守望相助：國際救援中的東亞特色

鄧苗苗

泰國清萊，當(dāng)?shù)氐乃囆g(shù)家們創(chuàng)作了一幅主題壁畫，致敬營救“野豬”足球隊的救援人員。

國家之間的官方救災(zāi)援助，自古有之。就拿位于東亞文明中心的中國來說，救助各國海難“漂流民”是歷朝政府的一項工作，并且隨著時間的推移逐漸形成固定制度。乾隆皇帝曾下令，對外國漂流民的救助，應(yīng)“動用存公銀兩，賞給衣糧，修理舟楫，并將貨物查還，遣歸本國”。如今，隨著國際交流日漸頻繁，各種災(zāi)害的影響越來越具有全球性，國際救災(zāi)援助的作用也愈發(fā)重要。

國際救援背后的政治

2008年5月2日，一場被命名為“納爾吉斯”的颶風(fēng)并未按照人們預(yù)測的路線移動，而是突襲緬甸南部地勢低平、人口稠密的伊洛瓦底三角洲，并于次日凌晨直逼緬甸最大的城市仰光。迅猛的颶風(fēng)造成14萬人死亡，80萬人流離失所。而根據(jù)聯(lián)合國人道主義事務(wù)協(xié)調(diào)辦的長期評估，240萬人受到這次風(fēng)暴直接侵害。

相關(guān)人士認為，這場災(zāi)害造成的后果可能就連那些國力富強、應(yīng)急得當(dāng)?shù)膰叶茧y以承受，更何況緬甸。在這種情況下，接受國際援助不失為一種好的選擇。

但令人意外的是，在這個問題上，緬甸軍政府一直猶豫不決，直到5月9日，才正式宣布接受國際援助，但不允許外國專業(yè)救援人員進入，只限于食品、藥品等物資及資金援助。

這樣的操作被國際社會認為是違背人道主義。迫于愈演愈烈的輿論壓力，10天后，緬甸終于同意接受來自東南亞國家聯(lián)盟成員的救援，并逐漸開始接受更廣泛的國際援助。

災(zāi)難面前，接受國外專業(yè)救援是應(yīng)對其影響、盡可能搶救生命的有效做法。但這與古代中國官方對漂流民的救助不同，一旦涉及外國相關(guān)人員入境，受災(zāi)國就有可能對此持保守態(tài)度。因為，盡管國際援助秉承人道主義精神，有中立等原則，實際上卻不可避免地會涉及政治，甚至帶有地緣政治的色彩。

二戰(zhàn)后，日本就是靠著經(jīng)濟援助改善與亞洲諸國的關(guān)系，于20世紀80年代前后開始關(guān)注國際救援，在他國自然災(zāi)害發(fā)生后，積極主動地伸出援手，提供人力、物力幫助。

而2013年菲律賓因臺風(fēng)“海燕”遭受巨大生命、財產(chǎn)損失后，美國更是派出陣容強大的救援團隊，一度有13艘軍艦、近8000名軍人參加，聲勢浩大。美國一些媒體直言不諱地表示，“美國借救災(zāi)增強在亞洲的軟實力”“美國援助菲律賓暗含外交目的”。

根據(jù)主權(quán)和不干涉原則，國際救災(zāi)援助首先需要受災(zāi)國同意，但面對生命可能即將消逝，決策的天平向人道主義傾斜成為了大的趨勢。

2018年6月23日，泰國一個名為“野豬”足球隊的12名少年隊員和1名教練進入泰國北部清萊府一處洞穴后集體失蹤。泰國當(dāng)?shù)厮丫葓F隊聯(lián)系國家防災(zāi)減災(zāi)廳、警方、軍隊等部門緊急開展聯(lián)合救援行動。由于搜救進展緩慢，泰國方面當(dāng)機立斷做出了向國際求援的決定。次日，英國、中國、澳大利亞等國家的搜救團隊就抵達現(xiàn)場，迅速組建成一支由國際頂尖專家組成的聯(lián)合救援隊伍，一場牽動全世界的救援行動就此展開。

