國土空間規(guī)劃體系下控制性詳細規(guī)劃編制方法探索

王丹

摘 要 《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）指出要構(gòu)建“五級三類”的國土空間規(guī)劃體系，控制性詳細規(guī)劃（以下簡稱“控規(guī)”）作為“五級三類”中重要一類詳細規(guī)劃，在縱向貫通、橫向覆蓋的空間資源管控背景下，傳統(tǒng)的編制方法存在一定的不適應(yīng)性。本文對國土空間規(guī)劃體系下控規(guī)的編制方法展開分析，為新時期控規(guī)編制提供技術(shù)思路。

關(guān)鍵詞 國土空間規(guī)劃;控規(guī);全域全要素;“一張圖”系統(tǒng)

1傳統(tǒng)控規(guī)的作用

隨著2008年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的頒布實施，控規(guī)的法定地位得以提升，成為規(guī)劃建設(shè)用地使用和實施管理的基本依據(jù)，在我國城市規(guī)劃編制體系中起到承接總體規(guī)劃與分區(qū)規(guī)劃、銜接修建性詳細規(guī)劃與實施管理的重要作用。

2傳統(tǒng)控規(guī)的不適應(yīng)性分析

（1）編制內(nèi)容上：編制對象聚焦城市總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地，對非建設(shè)空間的管控不足?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》指出：制定和實施城鄉(xiāng)規(guī)劃，在規(guī)劃區(qū)內(nèi)進行建設(shè)活動，必須遵守本法。可以看出，各級城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制和管控重點聚焦在城鎮(zhèn)建設(shè)用地空間范圍，從規(guī)劃編制成果中，對非建設(shè)空間（農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間等）的管控僅僅局限在用地用途的層面，對于國土綜合整治、生態(tài)保護修復(fù)等內(nèi)容的規(guī)劃深度和相應(yīng)的規(guī)劃管理及監(jiān)督工具考慮不足。

（2）編制實施上：實施傳導(dǎo)機制應(yīng)與國土空間規(guī)劃實施運行體系相適應(yīng)?！度舾梢庖姟分赋觯航∪?guī)劃傳導(dǎo)機制，確保規(guī)劃能用、管用、好用。因此規(guī)劃縱向傳導(dǎo)體系的建設(shè)是國土空間規(guī)劃實施管控的重要途徑和環(huán)節(jié)，控規(guī)的運行體系會納入整個國土空間規(guī)劃的實施和評估體系中。因此需要重構(gòu)傳統(tǒng)控規(guī)的層級體系，明確控規(guī)核心內(nèi)容并制定與國土空間總體規(guī)劃一致的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，做到傳導(dǎo)路徑有序、傳導(dǎo)內(nèi)容清晰。此外在編制內(nèi)容上應(yīng)明確各層級規(guī)劃的管控要素、管控重點與管控要求，以及上下位規(guī)劃剛性傳導(dǎo)內(nèi)容[1]。

（3）空間治理上，對空間品質(zhì)的有效管理不足。國土空間規(guī)劃體系下的城鄉(xiāng)發(fā)展，已經(jīng)從過去的外延式增長方式向存量用地的優(yōu)化轉(zhuǎn)變，要體現(xiàn)以人民為中心的發(fā)展思想，處理好人與自然環(huán)境的和諧共生，提升人居環(huán)境質(zhì)量，改善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，實現(xiàn)城鄉(xiāng)高品質(zhì)、高質(zhì)量發(fā)展。傳統(tǒng)的控規(guī)以各類規(guī)范指引下制定各類控制要素為重點，規(guī)劃內(nèi)容主要包括開發(fā)量、開發(fā)強度、開發(fā)量、地上地下空間的協(xié)調(diào)等，甚至在控規(guī)單元全覆蓋的情況下，出現(xiàn)了指標(biāo)缺少針對性、規(guī)劃內(nèi)容調(diào)整頻繁、城市形象控制薄弱等問題。因此，新時期控規(guī)應(yīng)強化城鄉(xiāng)空間環(huán)境品質(zhì)提升的技術(shù)路徑。

（4）成果管理與應(yīng)用上，與總體規(guī)劃的銜接不足。目前，深圳、廣州、北京等大城市均建立了控規(guī)“一張圖”系統(tǒng)，針對規(guī)劃編制中的不足和控規(guī)實施過程中出現(xiàn)的新情況和新問題，制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)一的程序，對規(guī)劃實施情況進行即時監(jiān)控，并對既定的城市規(guī)劃進行適當(dāng)調(diào)整，并對調(diào)整結(jié)果進行定期評估。但是在與上位規(guī)劃的銜接，尤其是剛性管控的內(nèi)容上，缺少有效的檢測平臺和實施傳導(dǎo)機制。新時期的控規(guī)作為國土空間規(guī)劃實施傳導(dǎo)體系的基層環(huán)節(jié)，應(yīng)將實施管理納入統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃信息系統(tǒng)，梳理控規(guī)階段應(yīng)實施管控的要素，并提高精細化管理，確保上位規(guī)劃的意圖能夠有效傳達和實施[2]。

