吉林省應(yīng)急管理體系建設(shè)初探

王莉　石英

摘? 要：本文在調(diào)研的基礎(chǔ)上，歸納出吉林省應(yīng)急管理體系在法治化建設(shè)、預(yù)案體系、聯(lián)動(dòng)機(jī)制等方面存在的問(wèn)題，并結(jié)合實(shí)際提出完善建議，以期為加快吉林省應(yīng)急管理體系建設(shè)有所裨益。

關(guān)鍵詞：應(yīng)急管理;預(yù)案;聯(lián)動(dòng)機(jī)制;協(xié)作機(jī)制

“十四五”時(shí)期是我國(guó)全面建成小康社會(huì)并進(jìn)入現(xiàn)代化建設(shè)的起步期，也是應(yīng)急管理體系建設(shè)的起步期、關(guān)鍵期。本文在實(shí)地調(diào)研的基礎(chǔ)上，對(duì)吉林省應(yīng)急管理體系建設(shè)現(xiàn)狀進(jìn)行梳理，根據(jù)存在的問(wèn)題提出相應(yīng)建議，為加快吉林省應(yīng)急管理體系建設(shè)提供積極探索。

一、吉林省應(yīng)急管理體系建設(shè)現(xiàn)狀

2018年10月，吉林省應(yīng)急管理廳正式掛牌成立，對(duì)原有固定人員以及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)模式進(jìn)行重組和改組，多方協(xié)商建立了應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制、防汛抗旱約定，努力構(gòu)建分工明確、銜接緊密、通力協(xié)作的一體化應(yīng)急管理體系。同時(shí)，省級(jí)森林草原防滅火、防汛抗旱、減災(zāi)委等議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和消防救援、森林消防兩支國(guó)家隊(duì)全部轉(zhuǎn)隸、轉(zhuǎn)制到位;市、縣兩級(jí)應(yīng)急管理部門(mén)全部完成組建工作，并配備相應(yīng)工作人員;林草、水利等一些部門(mén)的日常防治職責(zé)得到進(jìn)一步明確。另外，在全面貫徹執(zhí)行國(guó)家、應(yīng)急部、省廳關(guān)于應(yīng)急管理的法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，吉林省持續(xù)推進(jìn)各類(lèi)應(yīng)急預(yù)案的修訂與完善工作?？梢?jiàn)，吉林省大應(yīng)急格局已初步形成。

二、吉林省應(yīng)急管理體系建設(shè)存在的問(wèn)題

（一）應(yīng)急管理法治化水平有待提高

吉林省應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的地方法律法規(guī)體系還不健全，配套政策還不完善，法律法規(guī)執(zhí)行和落實(shí)有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

1、立法不完善

目前，我國(guó)可適用于應(yīng)急管理的法律、法規(guī)共有幾十部，應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的各種處置規(guī)定也分散在幾十部法律、法規(guī)當(dāng)中，這些法律法規(guī)之間既獨(dú)立又相互交叉，難免會(huì)有沖突之處。這種格局容易造成各部門(mén)之間、地方之間以及有關(guān)行政部門(mén)之間各自為政，缺少有效的溝通與協(xié)作，另外還會(huì)造成法律適用層面上的混亂，從而影響相關(guān)法律與法規(guī)的有效執(zhí)行。目前國(guó)內(nèi)應(yīng)急管理的法律規(guī)范尚未整合，吉林省也未建成有效的應(yīng)急管理法規(guī)體系。

2、非政府力量參與度不足

我國(guó)現(xiàn)行的立法主要側(cè)重于規(guī)定政府在組織實(shí)施事中處置、事后恢復(fù)以及重建工作方面的一些要求，而對(duì)于如何充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量，如何充分發(fā)揮公民自救的作用等這些層面，只有一些原則性的口號(hào)，缺乏對(duì)社會(huì)力量如何參與事后重建工作等問(wèn)題明確性的規(guī)定。另外，在保險(xiǎn)補(bǔ)償與民間救助方面，目前我國(guó)還缺乏更為明確的法律法規(guī)要求，因而導(dǎo)致金融保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、慈善機(jī)構(gòu)、各類(lèi)志愿者組織等非政府性機(jī)構(gòu)在面對(duì)突發(fā)事件的預(yù)防、應(yīng)對(duì)、處置和救助方面尚未發(fā)揮最大功效。

（二）應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)有待加強(qiáng)

1、對(duì)應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)的重要性認(rèn)識(shí)不足

