加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督

劉靜

摘要：形成決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制是新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會(huì)主義的必然要求。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央對如何制約和監(jiān)督權(quán)力進(jìn)行了新的探索。但隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展，在權(quán)力運(yùn)行和監(jiān)督方面仍存在一些與新時(shí)代發(fā)展要求不相適應(yīng)的地方，亟需采取措施開創(chuàng)一套具有中國特色、符合中國國情的權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系。

關(guān)鍵詞：權(quán)力運(yùn)行;治理體系;治理能力現(xiàn)代化

黨的十九屆四中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）明確提出，要堅(jiān)持和完善黨和國家監(jiān)督體系，強(qiáng)化對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，形成決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。這是以習(xí)近平同志為核心的黨中央著眼于新時(shí)代加強(qiáng)黨的自身建設(shè)、實(shí)現(xiàn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、保證國家長治久安的重大制度安排，對于有力推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。

一、強(qiáng)化對權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)緊迫性

形成決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制是新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會(huì)主義的必然要求。我國現(xiàn)行的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，是由我國社會(huì)主義政治制度所決定的，具有決策效率高、立足于長遠(yuǎn)發(fā)展、能集中力量辦大事的獨(dú)特優(yōu)勢。但隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展，在權(quán)力運(yùn)行和監(jiān)督方面仍存在一些與新時(shí)代發(fā)展要求不相適應(yīng)的地方。

權(quán)力設(shè)置和分配不盡合理

科學(xué)配置權(quán)力就是使不同機(jī)構(gòu)、不同層級(jí)的權(quán)力關(guān)系明晰化、規(guī)范化，依法界定各種權(quán)力的職責(zé)、地位和權(quán)限，明確各種權(quán)力的規(guī)則、程序和邊界，以實(shí)現(xiàn)權(quán)力的合理配置和有序運(yùn)行。但目前還存在以下幾個(gè)突出的問題。一是權(quán)責(zé)不對等。有的權(quán)力過大，大到可以濫用權(quán)力而不受任何限制;有的權(quán)力過小，小到無法有效地履行責(zé)任。二是權(quán)力邊界不清晰。有的職能部門之間職責(zé)交叉，有利益就搶，有責(zé)任就推。有的地方政企不分、政事不分。三是權(quán)力過分集中。權(quán)力過分集中于個(gè)人或少數(shù)人手里，必然造成“一言堂”“家長制”“官僚主義”，損害黨的民主集中制。

權(quán)力運(yùn)行的法治化程度不高

黨的十八屆四中全會(huì)提出，要全面推進(jìn)依法治國，總目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國家。推進(jìn)權(quán)力運(yùn)行法治化水平是推進(jìn)法治中國建設(shè)的重要內(nèi)容，但是目前我國權(quán)力運(yùn)行的法治化程度還不高。一是權(quán)力運(yùn)行程序欠缺規(guī)范，存在自由裁量權(quán)過大的現(xiàn)象。我國尚未形成統(tǒng)一完整的行政程序法，一些權(quán)力運(yùn)行的流程、業(yè)務(wù)操作的環(huán)節(jié)還缺乏相關(guān)法律規(guī)定。二是公職人員群體法治意識(shí)淡薄。在權(quán)力運(yùn)行過程中，公職人員依法行政的自覺性不夠，存在有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象。三是權(quán)力運(yùn)行不透明。公開透明是法治政府的基本特征， “公開是一般原則，不公開才是例外”應(yīng)該成為共識(shí)。現(xiàn)在各級(jí)地方政府在推進(jìn)決策公開、執(zhí)行公開、結(jié)果公開方面做得還不到位，這樣難免出現(xiàn)“暗箱操作”，滋生腐敗。