困住13人的洞穴長達10公里，內(nèi)部結(jié)構(gòu)十分復(fù)雜，加上暴雨引發(fā)的洪水把洞穴的入口堵住，救援難度相當(dāng)大。經(jīng)過多國救援人員長達半月的努力，7月10日，被困13人全部獲救，走出了暗無天日的洞穴，這場被贊為“奇跡”“史無前例”的救援成功落下帷幕。

國際救援怎么“救”

國際救援的成功，離不開多方配合，建立有效的協(xié)作機制是各國一直在探索的方向。比如，在經(jīng)歷中國“5·12”汶川地震和日本“3·11”大地震后，中、日、韓決定建立三國間的“災(zāi)害管理和救災(zāi)合作渠道”，探討在一國發(fā)生災(zāi)難后，其他兩國如何快速有效地提供救援工作。

而泰國洞穴奇跡般的救援，也得益于各國救援人員經(jīng)歷了語言不通、存在爭議誤解等困難后，以充分信任的姿態(tài)不斷磨合、組織協(xié)調(diào)，最終制定出了行之有效的救援方案——潛水救人。

一般來說，受災(zāi)國在請求或同意接受國際救援后，須在行政上明確安排衛(wèi)生部門與政府、非政府組織的活動，包括與他們的聯(lián)絡(luò)、協(xié)調(diào)及與他們的監(jiān)督關(guān)系。而境外救援隊入境后，則須按照國際慣例行事，先去災(zāi)區(qū)指揮部或協(xié)調(diào)中心報到，聽從統(tǒng)一指派救援任務(wù)。

在國際救援組織協(xié)調(diào)方面，發(fā)達國家似乎走在了前面。早在1985年，丹麥和德國就簽署了《丹麥和德國關(guān)于災(zāi)害或嚴重事故時互助協(xié)定》，對雙方在應(yīng)急響應(yīng)階段給予對方緊急救援人員的入境豁免等方面進行了規(guī)定。

為了共同應(yīng)對重特大突發(fā)事件，1992年，歐盟的前身歐共體還成立了歐共體人道主義援助辦公室，2010年2月更名為人道主義援助與民防總局，專門負責(zé)歐盟的重特大突發(fā)事件的預(yù)警監(jiān)測、應(yīng)急響應(yīng)協(xié)調(diào)、信息共享、人員培訓(xùn)等，并向重特大突發(fā)事件的受災(zāi)國統(tǒng)一提供應(yīng)急救援支持。不過在此次歐洲疫情期間，讓一系列協(xié)定成為了紙上童話。

值得一提的是，國際救援還有一些約定俗成的原則，比如救援隊伍首先要保證自己的安全與補給充足，不能給受災(zāi)國增加麻煩。還要保證救援的時效，反應(yīng)慢的救援隊伍甚至可能在路上就被受災(zāi)國要求終止救援任務(wù)。2005年10月巴基斯坦地震后，有隊伍因為在機場滯留時間較長，還在奔赴災(zāi)區(qū)的途中就接到巴基斯坦政府的要求，打道回府了。

除了派遣專業(yè)救援人員，物資支援也是極為關(guān)鍵的一面。日本為了能及時提供救援物資，不僅在東京成田機場建立了國內(nèi)倉庫，還在新加坡、墨西哥、美國華盛頓、英國倫敦等地建立了海外倉庫以便調(diào)度。

可以說，國際救災(zāi)援助經(jīng)歷了數(shù)十年的發(fā)展，不僅各國對此的態(tài)度有了不同程度的積極轉(zhuǎn)變，相應(yīng)的機制也在實踐中不斷完善。盡管其間不可避免地存在義、利的博弈，但面對災(zāi)難，國與國之間真誠的守望相助又何嘗不是一個好的選擇呢？