應(yīng)急預(yù)案編制工作是一項(xiàng)專(zhuān)業(yè)性、系統(tǒng)性都很強(qiáng)的工作，預(yù)案編制的質(zhì)量?jī)?yōu)劣程度直接影響到應(yīng)急突發(fā)事件實(shí)施的效果?，F(xiàn)在仍然有些部門(mén)對(duì)應(yīng)急預(yù)案編制的重要性缺乏足夠的認(rèn)識(shí)，只是單純從應(yīng)付監(jiān)管部門(mén)督查的角度出發(fā)而突擊編制各類(lèi)應(yīng)急預(yù)案，而督查通過(guò)之后，預(yù)案就會(huì)被擱置無(wú)人問(wèn)津。另外有些部門(mén)缺少認(rèn)真的態(tài)度，抱有僥幸的心理，認(rèn)為預(yù)案編制的作用也不是很大。由于預(yù)案編制部門(mén)對(duì)預(yù)案的重要性重視程度不夠，會(huì)導(dǎo)致突發(fā)事件發(fā)生時(shí)相關(guān)部門(mén)準(zhǔn)備不足，缺乏預(yù)防和有效控制的能力。

2、應(yīng)急預(yù)案的可操作性還需加強(qiáng)

在編制應(yīng)急預(yù)案的過(guò)程中，由于受到人員素質(zhì)情況、技術(shù)水平、專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)等多種因素的影響，應(yīng)急預(yù)案不能很好地結(jié)合本部門(mén)實(shí)際情況，因而缺乏針對(duì)性和可操作性。另外，各部門(mén)雖然按照要求制定了相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案，但由于受到場(chǎng)地、經(jīng)費(fèi)等諸多因素的限制，預(yù)案的系統(tǒng)性和可操作性還需在實(shí)踐中進(jìn)一步檢驗(yàn)。

（三）協(xié)同應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制有待進(jìn)一步完善

目前，吉林省各級(jí)政府之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力及不同專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域聯(lián)合協(xié)調(diào)能力均較弱，突發(fā)事件防范與應(yīng)對(duì)的各個(gè)環(huán)節(jié)缺乏信息共享和應(yīng)急協(xié)作。

1、應(yīng)急管理聯(lián)動(dòng)的隊(duì)伍資源整合不夠

目前吉林省的綜合應(yīng)急救援隊(duì)伍或者專(zhuān)業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍基本上是按照地域或?qū)I(yè)領(lǐng)域進(jìn)行劃分和管轄的，因而隸屬于不同地區(qū)和不同部門(mén)。由于這些隊(duì)伍平時(shí)缺乏有效的溝通機(jī)制與合成演練機(jī)制，只是在突發(fā)事件爆發(fā)時(shí)才會(huì)臨時(shí)合作，因此經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)溝通不暢、協(xié)調(diào)配合不順的情形，很難形成高效順暢的救援合力。

2、應(yīng)急管理聯(lián)動(dòng)的保障支撐缺乏長(zhǎng)效機(jī)制

從應(yīng)急管理聯(lián)動(dòng)的保障支撐上看，吉林省在制度細(xì)化及信息溝通機(jī)制方面還存在著不足，特別是在法律、法規(guī)和相關(guān)的規(guī)章制度等層面，吉林省重大突發(fā)事件的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制還缺乏明確和細(xì)化的規(guī)定。另外，在應(yīng)急信息管理方面，吉林省各地及各部門(mén)之間明顯溝通偏少，缺乏必要的、明確的信息互動(dòng)和共享機(jī)制。

三、建議

（一）完善法律法規(guī)，重視非政府力量

1、完善應(yīng)急管理法律法規(guī)體系

從國(guó)家層面講，政府應(yīng)加強(qiáng)相關(guān)應(yīng)急管理法律法規(guī)的整合與細(xì)化，包括修改、廢止、解釋相關(guān)法律法規(guī)，協(xié)調(diào)法律法規(guī)之間的不銜接、不統(tǒng)一的問(wèn)題。從省級(jí)層面講，吉林省可加快推動(dòng)《吉林省突發(fā)事件應(yīng)急條例》等細(xì)化法規(guī)的制定，既可以為國(guó)家法律法規(guī)的完善提供參考，又可以對(duì)本省的應(yīng)急管理工作進(jìn)行規(guī)范化、系統(tǒng)化引導(dǎo)。

2、重視非政府力量的應(yīng)急志愿者隊(duì)伍建設(shè)

現(xiàn)行立法對(duì)在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)如何調(diào)動(dòng)社會(huì)力量、如何發(fā)揮公民自救、如何整合非政府力量等方面缺乏相關(guān)規(guī)定。在人類(lèi)共同的災(zāi)難面前，國(guó)家、社會(huì)與個(gè)人都應(yīng)該貢獻(xiàn)力量，將損失降到最低，且突發(fā)事件應(yīng)對(duì)與災(zāi)后重建都是巨大的工程，需要各方面力量充分協(xié)作才能減少災(zāi)害損失，保障公民利益。吉林省可以在《吉林省突發(fā)事件應(yīng)急條例》基礎(chǔ)上，進(jìn)一步制定《吉林省應(yīng)急志愿者隊(duì)伍組建方案》以及配套的《吉林省應(yīng)急志愿者隊(duì)伍管理辦法》，以此來(lái)加強(qiáng)非政府力量的應(yīng)急志愿者隊(duì)伍建設(shè)工作。

