城鄉(xiāng)一體化協(xié)同治理的困境與對策探析

唐昊

摘要：黨的十八屆三中全會首次明確提出“國家治理”和“社會治理”的新命題。在推進(jìn)我國城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程中，構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的中國特色新型城鄉(xiāng)社會協(xié)同治理機(jī)制，既是當(dāng)前社會治理現(xiàn)實圖景的必然選擇，也是實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的必然要求?；诔青l(xiāng)一體化的城鄉(xiāng)社會協(xié)同治理，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)社會公平性基礎(chǔ)上的差異化治理，從“分治”走向“協(xié)同”?？偟膩碚f，無論從治理理論的視角，還是從我國城鄉(xiāng)社會治理發(fā)展現(xiàn)狀及趨勢來看，在法治框架內(nèi)，多元主體協(xié)同治理具有極強(qiáng)的中國適應(yīng)性，將成為我國打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化、實現(xiàn)城鄉(xiāng)共同繁榮的有效社會治理模式。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)一體化;協(xié)同治理;社會治理

一、城鄉(xiāng)一體化問題的提出

破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，不但是國家全面深化改革的重要目標(biāo)，實現(xiàn)九億農(nóng)民的“中國夢”，而且也有利于提高資金、土地、勞動力等生產(chǎn)要素的配置效率。在此背景下，黨的十六大報告中強(qiáng)調(diào)要“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展”。2012年11月，黨的十八大報告和2013年的政府工作報告進(jìn)一步明確提出要“推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”，反映出中央對城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的高度重視，以及如何推動城鄉(xiāng)一體化治理的迫切需要。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（簡稱《決定》）明確提出要“健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制”、“創(chuàng)新社會治理體制”。

盡管我國工業(yè)化、城市化水平已有很大提高，但從總體上看，我國農(nóng)村發(fā)展仍嚴(yán)重滯后，城鄉(xiāng)關(guān)系仍嚴(yán)重失衡。當(dāng)今城鄉(xiāng)社會各個方面的多元化必然推進(jìn)生成了多元治理主體。對這樣一個城鄉(xiāng)社會的治理，傳統(tǒng)“社會管理”的單一主體已然缺乏適應(yīng)性，如何構(gòu)建中國特色新型城鄉(xiāng)社會協(xié)同治理機(jī)制，以促進(jìn)和最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，已成為當(dāng)前學(xué)界面臨的重大課題。

二、城鄉(xiāng)一體化與協(xié)同治理的關(guān)聯(lián)性分析

1.城鄉(xiāng)一體化與協(xié)同治理本質(zhì)上的一致性

城鄉(xiāng)一體化，是我國對城鄉(xiāng)發(fā)展的一種政策傾向，也是城鄉(xiāng)關(guān)系的最終愿景。協(xié)同治理，作為一種新型社會治理的范式，強(qiáng)調(diào)治理主、客體的協(xié)調(diào)、全面發(fā)展，政黨以及各類社會主體多元協(xié)同合作治理，主張治理權(quán)威多中心化、主體多元化、方式法治化和過程公正化，強(qiáng)調(diào)政府、非政府組織、社會公眾等多元主體相互協(xié)調(diào)、合作治理社會公共事務(wù)，進(jìn)而實現(xiàn)公共利益的最大化?？梢?，城鄉(xiāng)一體化與協(xié)同治理二者在本質(zhì)上具有一致性。

2.城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中構(gòu)建協(xié)同治理的必要性

實踐證明，我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)已經(jīng)和現(xiàn)代社會治理理念格格不入，不能完全適應(yīng)整個社會發(fā)展的需要。城鄉(xiāng)二元分割的市場體系和工業(yè)化發(fā)展模式，導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、流通和加工等無法形成有機(jī)聯(lián)系，同時受城市工業(yè)化擠兌，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村發(fā)展空間受限。因此，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的協(xié)同治理，發(fā)揮和整合城鄉(xiāng)各類社會資源和要素的功能，正是我國長久以來城鄉(xiāng)發(fā)展嚴(yán)重失衡的現(xiàn)實圖景的必然選擇。

