深化林業(yè)體制改革探索木材檢查站的改革與出路

徐紅俊

《中華人民共和國森林法》（以下簡稱《森林法》）作為林業(yè)系統(tǒng)一部根本大法，是為了踐行綠水青山就是金山銀山的理念，保護(hù)、培育和合理利用森林資源，加快國土綠化，保障森林生態(tài)安全，建設(shè)生態(tài)文明，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生。作為林業(yè)系統(tǒng)基層行政執(zhí)法單位——木材檢查站，是保護(hù)森林資源和生態(tài)環(huán)境的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，承擔(dān)著森林資源保護(hù)和監(jiān)督的重要職責(zé)，在有效保護(hù)森林資源方面發(fā)揮著不可替代的作用。木材檢查站在行政執(zhí)法中充分行使其職權(quán)，其主要職能是：一是宣傳、執(zhí)行《森林法》和國家、省及其有關(guān)木竹運(yùn)輸檢查監(jiān)督的法規(guī)、政策;二是依法查驗(yàn)?zāi)静倪\(yùn)輸證件。檢查珍貴、稀有陸生野生動植物及其制品，制止、暫扣違法運(yùn)輸?shù)哪静?三是依據(jù)縣林業(yè)局相關(guān)林業(yè)主管部門依法委托，履行相應(yīng)的職責(zé);四是執(zhí)行森林植物檢疫檢查，防止載有有害生物的森林植物及其產(chǎn)品過境或輸入。

一、木材檢查站的由來和發(fā)展

20世紀(jì)50年代，是全國各省市縣林業(yè)部門和較大的森工企業(yè)、國有林場，依據(jù)各自的實(shí)際情況，在交通要道口和木材集散地，設(shè)立木材檢查站，但建制一直沒有統(tǒng)一規(guī)定，并且任務(wù)僅僅是對運(yùn)輸木材車輛進(jìn)行檢查、驗(yàn)證放行。

20世紀(jì)70年代末和80年代初，隨著國民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和木材市場的逐步開放，木材檢查站作為保護(hù)森林資源顯得尤為重要。于是1984年9月20日第六屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第七次會議通過了《森林法》，其中第三十三條規(guī)定，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以在林區(qū)設(shè)立木材檢查站，負(fù)責(zé)檢查木材運(yùn)輸。全國先后共依法建立木材檢查站4236個，其中陸路設(shè)站3938處、鐵路設(shè)站168處、水路設(shè)站130處。自《森林法》實(shí)施后，為維護(hù)木材流通秩序，切實(shí)保護(hù)森林資源，通過行使木材檢查權(quán)，每年為國家挽回經(jīng)濟(jì)損失1億余元。

例：安徽省木竹檢查站始建于1953年，原隸屬于省森工部門。1979年后改由省林業(yè)廳領(lǐng)導(dǎo)，1980年全省檢查站發(fā)展到153個。1992年，全省木竹檢查站進(jìn)行了清理整頓，站點(diǎn)布局進(jìn)行了調(diào)整，調(diào)整為103個，報(bào)經(jīng)省人民政府正式批準(zhǔn)。1994年12月17日，安徽省機(jī)構(gòu)編制委員會、安徽省林業(yè)廳聯(lián)合發(fā)文，明確省政府批準(zhǔn)設(shè)立的木竹檢查站是國家在基層的森林資源管理事業(yè)單位，為副科級建制。

二、木材檢查站存在的問題

木材檢查站作為森林資源保護(hù)的橋頭堡，其重要性不容置疑，但隨著社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，生態(tài)文明建設(shè)的不斷完善，我國交通事業(yè)的迅速發(fā)展，也面臨著諸多需要解決的問題，這些問題有的是歷史遺留下來的，有的是新形勢下凸現(xiàn)出來的;有的是客觀條件制約形成的，有的是林業(yè)部門主觀不努力造成的。目前已經(jīng)嚴(yán)重影響到了林業(yè)執(zhí)法的完整性。

（一）木材檢查站的單位性質(zhì)不明確

木材檢查站所屬性質(zhì)是事業(yè)單位還是行政執(zhí)法單位沒有明確定性，這也是根本問題。如果定性為事業(yè)單位，但的的確確是在上路執(zhí)法;如果定性為行政執(zhí)法單位，但是全國有90%的木材檢查站為自收自支的事業(yè)單位。

（二）木材檢查站的體制落后，國家和地方林業(yè)單位對木材檢查站不夠重視，經(jīng)費(fèi)得不到落實(shí)