（二）構(gòu)建科學(xué)實(shí)用的應(yīng)急管理預(yù)案體系

1、加強(qiáng)各部門(mén)對(duì)應(yīng)急預(yù)案建設(shè)問(wèn)題的重視，完善應(yīng)急預(yù)案體系

建立健全各行業(yè)專(zhuān)家隊(duì)伍，貫徹落實(shí)中央應(yīng)急預(yù)案管理辦法，進(jìn)一步完善吉林省應(yīng)急預(yù)案編制指南，切實(shí)加強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案規(guī)劃、編制、審批、發(fā)布、備案、演練、修訂等各環(huán)節(jié)管理，構(gòu)建覆蓋全區(qū)域、全災(zāi)種、全行業(yè)、全層次、全過(guò)程的應(yīng)急預(yù)案體系。

2、統(tǒng)籌應(yīng)急預(yù)案修訂機(jī)制

組織各地各部門(mén)修訂總體應(yīng)急預(yù)案，自然災(zāi)害類(lèi)、安全生產(chǎn)類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)預(yù)案和部門(mén)預(yù)案，指導(dǎo)行業(yè)企業(yè)修編應(yīng)急預(yù)案，加強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案評(píng)估與改進(jìn)工作，依靠應(yīng)急綜合大數(shù)據(jù)平臺(tái)逐步推動(dòng)預(yù)案的數(shù)字化管理和應(yīng)用。

3、加強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案演練機(jī)制

突出風(fēng)險(xiǎn)防控重點(diǎn)，指導(dǎo)各地各部門(mén)開(kāi)展全口徑、全覆蓋、多形式、高質(zhì)量的應(yīng)急演練;通過(guò)組織開(kāi)展地震逃生、城市內(nèi)澇、冰凍暴雪、危化品運(yùn)輸、礦山緊急避險(xiǎn)、人員密集場(chǎng)所火災(zāi)等實(shí)戰(zhàn)化演練，落實(shí)各方責(zé)任，優(yōu)化處置流程，錘煉救援隊(duì)伍，完善指揮協(xié)調(diào)機(jī)制，提升綜合救援能力。及時(shí)組織應(yīng)急預(yù)案演練評(píng)估，不斷修訂完善，推進(jìn)預(yù)案演練常態(tài)化管理，切實(shí)提高預(yù)案的實(shí)用性。

（三）強(qiáng)化應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)，提升跨區(qū)域聯(lián)動(dòng)能力

1、完善各地區(qū)部門(mén)間、區(qū)域間應(yīng)急聯(lián)動(dòng)與協(xié)作機(jī)制

進(jìn)一步加強(qiáng)各地區(qū)、各行業(yè)管理部門(mén)的橫向聯(lián)系，強(qiáng)化相互之間的信息溝通與應(yīng)急協(xié)作機(jī)制，有效實(shí)現(xiàn)信息互通、專(zhuān)業(yè)資源共享和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。進(jìn)一步強(qiáng)化區(qū)域間應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)，加強(qiáng)與相關(guān)?。▍^(qū)、市）之間的交流、合作與共享，進(jìn)一步夯實(shí)區(qū)域之間的合作基礎(chǔ)，強(qiáng)化共同應(yīng)對(duì)、共同處置，共同提高跨區(qū)域聯(lián)合處置突發(fā)事件的能力。

2、健全突發(fā)事件協(xié)同應(yīng)對(duì)和聯(lián)合指揮機(jī)制

結(jié)合吉林省突發(fā)事件特點(diǎn)，明確各部門(mén)任務(wù)分工和工作職責(zé)劃分，完善突發(fā)事件區(qū)域協(xié)同應(yīng)對(duì)和聯(lián)合指揮機(jī)制，完善相關(guān)處置工作程序，共同完善突發(fā)事件預(yù)防及應(yīng)對(duì)工作。通過(guò)舉行跨區(qū)域綜合應(yīng)急演練，進(jìn)一步完善聯(lián)合指揮機(jī)制和處置程序，提高區(qū)域應(yīng)急快速反應(yīng)能力。另外，可利用區(qū)域產(chǎn)業(yè)上的優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)應(yīng)急產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)，提高區(qū)域公共安全科技水平，增強(qiáng)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)能力。

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作者簡(jiǎn)介：

王莉（1974-），女，吉林輝南人，工學(xué)博士，長(zhǎng)春工程學(xué)院管理學(xué)院教授;研究方向：應(yīng)急管理、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理及系統(tǒng)工程。

石英（1972-），女，吉林長(zhǎng)春人，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，長(zhǎng)春工程學(xué)院管理學(xué)院副教授;研究方向：應(yīng)急管理、財(cái)務(wù)管理。