股份合作制是應(yīng)對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)困境的有效路徑

孫昕航 趙翠萍

摘要：從集體產(chǎn)權(quán)的制度特性出發(fā)，通過對其一般性及特殊性兩方面比較，應(yīng)用產(chǎn)權(quán)制度理論對我國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)存在的困境進(jìn)行了分析，認(rèn)為農(nóng)村股份合作制機理順應(yīng)了集體產(chǎn)權(quán)制度改革邏輯，能夠有效彌補產(chǎn)權(quán)模糊和虛置的缺陷，并在保障公平性基礎(chǔ)上，鞏固集體經(jīng)濟主導(dǎo)地位。提出農(nóng)村股份合作制，應(yīng)本著充分尊重農(nóng)民意愿原則因地制宜的發(fā)展、現(xiàn)階段應(yīng)置于原集體所有界限內(nèi)規(guī)范發(fā)展、未來可考慮差別賦權(quán)下有條件放開股權(quán)流轉(zhuǎn)。

關(guān)鍵詞：產(chǎn)權(quán)制度理論;集體產(chǎn)權(quán)制度改革;農(nóng)村股份合作制

2015年以來，以中共中央國務(wù)院頒布的《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》（中發(fā)[2016]37號）為標(biāo)志，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)程在全國范圍內(nèi)鋪開。股份合作制則是貫穿改革始終的基本思路。農(nóng)村股份合作制是在傳統(tǒng)合作社基礎(chǔ)上，吸收股份制因素，以農(nóng)村集體資產(chǎn)入股方式形成的一種創(chuàng)新型產(chǎn)權(quán)制度。自1984年在山東周村試驗區(qū)發(fā)端以來，這一自下而上的誘致型制度變革在爭議聲中逐漸完善。其實質(zhì)是對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)困境的應(yīng)對，是對農(nóng)村集體經(jīng)濟和產(chǎn)權(quán)制度的修補和完善。一方面，盤活了沉睡的農(nóng)村集體資產(chǎn);另一方面，賦予了農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份的占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)并完善了權(quán)能。本文從農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)困境出發(fā)，以其制度特性為切入點，對股份合作制如何順應(yīng)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的邏輯給出了一個解釋。

一、我國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的制度特性

我國改革前的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)具備產(chǎn)權(quán)的一般屙陛，即排他性、可分割性和限定程度的可轉(zhuǎn)讓性，同時具有一定的特殊性，即模糊性、虛置性和社區(qū)封閉性。

首先，排他性界定產(chǎn)權(quán)邊界，決定產(chǎn)權(quán)明晰程度。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織擁有集體資產(chǎn)的所有權(quán)，組織之外的成員不能對集體資產(chǎn)實施占有、使用、受益、管理、處置等行為，因此，我國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)在不同村莊之間具有排他性。然而，產(chǎn)權(quán)在村集體內(nèi)部卻是共同共有的，造成集體產(chǎn)權(quán)的模糊性，并給資源利用帶來外部效應(yīng)。此外，產(chǎn)權(quán)模糊會引發(fā)產(chǎn)權(quán)“異化”，最終導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)虛置。

其次，產(chǎn)權(quán)的可分割性能夠增加財產(chǎn)的有用性。例如，土地的“三權(quán)分置”，利用產(chǎn)權(quán)可分割性，來解決兼業(yè)農(nóng)戶后顧之憂，達(dá)到促成規(guī)?；?jīng)營的目的。同理，在明確產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，將農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)分割細(xì)化，之后再把分割后的一部分權(quán)利進(jìn)行聯(lián)合或合作，形成多種形式的產(chǎn)權(quán)制度安排，從而探索農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的有效實現(xiàn)形式，這也是為什么農(nóng)村股份合作制中“合作制”與以往合作化道路的不同。而“產(chǎn)權(quán)往往只有在能被分割的情況下，才能有效利用大規(guī)模集中的財產(chǎn)”。因此，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革要通過分割產(chǎn)權(quán)，提高資源配置效率，獲得規(guī)模效益。

最后，產(chǎn)權(quán)的可轉(zhuǎn)讓洼把資源從低價值使用者手中轉(zhuǎn)移到高價值使用者手中，以充分發(fā)揮其潛能，這也是為什么要“分權(quán)、賦權(quán)、活權(quán)、保權(quán)”。但是我國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)具有很強的社區(qū)封閉性，成員個體對于集體資產(chǎn)沒有所有權(quán)，且其產(chǎn)權(quán)不能隨意流轉(zhuǎn)到集體組織之外。實質(zhì)上，這就是個人產(chǎn)權(quán)的殘缺。換言之，集體經(jīng)濟組織成員一旦脫離了社區(qū)，就喪失了“社區(qū)成員”身份，導(dǎo)致一部分成員對其他成員勞動積累的剝奪，從而激化農(nóng)轉(zhuǎn)非過程中“去”與“留”的矛盾。與此同時，社區(qū)勞動力難以向外部轉(zhuǎn)移，不利于分工分業(yè)的發(fā)展。說到底，是產(chǎn)權(quán)流動障礙使人們?nèi)狈﹄x開社區(qū)的意愿和能力，最終形成社區(qū)封閉性這一我國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)所特有的屬性。

