的根本價(jià)值。堅(jiān)持以人民為中心,維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值,也是公共治理活動(dòng)的價(jià)值目標(biāo)。治理活動(dòng)是價(jià)值理性和工具理性的結(jié)合體,是價(jià)值判斷和事實(shí)判斷的結(jié)合體。如果價(jià)值目標(biāo)不清晰、價(jià)值與手段錯(cuò)位、價(jià)值導(dǎo)向錯(cuò)誤,治理方法和治理手段再好,也難以保障治理活動(dòng)取得預(yù)期效果。

    第二,從協(xié)同治理看,協(xié)同一致的價(jià)值目標(biāo)是治理主體產(chǎn)生協(xié)同合作意愿,生成協(xié)同合作的動(dòng)力源。巴納德組織理論認(rèn)為,組織是一個(gè)協(xié)同系統(tǒng),組織的三個(gè)基本要素是協(xié)同意愿、共同的目標(biāo)和信息交流。從組織理論看,國(guó)家治理體系也是一個(gè)協(xié)作系統(tǒng),要實(shí)現(xiàn)治理體系內(nèi)部各治理主體的協(xié)同合作,需要解決的首要問題是共同的目標(biāo)和協(xié)作意愿。在治理體系之中,各類治理主體對(duì)于特定的公共事務(wù)所持的價(jià)值訴求和目標(biāo)是有差異的,對(duì)價(jià)值和目標(biāo)的認(rèn)知也是有差異的。只有特定復(fù)雜公共事務(wù)治理任務(wù)與各方治理主體的價(jià)值目標(biāo)高度匹配,才能產(chǎn)生高的協(xié)同意愿。如果特定公共事務(wù)僅與某一方的價(jià)值目標(biāo)高度匹配,整體的協(xié)同治理活動(dòng)也難以產(chǎn)生高的協(xié)同意愿(見表1)。

    (二)制度設(shè)計(jì):協(xié)同渠道和動(dòng)力的持續(xù)供給

    第一,制度和治理體系是推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化根本。任何一個(gè)國(guó)家的繁榮發(fā)展,都離不開國(guó)家治理體系的完善和治理水平的提升。馬克思主義基本原理認(rèn)為,國(guó)家制度和治理體系屬于上層建筑,對(duì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)具有反作用。良好的國(guó)家制度和治理體系憑借對(duì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的反作用,能促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展;不好的國(guó)家制度和治理體系不僅不能促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展,反而會(huì)消解生產(chǎn)力。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論也認(rèn)為,推動(dòng)國(guó)家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展的主要因素是制度本身??梢哉f,完善的國(guó)家制度和治理體系能為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供穩(wěn)定、可靠的外部環(huán)境;反之,如果國(guó)家制度和治理體系不健全、不科學(xué),經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展將面臨諸多因素的干擾與制約,造成經(jīng)濟(jì)停滯不前、社會(huì)出現(xiàn)失序。推動(dòng)國(guó)家繁榮發(fā)展,離不開進(jìn)國(guó)家制度和治理體系的現(xiàn)代化。國(guó)家制度和治理體系的優(yōu)勢(shì)是一個(gè)國(guó)家的最大優(yōu)勢(shì),國(guó)家制度和治理體系的競(jìng)爭(zhēng)是國(guó)家間最根本的競(jìng)爭(zhēng)。國(guó)家間的競(jìng)爭(zhēng)與較量,短期主要看軍事和經(jīng)濟(jì),中期主要看科技和人才,長(zhǎng)期應(yīng)該主要看制度體系和治理體系。新中國(guó)成立70年多來,尤其是改革開放40多年來的實(shí)踐證明,制度是關(guān)系國(guó)家事業(yè)發(fā)展的根本性、全局性、穩(wěn)定性、長(zhǎng)期性問題。推動(dòng)國(guó)家繁榮發(fā)展,只有扭住制度體系和治理體系這個(gè)關(guān)鍵,才能不斷解放和發(fā)展生產(chǎn)力,提高國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力。

