公益訴訟短板如何補齊？

陳敏 黃振勝 曾珠

2017年7月以來，在重慶市各級人大的監(jiān)督支持下，全市檢察機關(guān)積極探索，努力開展公益訴訟工作，取得了明顯成效，但仍存在一些短板。就如何推動市人大常委會出臺的關(guān)于加強檢察機關(guān)公益訴訟工作的決定落地落實，解決公益訴訟工作開展不平衡、案源渠道難以拓寬等問題，進(jìn)一步推進(jìn)我市檢察公益訴訟工作走深走實，人大工作者、人大代表、法學(xué)專家等給出了建設(shè)性意見。

更新監(jiān)督理念

“在實際操作中，仍然存在公益訴訟渠道不暢通的現(xiàn)象。”城口縣人大監(jiān)察法制委主任委員伍東風(fēng)說，在一些地方存在這樣的情況：部分單位和個人消極應(yīng)付訴前檢察建議，檢察機關(guān)在行使調(diào)查核實權(quán)時，推諉現(xiàn)象屢見不鮮，甚至因為個別單位、個人的推諉、拒絕，導(dǎo)致檢察機關(guān)難以履行公益訴訟職能。

重慶市人大常委會出臺的決定，為暢通公益訴訟渠道提供了有力的法治支撐，一系列制度設(shè)計都需要相關(guān)單位認(rèn)真領(lǐng)會學(xué)習(xí)，嚴(yán)格貫徹落實。

伍東風(fēng)說，該決定對全市各級人大及其常委會共同推進(jìn)檢察機關(guān)公益訴訟工作作出要求。因此，各區(qū)縣人大常委會應(yīng)定期聽取公益訴訟工作情況報告，建立檢察糾正意見、檢察建議辦理情況報告制度，提升檢察糾正意見、檢察建議的剛性。

伍東風(fēng)建議，建立人大常委會跟蹤監(jiān)督公益訴訟工作的長效機制，適時開展調(diào)研、視察、執(zhí)法檢查、專題詢問等，監(jiān)督和支持行政機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)嚴(yán)格依法履職，為公益訴訟提供良好的工作環(huán)境。

“檢察機關(guān)應(yīng)主動積極與政府及其相關(guān)部門、監(jiān)委、法院溝通，共同研究，制定出臺管用的協(xié)作配合機制。政府及其相關(guān)部門、監(jiān)委、法院要高度重視決定的法律意義，協(xié)作配合搞好本轄區(qū)的公益訴訟工作是相關(guān)國家機關(guān)的法定職責(zé)?！蔽闁|風(fēng)說。

細(xì)化工作措施

“決定將有力地推動我市檢察公益訴訟高質(zhì)量發(fā)展，也同時彰顯了我市在檢察公益訴訟領(lǐng)域因地制宜開展工作的地方特色?！敝貞c大學(xué)法學(xué)院副院長秦鵬說。

秦鵬說，公益訴訟專業(yè)性較強，尤其是涉及環(huán)保問題或者與環(huán)保相關(guān)的訴訟，具有更強的復(fù)雜性和專業(yè)性。因此，他建議，建立檢察公益訴訟專家?guī)欤@不僅可以為檢察機關(guān)提起公益訴訟工作提供理論和技術(shù)支持，也有助于推進(jìn)環(huán)境保護(hù)法治建設(shè)。

“探索行政附帶民事公益訴訟的具體規(guī)則也是應(yīng)有之意?！鼻伫i說，當(dāng)前的法律法規(guī)對行政附帶民事公益訴訟缺乏明確規(guī)定。他建議，全市檢察機關(guān)在開展公益訴訟過程中應(yīng)積極探索行政附帶民事公益訴訟，為國家制定相應(yīng)的指導(dǎo)意見或法律規(guī)范提供地方經(jīng)驗。

公益訴訟是一項系統(tǒng)工程，需要各部門與檢察機關(guān)的共同參與、通力合作。

“不能一味強調(diào)檢察建議在實踐中的功能作用，應(yīng)當(dāng)充分尊重行政機關(guān)的權(quán)力空間?！鼻伫i說，檢察機關(guān)可以在作出檢察建議之前先與行政機關(guān)接洽溝通，降低行政機關(guān)認(rèn)可檢察建議的阻力，比如設(shè)立前置函告程序、開展聯(lián)合檢查等。

增加線索來源

2019年9月，江北區(qū)人大代表陳鵬煒成為了江北區(qū)首批檢察公益訴訟聯(lián)絡(luò)員之一。作為一名律師，陳鵬煒發(fā)揮自己的專業(yè)優(yōu)勢，將辦案中發(fā)現(xiàn)的公益訴訟線索及時向江北區(qū)檢察院反映。