二、我國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的固有困境

（一）集體產(chǎn)權(quán)的模糊性導(dǎo)致集體資產(chǎn)流失

集體產(chǎn)權(quán)的模糊性表現(xiàn)為三方面，分別是集體資產(chǎn)模糊、集體所有概念模糊以及成員資格界定模糊。首先，我國農(nóng)村集體資產(chǎn)存量和質(zhì)量是模糊的，雖然總量可觀，但賬實不符情況嚴(yán)重。其次，集體所有概念是模糊的。由于共有產(chǎn)權(quán)效率低于私有產(chǎn)權(quán)，并給資源利用帶來外部效應(yīng)，故而出現(xiàn)“人人有，而人人無份”的矛盾。最后，集體成員資格認(rèn)定模糊，且其對集體資產(chǎn)的權(quán)利是否均等模糊，這不利于統(tǒng)一集體產(chǎn)權(quán)明晰到個人的標(biāo)準(zhǔn)，并增加農(nóng)村基層治理問題復(fù)雜性和工作難度，易引發(fā)利益糾紛。

總的來說，集體產(chǎn)權(quán)模糊性會導(dǎo)致集體資產(chǎn)流失。具體而言，集體產(chǎn)權(quán)模糊后果有三：一是出現(xiàn)“搭便車”行為。新制度經(jīng)濟學(xué)認(rèn)為，“當(dāng)稀缺資源的所有制是共有時，排他性和可讓渡性都是不存在的，沒有人會節(jié)約使用一種共有資源，也沒有人有權(quán)將資源的所有制安排給其他人?！边@是監(jiān)管缺位的誘因，更為侵蝕與浪費集體資產(chǎn)行為提供了便利。換言之，權(quán)利與義務(wù)不對等變相鼓勵了占用、浪費集體資產(chǎn)的行為。而奧爾森（2011）的“集體行為困境”理論也應(yīng)證了這一點。二是隨著農(nóng)村土地被大規(guī)模征用，農(nóng)民得到的補償不能滿足其生活發(fā)展需要，被征用的土地進(jìn)入二、三級市場后獲取的巨大收益使農(nóng)民心理和政治生態(tài)失衡。與這一變化相適應(yīng)，第三個后果是村集體資產(chǎn)積累的增加速度遠(yuǎn)快于資產(chǎn)管理委員會監(jiān)管機制的完善進(jìn)度，使得侵占集體資產(chǎn)行為被監(jiān)督、被舉報、被懲戒的風(fēng)險較低，易引發(fā)“合謀”行為，造成集體資產(chǎn)嚴(yán)重流失。

（二）集體產(chǎn)權(quán)“虛置”導(dǎo)致集體成員缺乏實際控制權(quán)

產(chǎn)權(quán)“虛置”是指只強調(diào)集體所有而不講成員權(quán)利，從而催生出一個凌駕于成員之上虛幻的集體，使成員和集體相對立，失去制度基礎(chǔ)。正如巴澤爾（1993）所說，當(dāng)集體資產(chǎn)的控制權(quán)歸屬難以明確界定到具體所有者，那部分沒有界定清楚的控制權(quán)就落入了“公共領(lǐng)域”，成為“虛置”的產(chǎn)權(quán)。集體產(chǎn)權(quán)的“虛置”具有兩重性。這實質(zhì)上源自集體產(chǎn)權(quán)模糊的兩重性，因為對集體資產(chǎn)的廣大所有者（普通集體成員）來說，產(chǎn)權(quán)是模糊的;但對少數(shù)代表集體行使權(quán)利、對外交易的人來說，產(chǎn)權(quán)是清晰。相應(yīng)的，對共同享有集體產(chǎn)權(quán)的普通集體成員來說，集體產(chǎn)權(quán)是“虛置”的，作為集體資產(chǎn)所有者的集體成員沒有管理處置集體資產(chǎn)的發(fā)言權(quán)，也沒享受到集體資產(chǎn)帶來的收益，故而缺乏主人翁意識。