木材檢查站自設(shè)立以來，已經(jīng)接近七十個年頭，是林業(yè)最基層的執(zhí)法單位，成立時間早，級別過低。長時間來，木材檢查站實(shí)行的是屬地管理，相對孤立，缺乏行業(yè)交流，缺乏業(yè)務(wù)培訓(xùn)指導(dǎo)，單純依靠自行摸索的老經(jīng)驗(yàn)和技巧執(zhí)法工作，并且一直是掛靠在林政資源科下管理，沒有一個本行業(yè)本系統(tǒng)的管理體制，而且辦公經(jīng)費(fèi)和其他待遇（鄉(xiāng)鎮(zhèn)補(bǔ)助等）得不到落實(shí)。再加上目前木竹檢查站還肩負(fù)著檢疫檢查這一重要職能，任務(wù)重、責(zé)任大，但仍然未得到國家和地方林業(yè)單位重視。

（三）木材檢查站的工作機(jī)制落后，執(zhí)法裝備、手段落后

木材檢查站是固定關(guān)卡式執(zhí)法單位，九十年代以后，隨著我國基礎(chǔ)設(shè)施力度加大，全國高速公路和村村通飛速發(fā)展，道路四通八達(dá)，在給百姓帶來交通便利，地方經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時，卻也給木材的非法流失提供了便利條件。

再隨著林改放活經(jīng)營后，木材檢查工作面對的不再是以前經(jīng)營的幾家大公司、大企業(yè)，而是千家萬戶的林農(nóng);檢查對象不再只是以前大宗貨物運(yùn)輸，而是包括了老百姓零星的木材;木材流通的途徑不再是以前穩(wěn)定貨主，而是市場的所有買家;運(yùn)輸路線不再是以前定向的流通，而是無法揣摩的所有道路。雖然多數(shù)木竹檢查站已配備汽車、照相機(jī)、電腦等辦公用具，但現(xiàn)代化檢查手段仍然滯后，缺少比較精密的測量設(shè)備和監(jiān)控設(shè)備。對于偽裝運(yùn)輸方面（蒙蓋苫布、集裝箱運(yùn)輸）和時間方面（在夜間快速通過檢查站），檢查人員單純依靠常規(guī)方法，就越來越難以識破，從外觀上也無法準(zhǔn)確判斷運(yùn)輸車輛是否裝有木制品，更無法準(zhǔn)確確認(rèn)裝載木制品的數(shù)量，從而難以確保真正做到公正執(zhí)法、高效執(zhí)法。由此可見，木材檢查站固定式執(zhí)法模式已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢下的林業(yè)執(zhí)法工作，即使開展工作，難度也會不斷加大，面臨的形勢也越來越嚴(yán)峻。

三、改革和出路

木竹檢查站作為林業(yè)基層行政執(zhí)法單位，在加強(qiáng)森林資源源頭管理，震懾非法運(yùn)輸木材中發(fā)揮著不可替代的作用，已成為保護(hù)森林資源的一支重要生力軍。雖然2019年12月28日第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十五次會議修訂通過了新《森林法》，伴隨著2009年8月27日第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十次會議《森林法》中第三十七條的刪除、森林公安轉(zhuǎn)隸和五大類綜合執(zhí)法改革。對于林業(yè)系統(tǒng)來說，“亮出”屬于自己的一支專業(yè)化隊(duì)伍，守護(hù)“青山綠林”，就顯得尤為重要。

（一）創(chuàng)新執(zhí)法形式，明確職責(zé)定位

2020年7月1日，新《森林法》施行，取消了木材運(yùn)輸許可制度，木材檢查站的木材運(yùn)輸管理職能也會隨著《木材運(yùn)輸證》取消而告別歷史舞臺，在這一歷史時刻，木材檢查站怎么改，就成一個很重要的問題。首先，徹底撤銷木材檢查站，未來所有林業(yè)行政執(zhí)法完全委托轉(zhuǎn)隸后的“森林公安”和地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站，那么擺在木材檢查站執(zhí)法人員面前，面臨的將是分流;其次，保持原樣，撤銷木材檢查站及職能，全體轉(zhuǎn)編為“森林植物檢疫檢查站”，行使“森林植物檢疫檢查站”的相關(guān)職能，其他林業(yè)行政執(zhí)法委托轉(zhuǎn)隸后的“森林公安”;最后，要使國家和地方林業(yè)單位能夠高度重視，把握時代賦予的這次機(jī)遇，進(jìn)一步深化林業(yè)行政執(zhí)法體制改革，業(yè)務(wù)上不依賴于轉(zhuǎn)隸后的“森林公安”，充分響應(yīng)中央文件指示精神，采用“局隊(duì)合一”的執(zhí)法體制，利用好全國檢查站副科建制，整合林業(yè)系統(tǒng)執(zhí)法資源、執(zhí)法權(quán)限，條件允許則設(shè)立執(zhí)法科或執(zhí)法大隊(duì)，缺乏條件則直接設(shè)立執(zhí)法中隊(duì)，那么對于新《森林法》實(shí)施，保護(hù)和合理利用森林資源，加快國土綠化和生態(tài)文明建設(shè)，解決林業(yè)“九龍治水”的困局，都是非常有必要。構(gòu)建這樣一支裝備精良的專業(yè)化林業(yè)行政執(zhí)法隊(duì)伍，無論后續(xù)改革中歸屬到自然資源規(guī)劃局，或者五大類綜合執(zhí)法的生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法，但始終都是林業(yè)單位自己的“手腳”（單獨(dú)領(lǐng)導(dǎo)或雙重領(lǐng)導(dǎo)），使用起來就不會影響林業(yè)主管部門的職能發(fā)揮。