截至目前，他向江北區(qū)檢察院反映公益訴訟線索3件，其中關(guān)于黑石子垃圾場大氣污染的線索，已被立案處理。

作為一名檢察公益訴訟聯(lián)絡(luò)員，陳鵬煒期待檢察公益訴訟聯(lián)絡(luò)員制度能進(jìn)一步完善。比如：建立公益訴訟發(fā)現(xiàn)、交流互動平臺，借助科技優(yōu)勢，讓聯(lián)絡(luò)員能夠隨時與公益訴訟部門聯(lián)系、溝通，更好地發(fā)揮聯(lián)絡(luò)員及時發(fā)現(xiàn)線索、協(xié)助辦案、共同保護(hù)社會公共利益的積極作用。

“目前還有部分檢察機關(guān)的公益訴訟線索發(fā)現(xiàn)渠道比較單一?！标慁i煒建議，進(jìn)一步拓寬思路，發(fā)揮多部門協(xié)作、大數(shù)據(jù)分析等優(yōu)勢，增加線索的來源;簡化公益訴訟辦案流程，提高辦案質(zhì)效;加強對公益訴訟辦案干警業(yè)務(wù)能力的培訓(xùn)，進(jìn)一步提高取證能力和辦案能力。

拓展訴訟領(lǐng)域

“檢察公益訴訟案源偏少、被告對檢察機關(guān)的配合義務(wù)欠缺直接的法律責(zé)任規(guī)定、訴訟費用承擔(dān)規(guī)則仍存有不足……”在重慶大學(xué)法學(xué)院教授、環(huán)境法系主任唐紹均看來，這些都是檢察公益訴訟目前面臨的難題。

檢察機關(guān)提起公益訴訟，包括生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓、英烈權(quán)益保護(hù)等五個領(lǐng)域，既涉及經(jīng)濟社會發(fā)展，也與人民群眾根本利益息息相關(guān)。

唐紹均建議，可以將公益訴訟拓展至侵害勞動者權(quán)益，行業(yè)不正當(dāng)競爭，房屋拆遷和土地征收等領(lǐng)域。同時，通過線索通報聯(lián)動機制、線索移送與信息共享機制，多渠道、全方位發(fā)現(xiàn)公益訴訟的線索。

而對于拒不配合的公益訴訟被告，檢察機關(guān)僅有建議追責(zé)權(quán)。對此，唐紹均建議，立法賦予檢察機關(guān)作出罰款、拘留等決定的權(quán)力，以對拒不配合的公益訴訟被告進(jìn)行追責(zé)。

針對檢察公益訴訟的訴訟費用承擔(dān)問題，唐紹均說，在司法實踐中，一般依照訴訟費用繳納辦法的規(guī)定。根據(jù)該規(guī)定，訴訟費用應(yīng)由敗訴方承擔(dān)?；诖耍瑱z察機關(guān)作為原告，敗訴后訴訟費用的承擔(dān)便成了棘手問題。因此，他建議下一步可以考慮通過立法，明確規(guī)定檢察機關(guān)免予承擔(dān)此種情形下的訴訟費用。

解決取證難題

“調(diào)查取證困難，是困擾公益訴訟工作的大問題。尤其是生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的公益訴訟，因其專業(yè)性比較強，檢察機關(guān)高度依賴專業(yè)機構(gòu)的鑒定意見，取證成本較高。”市人大代表、重慶環(huán)法律師事務(wù)所主任唐波說。

“很多案件還需要行政機關(guān)相關(guān)的專業(yè)人員配合調(diào)取證據(jù)，如果該行政機關(guān)就是起訴對象，那么調(diào)查取證工作可能直接進(jìn)入‘僵持化狀態(tài)?！碧撇ńㄗh，應(yīng)該立法細(xì)化取證責(zé)任，可以采取分解取證責(zé)任或者取證責(zé)任倒置的方式，解決取證難的問題。

唐波建議，設(shè)立公益訴訟專業(yè)鑒定機構(gòu)，借助社會資源，服務(wù)我市乃至全國的檢察公益訴訟，破解公益訴訟案件鑒定工作中的難題。

唐波還建議成立一支公益訴訟鑒定專家團隊?！昂芏喙嬖V訟案件都需要專業(yè)鑒定評估機構(gòu)的技術(shù)支持，損害因果關(guān)系的評估認(rèn)定，須專業(yè)技術(shù)知識和法律知識緊密結(jié)合?！碧撇ㄕf。