產(chǎn)權(quán)“虛置”是集體成員喪失對集體資產(chǎn)實際控制權(quán)的根源。隨著農(nóng)村人口流動現(xiàn)象增多，一些地方，特別是城郊農(nóng)村，集體成員與自治成員的重合度逐步下降，鄉(xiāng)村政府實際控制那些落入“公共領(lǐng)域”的集體資產(chǎn)，基層群眾自治制度難以規(guī)范，村委會自治職能地位被行政職能所淹沒，從而導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)“異化”。所有者缺位難以對經(jīng)營管理層進(jìn)行有效監(jiān)督，當(dāng)集體成員的代理人（村干部）“反仆為主”時，真正的集體成員反而喪失了集體資產(chǎn)控制權(quán)。

（三）集體產(chǎn)權(quán)的社區(qū)封閉性阻礙集體資產(chǎn)增值

我國農(nóng)村集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)是封閉的。究其根源，在于對內(nèi)部成員而言，集體產(chǎn)權(quán)是“天賦”的且無償配置的，因此，集體產(chǎn)權(quán)可轉(zhuǎn)讓性受到禁止或限制。對此，葉興慶，周旭英（2019）指出，一方面，社區(qū)封閉性雖然有利于防止農(nóng)民過早地轉(zhuǎn)讓集體資產(chǎn)份額而遭受損失，同時利于增強集體經(jīng)濟組織承擔(dān)社會功能的經(jīng)濟能力;但另一方面，會導(dǎo)致集體經(jīng)濟組織成員不能用腳投票而產(chǎn)生治理問題。

集體產(chǎn)權(quán)的社區(qū)封閉性意味著產(chǎn)權(quán)殘缺，這從根本上導(dǎo)致了產(chǎn)權(quán)的不經(jīng)濟、不高效。此外，集體經(jīng)濟組織抵抗危機和風(fēng)險能力較弱，在市場經(jīng)濟體制下，要優(yōu)化要素組合，就需要完善產(chǎn)權(quán)權(quán)能，以實現(xiàn)有條件的流轉(zhuǎn)。否則，集體資產(chǎn)仍是“僵化的資產(chǎn)”，難以保值增值。

三、股份合作制能有效彌補我國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度固有缺陷

（一）股份合作制彌補產(chǎn)權(quán)模糊及虛置的缺陷，提高經(jīng)濟發(fā)展效率

將股份制的管理辦法引入合作制領(lǐng)域，提高產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)開放性，能有效解決產(chǎn)權(quán)模糊及虛置問題。首先，引入股份制來明晰集體產(chǎn)權(quán)，以農(nóng)村集體資產(chǎn)按份共有取代過去的共同共有。而集體經(jīng)濟組織成員按其量化份額享有對集體資產(chǎn)的權(quán)利，有利于進(jìn)一步分離農(nóng)民的經(jīng)濟身份和社會身份。奧斯特羅姆（2012）的公共池塘資源理論也說明清晰界定邊界有助于在應(yīng)對搭便車、規(guī)避責(zé)任等機會主義行為誘惑環(huán)境中實現(xiàn)持續(xù)維護(hù)共同利益的目的。其次，股份合作制使得集體經(jīng)濟實現(xiàn)了勞動與資金雙重聯(lián)合，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，使其成為集體資產(chǎn)管理主體和集體經(jīng)濟受益對象。集體產(chǎn)權(quán)的控制權(quán)重新回歸集體成員，解決了產(chǎn)權(quán)虛置問題。再次，基于產(chǎn)權(quán)的可分割性，股份合作制擴大了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織創(chuàng)辦的鄉(xiāng)鎮(zhèn)股份制企業(yè)的融資渠道，通過將這些企業(yè)的產(chǎn)權(quán)分割為較小投資者（普通農(nóng)戶）能夠負(fù)擔(dān)的股份，重大項目和基礎(chǔ)設(shè)施所需的巨額資本就可以聚集起來，不必依賴于引進(jìn)社會大額資本，更好保護(hù)農(nóng)村集體資產(chǎn)不被社會資本吞噬。最后，股份合作制借鑒股份制企業(yè)經(jīng)營管理體制，實現(xiàn)政社分離。而按股分紅將集體經(jīng)濟發(fā)展水平同集體成員收益直接掛鉤，提高集體成員關(guān)注集體經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r的積極性，從而形成對集體經(jīng)濟的剛性監(jiān)督機制。平均主義并不代表公平，綜合考慮投入的財產(chǎn)，勞動及其他要素后，差異化分紅，才是相對公平，才能激發(fā)集體成員的主觀能動性，搞活集體經(jīng)濟。正是因為我國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)具有可分割性，才為農(nóng)民以土地經(jīng)營權(quán)人股，由“農(nóng)民”變“股民”提供了可能。與此同時，集體與成員間的“大河”與“小河”關(guān)系，使集體成員不再局限于短期利益，而傾向于追求集體經(jīng)濟本身的積累壯大，及提高集體經(jīng)濟發(fā)展效率。