權(quán)力監(jiān)督不夠有力

黨的十八大以來，我國權(quán)力監(jiān)督機(jī)制不斷完善，監(jiān)督理念不斷創(chuàng)新，監(jiān)督渠道不斷拓寬，但在實(shí)際運(yùn)行過程中還存在著諸多問題。一是黨內(nèi)監(jiān)督有待加強(qiáng)。部分黨員特別是少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部主動(dòng)監(jiān)督的意識(shí)淡化，接受監(jiān)督的意識(shí)不強(qiáng)，好人主義盛行，民主集中制落實(shí)得不好，黨內(nèi)監(jiān)督的渠道有待進(jìn)一步通暢。二是民主監(jiān)督功能發(fā)揮不充分。被監(jiān)督者接不接受、采不采納、聽不聽取相關(guān)意見，沒有相應(yīng)的制度保障，導(dǎo)致民主監(jiān)督缺乏權(quán)威性和約束力。三是各監(jiān)督主體尚未形成合力。我國現(xiàn)行監(jiān)督體系是由黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督等不同的監(jiān)督主體組成的一個(gè)多元系統(tǒng)，由于還未建立相應(yīng)的合作機(jī)制或協(xié)作平臺(tái)將各個(gè)監(jiān)督主體有效連接在一起，所以各監(jiān)督主體各自為戰(zhàn)，尚未形成有效合力。

二、加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督的新探索

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央對如何制約和監(jiān)督權(quán)力進(jìn)行了新的探索，明確了一些新思路，采取了一些新舉措。

制定并實(shí)施改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項(xiàng)規(guī)定

黨的十八大以來，我黨始終堅(jiān)持加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，加強(qiáng)權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力，堅(jiān)持用制度管權(quán)管人管事。2012年12月4日，中共中央政治局召開會(huì)議，審議通過了《中央政治局關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項(xiàng)規(guī)定》，堅(jiān)決反對形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風(fēng)，以此為標(biāo)志掀起了一場深刻“改變中國”的作風(fēng)之變。隨著中央八項(xiàng)規(guī)定精神深入落實(shí)，剎住了一些過去被認(rèn)為不可能剎住的歪風(fēng)邪氣，攻克了一些司空見慣的頑瘴痼疾，帶動(dòng)了作風(fēng)整體轉(zhuǎn)變，使作風(fēng)建設(shè)成為黨的建設(shè)一張“金色名片”，在全面從嚴(yán)治黨進(jìn)程中寫下濃墨重彩的一筆。這對于我們黨始終保持黨的先進(jìn)性和純潔性、始終保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系、使我們黨始終成為中國特色社會(huì)主義事業(yè)的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心，具有十分重要的意義。

出臺(tái)《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》

2016年10月27日，黨的十八屆六中全會(huì)審議通過《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》：明確進(jìn)一步完善權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督機(jī)制，形成有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)必?fù)?dān)責(zé)、濫權(quán)必追責(zé)的制度安排;規(guī)定實(shí)行權(quán)力清單制度、公開權(quán)力運(yùn)行過程和結(jié)果、健全不當(dāng)用權(quán)問責(zé)機(jī)制、加強(qiáng)對領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督等等;要求黨的各級(jí)組織和領(lǐng)導(dǎo)干部必須在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)，自覺按法定權(quán)限、規(guī)則、程序辦事，決不能以言代法、以權(quán)壓法、逐利違法、徇私枉法，保證把人民賦予的權(quán)力真正用來為人民謀利益。

深化政治巡視，堅(jiān)持發(fā)現(xiàn)問題、形成震懾不動(dòng)搖，建立巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)的監(jiān)督網(wǎng)

黨的十九大作出深化政治巡視的重大部署，對巡視工作提出了新的更高要求。堅(jiān)持以黨的政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)，堅(jiān)定不移深化政治巡視，把維護(hù)習(xí)近平總書記核心地位、維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)作為根本政治任務(wù)。巡視本質(zhì)上是政治監(jiān)督，是對黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的政治體檢，必須旗幟鮮明講政治，盯住“關(guān)鍵少數(shù)”，查找政治偏差，發(fā)揮政治“探照燈”“顯微鏡”作用。堅(jiān)持突出黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，以“四個(gè)意識(shí)”“兩個(gè)維護(hù)”為政治標(biāo)桿，緊盯政治立場、政治忠誠、政治責(zé)任、政治生態(tài)，深入檢查被巡視黨組織貫徹黨章和黨的十九大和十九屆一中、二中、三中、四中全會(huì)精神以及執(zhí)行加強(qiáng)和維護(hù)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)若干規(guī)定情況，保證全黨統(tǒng)一意志和行動(dòng)、步調(diào)一致前進(jìn)。