    第二,促進(jìn)協(xié)同治理的制度安排是決定協(xié)同治理實(shí)現(xiàn)的根本。與國(guó)家治理現(xiàn)代化一樣,協(xié)同治理的實(shí)現(xiàn)根本上要靠制度設(shè)計(jì)和安排,制度和治理體系的協(xié)同是實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理必不可少的內(nèi)容。錢穆先生在總結(jié)中國(guó)歷史上最重要的五個(gè)朝代(漢、唐、宋、明、清)政治得失時(shí)指出,任何一項(xiàng)制度,決不是孤立存在的,各項(xiàng)制度間,必然是互相配合,形成一整套,否則那些制度各各分裂,決不會(huì)存在,也不能推行?!?5〕在治理活動(dòng)中,各類治理主體的協(xié)同合作從根本上看,取決于各類制度的協(xié)同性、系統(tǒng)性和整體性。如果治理體系中,制度不協(xié)同,甚至存在沖突,治理主體就很難達(dá)成協(xié)同治理行為。目前,中西方理論界關(guān)于制度的定義較多,相對(duì)而言最可取的是將制度落腳于規(guī)則的觀點(diǎn)〔16〕,制度是規(guī)范社會(huì)行為的規(guī)則。從規(guī)則的角度看,治理體系是一個(gè)涵蓋各方面的龐大而復(fù)雜制度體系。制度按照表現(xiàn)形式分為:成文制度、不成文制度;按照制度具體形態(tài)分為:體制機(jī)制、法律、法規(guī)、政策等;按照規(guī)定內(nèi)容分為:實(shí)體性制度和程序性制度;按照層次分為:根本制度、基本制度、重要制度。在制度和治理體系大廈中,要實(shí)現(xiàn)制度的協(xié)同,關(guān)鍵要在機(jī)制設(shè)計(jì)上下功夫,促進(jìn)協(xié)同治理活動(dòng)的實(shí)現(xiàn)。

    (三)行為選擇:協(xié)同體系和能力的轉(zhuǎn)化

    第一,治理體系與治理能力是治理現(xiàn)代化的雙重意涵。除推進(jìn)制度體系和治理體系現(xiàn)代化外,我國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化還包含治理能力的現(xiàn)代化。構(gòu)建完善的制度體系和治理體系,是治理現(xiàn)代化的第一步。如何在制度體系和治理體系基礎(chǔ)上,把制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能,實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化,是治理現(xiàn)代化的必不可少的內(nèi)涵。作為“關(guān)鍵少數(shù)”,個(gè)體層面領(lǐng)導(dǎo)干部的治理能力最為關(guān)鍵。從古代政治和治理看,錢穆先生總結(jié)歷代政治得失時(shí)認(rèn)為,制度雖像勒定為成文,其實(shí)還是跟著人事隨時(shí)有變動(dòng)。在古代治理體系中,制度與人是治理的“一體兩面”。從現(xiàn)代化理論看,人的現(xiàn)代化是包括國(guó)家治理現(xiàn)代化在內(nèi)社會(huì)系統(tǒng)現(xiàn)代化的重要條件。在一個(gè)文盲充斥的國(guó)度是不能實(shí)現(xiàn)共產(chǎn)主義和社會(huì)主義的,也同樣不能實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。盡管構(gòu)建現(xiàn)代化的制度和治理體系,如果缺乏執(zhí)行和運(yùn)用現(xiàn)代制度的高素質(zhì)的人力資源,再完美的現(xiàn)代制度和管理方式,也會(huì)變成廢紙一堆,難以發(fā)揮作用。在推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中,要克服“見物不見人”的問題,以干部治理能力現(xiàn)代化為重點(diǎn),強(qiáng)化人的現(xiàn)代化。

    第二,協(xié)同行為是協(xié)同治理能力轉(zhuǎn)化和生成的微觀途徑。在治理體系之中,要使制度體系發(fā)揮作用,還要關(guān)注人的行為(主要是公共管理者的行為)。協(xié)同治理在微觀上也要取決于個(gè)體協(xié)同合作行為的生成和實(shí)現(xiàn)。一方面,協(xié)同治理的個(gè)體要積極作為。治理體系內(nèi)部,有協(xié)同治理相關(guān)制度保障,不一定能產(chǎn)生協(xié)同治理行為,還有一個(gè)前提是協(xié)同治理的個(gè)體要積極作為。如果個(gè)體在協(xié)同治理活動(dòng)中不作為、慢作為,協(xié)同治理效果必然受到影響。公共治理實(shí)踐中,存在不少協(xié)同治理問題不完全是協(xié)同合作制度和渠道的原因,也有個(gè)體不作為的因素。另一方面,協(xié)同治理的個(gè)體要有效參與合作。在積極作為的基礎(chǔ)上,協(xié)同治理個(gè)體要具備協(xié)同合作的素質(zhì)和能力,減少和避免協(xié)同治理過程中產(chǎn)生的各類行為沖突。