三、當(dāng)前我國城鄉(xiāng)一體化協(xié)同治理的困境

1.城鄉(xiāng)一體化協(xié)同治理主體建設(shè)的現(xiàn)實困境

（1）政府行為的越位、缺位和錯位

推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，要求建設(shè)“有限型政府”，在城鄉(xiāng)社會治理主體中擔(dān)任主導(dǎo)而非唯一主體。由于長期受到計劃經(jīng)濟(jì)、全能政府慣性、單一主體觀念等多重張力的影響，政府職能的轉(zhuǎn)變依然不徹底，仍然存在政企不分、政事不分、政社不分等現(xiàn)象。比如政府超越自身職權(quán)范圍，干預(yù)本應(yīng)交由市場和社會主體去做的事，導(dǎo)致政府“越位”;同時，政府“錯位”表現(xiàn)在，由于利益驅(qū)動致使政府主導(dǎo)具有選擇性，對城鄉(xiāng)資源配置、公共產(chǎn)品供給、教育醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面缺乏科學(xué)合理的規(guī)劃和具體有效的政策實施。

（2）社會組織薄弱和公眾參與不足

目前，我國城鄉(xiāng)社會組織發(fā)展迅猛，在城鄉(xiāng)社會治理中發(fā)揮著一定的協(xié)同作用，但發(fā)展起步晚，總量不足，結(jié)構(gòu)不合理且發(fā)育遲緩。同時，作為協(xié)同主體之一，一方面，社會公眾仍被作為“管理對象”，即社會管理的客體，其嚴(yán)重缺乏組織性，參與社會治理的意識和能力不足;另一方面，社會公眾由于缺乏有效的政策制度保障，利益訴求渠道不暢通，加上地方政府往往忽略公眾參與其社會管理決策、政策制度構(gòu)建的作用，導(dǎo)致參與機(jī)制和網(wǎng)絡(luò)不健全，嚴(yán)重制約和影響了社會公眾與黨委、政府之間形成和發(fā)展一種良好的認(rèn)同、合作關(guān)系。

2.城鄉(xiāng)一體化協(xié)同治理運(yùn)作體系的現(xiàn)實困境

（1）城鄉(xiāng)二元關(guān)系失衡

由于長期以來受到的“先工后農(nóng)”、“先城后鄉(xiāng)”等思想的感染，我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、城鎮(zhèn)化問題突出、城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)等越來越成為城鄉(xiāng)一體化協(xié)同治理的關(guān)鍵制約。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是城鄉(xiāng)土地利用的“二元分割”。政府土地征收是農(nóng)村土地“轉(zhuǎn)換”為城市建設(shè)用地的唯一合法途徑，由此形成了中國城鄉(xiāng)土地分割的獨(dú)特格局。當(dāng)今城鄉(xiāng)二元土地利用存在利益分配不均、權(quán)利不對稱、征地缺乏監(jiān)管、信息不對稱等突出問題;二是城鄉(xiāng)規(guī)劃實施的“二元分割”。例如，重視城市空間布局規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)設(shè)計、忽視農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和規(guī)劃布局，以城市規(guī)劃理念管理農(nóng)村規(guī)劃、忽略了農(nóng)村的獨(dú)特性等;三是城鄉(xiāng)社會保障的“二元分割”。隨著改革開放以來，在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，農(nóng)村社會保障體系得到前所未有的完善，但依然存在城鄉(xiāng)二元分割。主要表現(xiàn)在：我國城鎮(zhèn)已基本建立起一套完善的社會保障體系，而在大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)，實際生效的只有農(nóng)村合作醫(yī)療保險和最低生活保障，各種社會救助和社會福利制度都嚴(yán)重缺乏;四是城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)的“二元分割”。近年來，盡管國家加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的建設(shè)，但覆蓋范圍的廣度和深度還遠(yuǎn)不及城市，存在管理體制障礙、缺乏全局性又存在“多頭管理”，供給機(jī)制不足、“自上而下”的供給機(jī)制使得農(nóng)村居民對滿足自身要求的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)上沒有足夠的發(fā)言權(quán)等問題。