深化國家監(jiān)察體制改革，組建國家、省、市、縣監(jiān)察委員會(huì)，實(shí)現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋

黨的十九大報(bào)告指出，深化國家監(jiān)察體制改革，將試點(diǎn)工作在全國推開，組建國家、省、市、縣監(jiān)察委員會(huì)。2018 年 3 月 20 日十三屆全國人大一次會(huì)議通過了《中華人民共和國憲法修正案》和《中華人民共和國監(jiān)察法》，依法組建國家監(jiān)察委員會(huì)，在 2017 年底至 2018 年初召開的各級(jí)人民代表大會(huì)上產(chǎn)生了省、市、縣三級(jí)監(jiān)察委員會(huì)，使監(jiān)察體制改革與地方人大換屆工作緊密銜接。至此，國家監(jiān)察體制改革蹄疾步穩(wěn)，日益向縱深推進(jìn)。深化國家監(jiān)察體制改革，是為了加強(qiáng)黨對反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，整合反腐敗資源力量，構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的中國特色國家監(jiān)察體制，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督和國家機(jī)關(guān)監(jiān)督、黨的紀(jì)律檢查和國家監(jiān)察有機(jī)統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。

國家監(jiān)察體制改革之前，行政監(jiān)察對象主要是行政機(jī)關(guān)及其工作人員，還沒有做到對所有行使公權(quán)力的公職人員全覆蓋，存在黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察不同步、部分行使公權(quán)力的人員處于監(jiān)督之外的問題。[1]《中華人民共和國監(jiān)察法》的出臺(tái)，將所有公務(wù)員及參照公務(wù)員法管理的人員，法律、法規(guī)授權(quán)或者受國家機(jī)關(guān)依法委托管理公共事務(wù)的組織中從事公務(wù)的人員，國有企業(yè)管理人員，公辦教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員，基層群眾性自治組織中從事管理的人員以及其他依法履行公職的人員，統(tǒng)一納入監(jiān)察范圍，由監(jiān)察機(jī)關(guān)按照管理權(quán)限進(jìn)行監(jiān)察，實(shí)現(xiàn)了對公權(quán)力監(jiān)督和反腐敗的全覆蓋、無死角，體現(xiàn)了依規(guī)治黨和依法治國、黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察的有機(jī)統(tǒng)一，強(qiáng)化了黨和國家的監(jiān)督效能。

這些重要舉措以及法律法規(guī)的出臺(tái)，形成了對權(quán)力的有效規(guī)范、約束和監(jiān)督，已經(jīng)在實(shí)踐中取得了初步成效，也贏得了人民群眾的肯定。但是，進(jìn)一步完善權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系是一個(gè)艱巨復(fù)雜的系統(tǒng)工程，要與深化政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等各方面體制改革相協(xié)調(diào)、相促進(jìn)，也必然是一個(gè)逐步完善的過程。

三、建立和完善具有中國特色、符合中國國情的權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系

科學(xué)配置權(quán)力

科學(xué)配置權(quán)力，就是要使權(quán)力既相互制約又相互協(xié)調(diào)，不僅做到結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效，給權(quán)力套上一個(gè)“制度的籠子”，還要做到權(quán)責(zé)一致、規(guī)范有序、相互協(xié)調(diào)、運(yùn)行順暢，使權(quán)力切實(shí)發(fā)揮作用，促進(jìn)黨和國家各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展。習(xí)近平總書記曾強(qiáng)調(diào)指出，要強(qiáng)化權(quán)力制約，合理分解權(quán)力，科學(xué)配置權(quán)力，不同性質(zhì)的權(quán)力由不同部門、單位、個(gè)人行使，形成科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制?！稕Q定》強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持權(quán)責(zé)法定，健全分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)、定期輪崗制度，明晰權(quán)力邊界，規(guī)范工作流程，強(qiáng)化權(quán)力制約。強(qiáng)化權(quán)力制約，就必須確立權(quán)力運(yùn)行的規(guī)程，確定權(quán)力歸屬，劃清權(quán)力邊界，厘清權(quán)力清單，保證黨和國家機(jī)關(guān)依照法定權(quán)限和程序行使職權(quán)、履行職責(zé)。