（二）股份合作制保障公平性，鞏固集體經(jīng)濟主導(dǎo)地位

一方面，農(nóng)村集體資產(chǎn)是否能夠在公平性的基礎(chǔ)上實現(xiàn)社會保障服務(wù)功能，直接關(guān)系到鞏固公有制經(jīng)濟的主導(dǎo)地位，關(guān)系到集體經(jīng)濟的實力，而合作制是保證公平性的一道天然屏障。另一方面，目前農(nóng)戶居住的傳統(tǒng)區(qū)域界限以及文化因素等決定了以鄉(xiāng)村為單元開展合作制的應(yīng)然性。于是，為了嚴(yán)格按照產(chǎn)權(quán)歸屬進(jìn)行集體資產(chǎn)所有權(quán)確權(quán)，就要限定在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部，不宜突破原集體所有的界限。事實上，合作社制度本質(zhì)特征是建立在合作意識基礎(chǔ)上的交易聯(lián)合，以公平為主，兼顧效率。故而，在合作社內(nèi)部，無論股金多少也只能按照“一人一票”制參與民主決策。同時，合作社內(nèi)部制度安排抵制資本成為營運主導(dǎo)力量。所以，在引入股份制同時保留合作制，是結(jié)合我國農(nóng)村實情，既保障集體成員權(quán)益，以體現(xiàn)公平性，又鞏固集體經(jīng)濟主導(dǎo)地位。

農(nóng)村股份合作制具有經(jīng)濟發(fā)展和社會聚合雙重意義。其在實踐中的確產(chǎn)生了顯著的正外部效應(yīng)，這在村莊治理、要素優(yōu)化配置和經(jīng)濟發(fā)展等方面均有所體現(xiàn)。因為股份制提高效率，合作制保障公平，所以，二者結(jié)合的股份合作制能夠使農(nóng)村集體經(jīng)濟形成自我積累、自我約束、自我發(fā)展的良性運行機制，現(xiàn)今及以后很長一段時期內(nèi)，農(nóng)村股份合作制將會是應(yīng)對產(chǎn)權(quán)困境最有效的路徑。

四、值得持續(xù)關(guān)注的兩個問題及發(fā)展建議

作為全國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點之一，河南濟源市在2019年2月份已開始頒發(fā)“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織登記證”。這意味著，我國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為法人中的第三類——特別法人，已經(jīng)有了法人地位，“改革的‘最后一公里已經(jīng)打通。”。值得注意的是，農(nóng)村股份合作制在實踐過程中，還存在一些爭議和可完善空間。一方面，當(dāng)前面臨的棘手問題是集體股的去留問題。如果保留集體股會引發(fā)二次分配，加大改革阻力并埋下糾紛隱患。反之，不保留，則需另辟蹊徑去解決公共事業(yè)經(jīng)費開支問題，不過有試點開始嘗試通過提取公積公益金等增加集體經(jīng)濟組織留存的方式來解決。另一方面，股權(quán)流轉(zhuǎn)還是固化問題也引發(fā)學(xué)者熱議，溫鐵軍（2018）分析某市16年案例后認(rèn)為，股權(quán)固化與村社原有集體經(jīng)濟制度內(nèi)涵之間的內(nèi)生性矛盾是股權(quán)糾紛現(xiàn)象的根源所在。但方志權(quán)（2014）認(rèn)為，現(xiàn)階段農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)不宜對外開放流轉(zhuǎn)，以防外來資金進(jìn)入后控股農(nóng)村集體經(jīng)濟。

針對爭議，需要注意以下兩點：一是股份合作制改革具體做法應(yīng)充分尊重農(nóng)民群眾意見，支持農(nóng)民創(chuàng)新創(chuàng)造，把選擇權(quán)交給農(nóng)民。二是股權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)因地制宜，穩(wěn)步推進(jìn)，穩(wěn)慎開展。未來，隨著農(nóng)村集體資產(chǎn)價值的不斷顯化，股權(quán)流轉(zhuǎn)制度的不斷健全，在風(fēng)險可控的前提下放寬股權(quán)流轉(zhuǎn)限制或有可能實現(xiàn)，但要注意“差別賦權(quán)”問題。誠然，實踐中股份合作制存在的一些問題有其必然性和合理性，這是制度變遷與制約因素相互妥協(xié)的結(jié)果。但是，只要內(nèi)在化的所得大于內(nèi)在化的成本，產(chǎn)權(quán)的發(fā)展就有利于外部性內(nèi)在化。因此說，現(xiàn)階段，股份合作制順應(yīng)了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革邏輯，是應(yīng)對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)困境的有效路徑。