    (四)條件環(huán)境:協(xié)同活動(dòng)的支撐和催化

    第一,國(guó)家制度和治理體系變遷依賴外部的條件和環(huán)境。制度所誘導(dǎo)的具體行為方式依賴特定的歷史背景和初始條件?!?7〕國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是在大的社會(huì)體系中發(fā)生的,治理活動(dòng)必然受到社會(huì)條件和環(huán)境的制約。行政生態(tài)學(xué)理論認(rèn)為,政府行政與環(huán)境是相互影響的。首先,外在條件和環(huán)境,是國(guó)家治理現(xiàn)代化的背景和動(dòng)因。推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化,既是全面深化改革向制度建設(shè)深化的內(nèi)在要求,也是用制度威力應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的選擇。其次,外在條件和環(huán)境,影響著國(guó)家治理現(xiàn)代化的走向。當(dāng)前,全球經(jīng)濟(jì)政治格局正在發(fā)生深刻的變化,世界正面臨百年未有之大變局,治理體系和治理能力受到全球治理變化的影響和塑造。

    第二,協(xié)同治理的實(shí)現(xiàn)也依靠特定的外部條件和環(huán)境予以實(shí)現(xiàn)。首先,協(xié)同的初始條件(包含以往協(xié)同合作的歷史、現(xiàn)有的協(xié)同合作資源等)。其次,協(xié)同的技術(shù)條件。在當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、人工智能等新技術(shù)發(fā)展日新月異的條件下,對(duì)于公共治理、社會(huì)治理活動(dòng)實(shí)現(xiàn)協(xié)同合作,技術(shù)條件具有革命性的催生作用。黨的十九屆四中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度,推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化有益于重大問題的決定》,在社會(huì)治理體系建設(shè)中,新增民主協(xié)商、科技支撐兩個(gè)要素,為社會(huì)治理協(xié)同發(fā)展提供了新的技術(shù)和制度條件供給。再次,協(xié)同的外部環(huán)境(包含重大事件、政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、文化環(huán)境和社會(huì)環(huán)境等)。

    三、理論框架下協(xié)同治理實(shí)現(xiàn)的主要路徑與策略

    協(xié)同治理的實(shí)現(xiàn)既需要治理主體動(dòng)力、執(zhí)行力,也需要克服體制機(jī)制的阻力,更需要外部環(huán)境和條件的推力?;趦r(jià)值目標(biāo)、制度設(shè)計(jì)、行為選擇、條件環(huán)境的理論框架,協(xié)同治理實(shí)現(xiàn)的主要路徑有:

    (一)構(gòu)建公共價(jià)值目標(biāo)共同體,增強(qiáng)協(xié)同治理的動(dòng)力

    首先,要建立治理主體之間的信任關(guān)系。信任具有重要的協(xié)同價(jià)值,包括規(guī)范主體行為,消減交往環(huán)境的不確定性,節(jié)約治理交易成本,并提高治理聯(lián)合體的內(nèi)部驅(qū)動(dòng)力?!?8〕其次,優(yōu)化對(duì)公共價(jià)值認(rèn)知,強(qiáng)化公共價(jià)值導(dǎo)向。對(duì)于復(fù)雜公共事務(wù),把握真正的公共價(jià)值是困難的。在公共管理實(shí)踐中,正義、公平和效率等價(jià)值觀是復(fù)雜、模糊和相互競(jìng)爭(zhēng)的?!?9〕根據(jù)馬克·莫爾的公共價(jià)值理論,對(duì)公共價(jià)值進(jìn)行判斷的路徑有:確定該行為是否包括公共價(jià)值;確定該行為在政治和法律背景下的合法性;確定該行為在管理實(shí)踐上的可行性。再次,強(qiáng)化利益相關(guān)者的協(xié)商和溝通,識(shí)別復(fù)雜公共事務(wù)中的公共價(jià)值。公共價(jià)值不僅是個(gè)人偏好的總和,而且是由經(jīng)過選舉和任命的政府官員以及主要利益相關(guān)者共同仔細(xì)考慮后共同決定的?!?0〕經(jīng)過協(xié)同治理主體的協(xié)商和溝通,找出價(jià)值和目標(biāo)“最大公約數(shù)”,減少價(jià)值和目標(biāo)沖突,從而生成協(xié)同治理的意愿和初始動(dòng)力。