建立健全公開透明的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制

強(qiáng)化權(quán)力制約監(jiān)督，必須增強(qiáng)主動(dòng)公開、主動(dòng)接受監(jiān)督的意識(shí)，以公開促公正、透明保廉潔，讓暗箱操作失去空間，因?yàn)殛柟馐亲詈玫姆栏瘎?。?xí)近平同志2013年7月12日在河北考察時(shí)曾指出：“大家都要牢記，權(quán)力是人民賦予的，要為人民用好權(quán)，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行?！薄稕Q定》強(qiáng)調(diào)， 堅(jiān)持權(quán)責(zé)透明，推動(dòng)用權(quán)公開，完善黨務(wù)、政務(wù)、司法和各領(lǐng)域辦事公開制度，建立權(quán)力運(yùn)行可查詢、可追溯的反饋機(jī)制。各級(jí)黨委政府要增強(qiáng)公開意識(shí)，樹立“公開是一般原則，不公開是例外”的理念，推進(jìn)決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開和結(jié)果公開，建立并完善新聞發(fā)布制度和信息公開制度，并積極探索利用大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)等先進(jìn)科學(xué)技術(shù)完善權(quán)力運(yùn)行過程的留痕、查詢、追溯機(jī)制，主動(dòng)回應(yīng)社會(huì)關(guān)切、接受人民監(jiān)督。對于公開不及時(shí)、不到位甚至弄虛作假的，嚴(yán)格依規(guī)依紀(jì)依法查處。

建立健全規(guī)范嚴(yán)密的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制

對權(quán)力的監(jiān)督，實(shí)際就是對權(quán)力的制約。權(quán)力失去監(jiān)督，就必然導(dǎo)致腐敗?！稕Q定》強(qiáng)調(diào)，必須健全統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，增強(qiáng)監(jiān)督嚴(yán)肅性、協(xié)同性、有效性。辦好中國的事情關(guān)鍵在黨，作為執(zhí)政黨，加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督無疑是權(quán)力監(jiān)督的重中之重。黨內(nèi)監(jiān)督是黨的建設(shè)的重要內(nèi)容，也是全面從嚴(yán)治黨的重要保障。而完善黨內(nèi)監(jiān)督體系，必須落實(shí)各級(jí)黨組織監(jiān)督責(zé)任，保障黨員監(jiān)督權(quán)利，必須強(qiáng)化政治監(jiān)督，加強(qiáng)對黨的理論和路線方針政策以及重大決策部署貫徹落實(shí)情況的監(jiān)督檢查，完善巡視巡察整改、督察落實(shí)情況報(bào)告制度。在此基礎(chǔ)上推進(jìn)紀(jì)律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督、巡視監(jiān)督統(tǒng)籌銜接，加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督檢查部門、派駐紀(jì)檢監(jiān)察組、巡視巡察機(jī)構(gòu)之間的信息互通、監(jiān)督互動(dòng)，匯聚監(jiān)督合力。[2]健全人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度，發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督、統(tǒng)計(jì)監(jiān)督職能作用?？偠灾?，要以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，推動(dòng)各類監(jiān)督有機(jī)貫通、相互協(xié)調(diào)。

建立健全權(quán)責(zé)統(tǒng)一的責(zé)任追究機(jī)制

落實(shí)責(zé)任是完善權(quán)力配置和運(yùn)行制約機(jī)制的要害。科學(xué)的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，必須以覆蓋全過程的責(zé)任制度來保證。《決定》強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持權(quán)責(zé)統(tǒng)一，盯緊權(quán)力運(yùn)行各個(gè)環(huán)節(jié)，完善發(fā)現(xiàn)問題、糾正偏差、精準(zhǔn)問責(zé)有效機(jī)制，壓減權(quán)力設(shè)租尋租空間。強(qiáng)化決策責(zé)任追究，實(shí)現(xiàn)決策權(quán)和決策責(zé)任相統(tǒng)一。建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，對決策嚴(yán)重失誤或者依法依規(guī)應(yīng)當(dāng)及時(shí)作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴(yán)格追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責(zé)任人員的責(zé)任。同時(shí)加強(qiáng)對問題整改落實(shí)情況的督促檢查，失責(zé)必問、問責(zé)必嚴(yán)，督促各級(jí)黨政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部負(fù)責(zé)守責(zé)盡責(zé)。