（2）城鄉(xiāng)現(xiàn)代社會資本不良，法治意識欠缺

第三，破除城鄉(xiāng)社會保障的“二元”。一是建立健全農(nóng)村社會保障制度。農(nóng)村居民醫(yī)療保險制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、農(nóng)村社會救助體系等，應(yīng)盡快與城鎮(zhèn)相關(guān)保障制度銜接，且覆蓋全部農(nóng)村居民;二是構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的社會救助體系。在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體的社會救助體系方面，可以從最低生活保障開始，逐步擴(kuò)展到綜合型社會救助，最終實現(xiàn)統(tǒng)一社會救助體系的統(tǒng)一。中國現(xiàn)階段的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在較大程度的差異，所以最低生活保障制度的標(biāo)準(zhǔn)不能絕對統(tǒng)一，但要保持相對一致;三是構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的社會福利制度。社會福利是衡量城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展程度的重要因素。構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的社會福利制度，完善農(nóng)村社會福利制度，包括農(nóng)村空巢老人、留守兒童、殘疾人等特殊困難群體的福利制度等。

第四，破除城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)的“二元”。一是建立多元主體協(xié)同治理的供給機(jī)制。面對公共服務(wù)內(nèi)容和需求的多樣化，必須構(gòu)建公共服務(wù)主體的多元模式，以采取靈活多樣的供給方式。未來城鄉(xiāng)公共服務(wù)將不可避免形成市場運(yùn)營化，應(yīng)從市場經(jīng)營模式和利益保障體系兩方面著手建設(shè)：一方面，加快轉(zhuǎn)變政府職能，降低市場運(yùn)營部門的政策風(fēng)險，激勵投資;另一方面，鼓勵私營部門進(jìn)入更多領(lǐng)域的公共服務(wù)領(lǐng)域，大力倡導(dǎo)具有正外部性的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)，由政府根據(jù)一定質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行財政付費(fèi);二是合理統(tǒng)籌配置城鄉(xiāng)資源。在加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的大背景下，應(yīng)在堅持“統(tǒng)賬結(jié)合”基本制度模式的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步理順各種養(yǎng)老保險制度之間的內(nèi)在關(guān)系，借鑒“名義賬戶制”的理念和改革策略，改良籌資模式和優(yōu)化層次結(jié)構(gòu)，使分割在城鄉(xiāng)間、地域間、群體間的“碎片化”養(yǎng)老保險制度整合在一起，實現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的一體化。

最后，培育優(yōu)良現(xiàn)代城鄉(xiāng)社會資本。不斷培育優(yōu)良現(xiàn)代城鄉(xiāng)社會資本，是有效推進(jìn)城鄉(xiāng)社會治理的重要支撐。第一，夯實良好社會資本導(dǎo)向的社會協(xié)同治理的社會認(rèn)同，擴(kuò)大城鄉(xiāng)社會的利益交匯點;第二，加強(qiáng)以法治公正、平等誠信等為核心的公共倫理道德建設(shè)，提高社會道德自律和自覺，維護(hù)社會公正、擴(kuò)大社會認(rèn)同。

3.完善城鄉(xiāng)一體化協(xié)同治理的保障機(jī)制

首先，健全人、財、物保障系統(tǒng)。一是建立人才管理體系與激勵機(jī)制。第一，建立科學(xué)的人才選拔體系，并按照公平競爭、優(yōu)勝劣汰的原則，構(gòu)建專業(yè)的人才評價指標(biāo)，選拔出那些在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化協(xié)同治理的進(jìn)程中，有較強(qiáng)學(xué)術(shù)和實踐創(chuàng)新能力，發(fā)展?jié)摿薮蟮膶I(yè)技術(shù)人才;第二，建立合理的利益分配和激勵機(jī)制，構(gòu)建基本工資與績效工資相結(jié)合的制度，一方面，圍繞共同的協(xié)同治理目標(biāo)，構(gòu)建利益協(xié)調(diào)與保障機(jī)制。另一方面，從個人的微觀層面上來看，應(yīng)確保用人單位有自主實行績效評估和分配報酬的權(quán)力，允許存在形式各樣的分配制度;二是完善財政保障系統(tǒng)。在加大財政支付轉(zhuǎn)移力度的同時，政府應(yīng)積極建立資金的多元籌措機(jī)制，制定各類優(yōu)惠政策和高效合理的利益分配政策制度，引導(dǎo)社會資本、技術(shù)等生產(chǎn)要素流向落后的農(nóng)村，并適度強(qiáng)化向農(nóng)村傾斜的政策導(dǎo)向。同時，對于存在公共安全隱患、環(huán)境破壞隱患等的行業(yè)，政府部門應(yīng)采取強(qiáng)制行政干預(yù)措施，要求其建立專項治理經(jīng)費(fèi)以加強(qiáng)企業(yè)自身設(shè)備改造;三是改革城鄉(xiāng)一體化發(fā)展財政供給體制機(jī)制。改革的關(guān)鍵在于合理劃分中央與地方以及各級地方政府之間的財政支出責(zé)任?；谖覈壳皩嶋H情況的考量，應(yīng)繼續(xù)加大中央對社會保障的財政投入力度，通過轉(zhuǎn)移支付方式使地方政府的財政支出水平趨于平衡，從而減少地區(qū)之間的差異。