3國土空間規(guī)劃體系下控規(guī)編制技術(shù)思路探討

（1）服務(wù)全域空間管控，構(gòu)建橫向全覆蓋的控制單元體系。依據(jù)自然資源統(tǒng)一管理和空間規(guī)劃體系改革要求，實現(xiàn)行政轄區(qū)“全域全要素”管控，統(tǒng)籌生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)三大空間，構(gòu)建全覆蓋的控規(guī)單元體系。

（2）強化技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)支撐，構(gòu)建縱向貫通的傳導(dǎo)機制。依據(jù)上位規(guī)劃，明確各類要素的空間布局，并建立與總體規(guī)劃相適應(yīng)的建設(shè)要求和配置標(biāo)準(zhǔn)。從控規(guī)編制技術(shù)上進行改革，將“三條控制線”及海洋保護利用等重要控制線、國土空間規(guī)劃基本分區(qū)等的劃定和管控要求逐級深化細化到控規(guī)深度?？刂茊卧膶哟慰山Y(jié)合實際情況分為分區(qū)管制圖則和用地圖則，分區(qū)管制圖則是結(jié)合規(guī)劃區(qū)的區(qū)位、自然和文化條件等，對規(guī)劃區(qū)做出功能布局上的安排，對各功能片區(qū)的定位、功能布局、發(fā)展導(dǎo)向等做出說明。用地圖則是在分區(qū)管制圖則基礎(chǔ)上深化各類用地的布局、規(guī)模、開發(fā)強度、城市設(shè)計等內(nèi)容，同時完善配套設(shè)施的配置內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)。通過細化用地分類、明確控制方式和要求等多種方式，以管控單元為基準(zhǔn)范圍進行編制，規(guī)范成果的內(nèi)容、深度和表達形式等，確?？匾?guī)單元的編制質(zhì)量[3]。

（3）優(yōu)化城鎮(zhèn)功能布局，實現(xiàn)全要素高品質(zhì)管控。以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導(dǎo)向，統(tǒng)籌城鎮(zhèn)空間與農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間的布局。城鎮(zhèn)空間的整治應(yīng)遵循做優(yōu)增量、盤活存量、適度留白的原則，根據(jù)人口和經(jīng)濟情況合理確定城鎮(zhèn)發(fā)展邊界，使城鎮(zhèn)空間由外延擴張逐步向內(nèi)涵集約方式轉(zhuǎn)變。在城鎮(zhèn)空間內(nèi)部要統(tǒng)籌好新區(qū)發(fā)展與舊區(qū)整治、生活空間與生產(chǎn)空間、建設(shè)空間與非建設(shè)空間的關(guān)系，體現(xiàn)產(chǎn)城融合和實現(xiàn)職住平衡。同時，在落實好上位規(guī)劃的總量要求和剛性管控內(nèi)容的基礎(chǔ)上，從人的需求角度出發(fā)對各類用地布局進行精細化推敲，可借助大數(shù)據(jù)等分析方法對公共服務(wù)設(shè)施、公共綠地、道路交通設(shè)施等布局進行優(yōu)化和細化，提升地區(qū)的環(huán)境品質(zhì)。此外重點區(qū)域要深化城市設(shè)計并鼓勵用地功能混合使用，營造多樣性的城鎮(zhèn)空間。

（4）納入國土空間規(guī)劃資源管控平臺，支撐各階段的動態(tài)化管理。推進控規(guī)信息平臺建設(shè)，并及時將規(guī)劃成果數(shù)據(jù)納入國土空間規(guī)劃資源管控平臺，確保發(fā)展目標(biāo)、用地指標(biāo)、核心要素布局等內(nèi)容與上位規(guī)劃的一致性;同時同步建設(shè)規(guī)劃實施監(jiān)督信息平臺，對實施情況進行自檢和定期評估[4]。

4結(jié)束語

國土空間規(guī)劃體系下的控規(guī)是空間規(guī)劃體系的重要環(huán)節(jié)，控規(guī)的編制應(yīng)在橫向上覆蓋行政區(qū)全要素;縱向上將上位規(guī)劃意圖逐層傳遞并實現(xiàn)各要素的精細化管控;規(guī)劃內(nèi)容上，踐行以人民為中心的思想，通過用地的精細化推敲來提高城鄉(xiāng)環(huán)境品質(zhì);此外規(guī)劃成果應(yīng)納入國土空間規(guī)劃“一張圖”管理平臺。本文對控規(guī)編制技術(shù)和方法提出一些思考，僅供探討，希望能為先行先試地區(qū)控規(guī)的編制提供一定的借鑒和參考。

參考文獻

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[3] 趙廣英，李晨.國土空間規(guī)劃體系下的詳細規(guī)劃技術(shù)改革思路[J].城市規(guī)劃學(xué)刊，2019，（4）：37-46.

[4] 上海市規(guī)劃和自然資源管理局，上海市城市規(guī)劃設(shè)計研究院.上海郊野單元規(guī)劃探索和實踐[M].上海：同濟大學(xué)出版社，2015：207.