（二）加強(qiáng)制度建設(shè)，規(guī)范機(jī)構(gòu)編制

明確其地位，規(guī)范機(jī)構(gòu)設(shè)置，按需核定編制，將林業(yè)行政執(zhí)法人員全部納入全額撥款事業(yè)單位，明確經(jīng)費(fèi)渠道，進(jìn)一步制定、完善各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施和裝備標(biāo)準(zhǔn)，配備必要的通訊、交通、監(jiān)控、掃描透視、取證等設(shè)施，提高綜合執(zhí)法能力和管理水平。另外還應(yīng)該落實(shí)應(yīng)有的待遇，解決林業(yè)行政執(zhí)法人員的后顧之憂。

（三）加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，提高人員綜合素質(zhì)

1.加強(qiáng)學(xué)習(xí)培訓(xùn)

在采用“局隊(duì)合一”執(zhí)法體制，林業(yè)行政執(zhí)法隊(duì)伍成立之初，可以跟隨“森林公安”一起辦案，學(xué)習(xí)辦案流程和技巧，如果已經(jīng)轉(zhuǎn)隸，也可以請“森林公安”進(jìn)行培訓(xùn)和指導(dǎo)。在后續(xù)工作中也可以定期、不定期地對執(zhí)法人員進(jìn)行各種形式的培訓(xùn)，包括政治理論學(xué)習(xí)、思想教育和業(yè)務(wù)技能知識，凡是未經(jīng)培訓(xùn)或培訓(xùn)不合格者均不得上崗執(zhí)法。通過反復(fù)培訓(xùn)，可以不斷增強(qiáng)執(zhí)法人員做好本職工作的光榮感和責(zé)任感，也可以增強(qiáng)依法行政、嚴(yán)肅執(zhí)法的自覺性。

2.加強(qiáng)制度建設(shè)

建立完善崗位責(zé)任制、政務(wù)公開制度、值班考勤制度、過錯責(zé)任追究制等管理體系，形成內(nèi)有制約、外有監(jiān)督的工作機(jī)制，用制度管人管事，使林業(yè)行政執(zhí)法工作的各個環(huán)節(jié)有章可循。努力營造一支政治堅(jiān)定、業(yè)務(wù)精通、作風(fēng)優(yōu)良、執(zhí)法公正的執(zhí)法隊(duì)伍，樹立林業(yè)良好的文明執(zhí)法形象。

（四）規(guī)范行政執(zhí)法，加強(qiáng)監(jiān)督力度

林業(yè)行政執(zhí)法人員，在行政執(zhí)法過程中，必須要有2人以上在場，佩發(fā)全國統(tǒng)一林政執(zhí)法服裝，辦案時出示行政執(zhí)法證件。為促進(jìn)行政執(zhí)法更加規(guī)范，切實(shí)保障人民群眾的合法權(quán)益，維護(hù)政府的公信力，營造更加公開透明、規(guī)范有序、公平高效的法治環(huán)境，要全面推行“三項(xiàng)制度”，即行政執(zhí)法公示、執(zhí)法全過程記錄、重大執(zhí)法決定法制審核;另一方面要進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)督意識，改進(jìn)監(jiān)督方法，采取事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督三結(jié)合的方式，加強(qiáng)個案監(jiān)督力度，增強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督的針對性和實(shí)效性，從而樹立林業(yè)部門的威信，讓人民群眾在每一個行政執(zhí)法案件中都感受到公平正義。

參考文獻(xiàn)：

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