    (二)優(yōu)化協(xié)同治理機(jī)制設(shè)計(jì),減少體制機(jī)制障礙和阻力

    制度在我國(guó)的公共話語體系中有多種形式的表現(xiàn),按照從宏觀到微觀,表現(xiàn)為:體制、機(jī)制、法律法規(guī)、規(guī)則等。與協(xié)同治理緊密相關(guān)的制度安排層次是機(jī)制。

    首先,建立相容性激勵(lì)機(jī)制、成本分?jǐn)倷C(jī)制,解決利益不對(duì)稱問題,促進(jìn)各類主體積極參與。在公共治理實(shí)踐中,不同的治理主體不可避免地帶有自身的合法利益訴求。經(jīng)濟(jì)學(xué)的機(jī)制設(shè)計(jì)理論認(rèn)為,在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,如果能有一種制度安排,使行為人追求個(gè)人利益的行為,正好與企業(yè)實(shí)現(xiàn)集體價(jià)值最大化的目標(biāo)相吻合,這一制度安排就是“激勵(lì)相容”。在協(xié)同治理中,也要設(shè)計(jì)激勵(lì)相容的機(jī)制,讓相關(guān)主體在追求自身組織目標(biāo)的同時(shí),實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理的整體目標(biāo)。針對(duì)協(xié)同治理的成本,也要建立分?jǐn)倷C(jī)制,有效分配治理成本。其次,構(gòu)建有效的領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)機(jī)制,解決跨界組織協(xié)調(diào)問題。協(xié)同治理的最大特點(diǎn)是跨界性,跨界協(xié)調(diào)是超越組織和機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)活動(dòng),面臨跨越組織機(jī)構(gòu)的各種挑戰(zhàn)。要在跨界組織體系之間,建立有效的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)機(jī)制,促進(jìn)協(xié)同治理活動(dòng)的生成。比如,在我國(guó),黨委和政府內(nèi)部的領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制就是解決跨界協(xié)調(diào)的有效形式。再次,建立信息共享與溝通機(jī)制,解決信息不對(duì)稱問題。地方政府跨區(qū)域合作治理存在多種形式的信息不對(duì)稱問題〔21〕,其他類型協(xié)同治理活動(dòng)也存在許多信息不對(duì)稱問題。最后,要建立保障協(xié)同治理的問責(zé)、評(píng)估、監(jiān)督和反饋調(diào)適機(jī)制。協(xié)同治理是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程,需要及時(shí)地進(jìn)行評(píng)估、分析和調(diào)整。在協(xié)同治理中,要理清治理主體的責(zé)任,規(guī)范和明晰責(zé)任,避免治理主體因避責(zé)產(chǎn)生的不作為行為。

    〔15〕錢穆.中國(guó)歷代政治得失〔M〕.北京:生活·讀書·新知三聯(lián)書店,2001:4-7.

    〔16〕韓東屏.制度的威力〔M〕.武漢:華中科技大學(xué)出版社,2018:39.

    〔17〕周雪光, 艾云. 多重邏輯下的制度變遷:一個(gè)分析框架 〔J〕. 中國(guó)社會(huì)科學(xué), 2010, (4).

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    〔19〕Moore, M. H. (1995). Creating public value: Strategic management in government. Cambridge: Harvard University Press.

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    〔21〕曹滿云, 戚興宇. 地方政府間跨區(qū)域合作治理中信息不對(duì)稱問題初探 〔J〕. 樂山師范學(xué)院學(xué)報(bào), 2006, (1).

    〔22〕〔23〕O'LEARY R, CHOI Y, GERARD C M. The skill set of the successful collaborator 〔J〕. Public Admin Rev, 2012, 72(s1): S70-S83.

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    〔25〕Snderskov, M. (2019), “Do local politicians really want collaborative governance?”, International Journal of Public Sector Management, Vol. 32 No. 3, pp. 320-330.

    〔26〕黎智洪.大數(shù)據(jù)背景下地方政府治理工具創(chuàng)新與選擇〔J〕.湖南大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2018,(5).

    〔27〕 Lahat L , Sher-Hadar N . A threefold perspective: conditions for collaborative governance〔J〕. Journal of Management & Governance, 2019.

    【責(zé)任編輯:劉彥武】

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