其次，完善協(xié)同治理保障機(jī)制政策制度。一是建立多元內(nèi)外監(jiān)督機(jī)制。在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中，建立科學(xué)有效的監(jiān)督體系，對協(xié)同治理各主體、運(yùn)行各環(huán)節(jié)、治理各領(lǐng)域以及治理客體效果等各個環(huán)節(jié)實施監(jiān)督，至關(guān)重要。一方面，應(yīng)強(qiáng)化協(xié)同治理系統(tǒng)內(nèi)部各主體要素間的互相監(jiān)管，另一方面，應(yīng)充分調(diào)動各類社會中介組織、社會公眾、媒體監(jiān)督的積極性，形成公眾、媒體等主動參與監(jiān)督的城鄉(xiāng)社會協(xié)同系統(tǒng)外的監(jiān)督模式，共同保障城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中的社會協(xié)同治理;二是建立健全績效導(dǎo)向的評估系統(tǒng)。強(qiáng)化績效導(dǎo)向，有利于提高多元主體間的協(xié)同管理效能，同時優(yōu)化行政資源的配置效率，推進(jìn)政府公共部門執(zhí)政能力的建設(shè)，確保各項協(xié)同工作任務(wù)的圓滿完成。

最后，完善信息保障系統(tǒng)。一是建立信息資源發(fā)布和共享平臺。政府作為協(xié)同治理的主導(dǎo)主體，應(yīng)引導(dǎo)其他主體按照《信息公開條例》的規(guī)定，拓寬公眾獲取信息的渠道，創(chuàng)新信息公開形式，通過各類新興媒體等多種信息管道發(fā)布信息，實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會協(xié)同治理系統(tǒng)內(nèi)外的信息互通、能量互傳、治理互動;二是建立健全信息反饋控制系統(tǒng)?；趨f(xié)同治理各參與主體自身能力和其在社會治理中的角色差異，產(chǎn)生了多元化現(xiàn)實需求，導(dǎo)致他們對信息的獲取缺乏一致，而主體間的協(xié)同合作就是為了實現(xiàn)相互間的優(yōu)勢互補(bǔ)，所以要促進(jìn)多元主體“協(xié)同效應(yīng)”的實現(xiàn)，就必須建立健全信息反饋機(jī)制。

五、結(jié)語

推進(jìn)我國城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程，實現(xiàn)城鄉(xiāng)的繁榮發(fā)展是當(dāng)下時代重大而緊迫的課題，而運(yùn)用協(xié)同治理這一系統(tǒng)理論作為分析框架，既是在治理體系和治理能力現(xiàn)代化號召下的體制機(jī)制的創(chuàng)新，又是達(dá)成中國特色社會主義城鄉(xiāng)一體建設(shè)、共享小康的助推器。

中國語境下的城鄉(xiāng)社會協(xié)同治理機(jī)制，必須遵照“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的邏輯思路來研究和構(gòu)建，關(guān)鍵在于正確處理好黨委、政府、市場、社會、公眾之間的關(guān)系，形成與現(xiàn)代化國家治理體系和現(xiàn)代社會運(yùn)行規(guī)律相適應(yīng)的多元協(xié)同的現(xiàn)代社會治理新模式。

在2020年全面實現(xiàn)小康社會，實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的具體國情和時代語境下，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化協(xié)同治理的建設(shè)，達(dá)成城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)，有著理論和實踐的重要意義，這也是當(dāng)下和未來政界、學(xué)界研究和創(chuàng)新現(xiàn)代化社會治理體制機(jī)制的重點領(lǐng)域?？偟膩碚f，從我國城鄉(xiāng)社會未來發(fā)展趨勢的角度，構(gòu)建中國特色黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)的多元主體協(xié)同治理機(jī)制，必將成為我國破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，實現(xiàn)城鄉(xiāng)繁榮的現(xiàn)實路徑。

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