新時期公益類事業(yè)單位預算績效管理改革思路初探

冀毅

摘 要 黨的十八大以來，按照黨中央、國務院有關要求和預算法規(guī)定，我國一直在深化預算績效管理改革，財政資金使用績效不斷提升，中央財政已經初步構建起以項目支出為主的一般公共預算績效管理體系，為全面實施預算績效管理奠定了良好的基礎。公益類事業(yè)單位作為財政資金的使用者，承擔著提供公共服務和公共產品的重要職責，要不斷通過預算績效管理提升自身預算管理水平，從而更好地滿足廣大人民群眾的精神文化需求。目前，公益類事業(yè)單位已經開展了績效管理工作，但要看到現行管理中存在的一些突出問題，如預算績效管理意識單薄、相關制度管理辦法不完善、績效目標設置不科學、績效指標體系不健全、績效評價層次單一、信息公開度低、對于績效評價的運用機制不健全等。針對目前公益類事業(yè)單位在預算績效管理方面存在的問題，筆者有針對性地闡述相應的改革思路，要提高認識，不斷完善預算績效管理相關制度、管理辦法;科學設置績效目標;完善績效指標體系，并探索建立過程指標、質量指標，完善行業(yè)歷史數據庫及行業(yè)統(tǒng)一標準;通過合理引入外部評價力量，使績效評價層次多元化;加大信息公開力度，建立健全績效評價結果運用機制，從而全面提升公益類事業(yè)單位預算績效管理水平。

關鍵詞 事業(yè)單位 預算績效管理 現狀 改革思路

一、公益類事業(yè)單位開展預算績效管理的重要性

（一）有助于深化財稅體制改革

黨的十八大提出“政府績效管理”，黨的十九大進一步明確提出“建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”。2018年11月，財政部印發(fā)《關于貫徹落實〈中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見〉的通知》，2020年2月，財政部印發(fā)《項目支出績效評價管理辦法》的通知（財預〔2020〕10號），逐步確立了全面實施預算績效管理的頂層設計目標和實施方案。全面實施預算績效管理是黨中央、國務院作出的重大戰(zhàn)略部署，是政府治理和預算管理的深刻變革，凸顯了預算績效管理在建立現代財政制度以及國家治理能力現代化方面的重要地位。因此，公益類事業(yè)單位全面實施預算績效管理必將對財稅體制改革產生重要而深遠影響。

（二）有助于提升公共服務質量

當前經濟形勢下行壓力較大，國家通過積極的財政政策減稅降費并取得喜人成果。如何在財政收入縮緊而財政支出增加的大形勢下花好用好財政預算資金成為公益類事業(yè)單位面臨的重大任務。有效的預算績效管理貫穿于預算管理的全過程，使預算編制有目標、預算執(zhí)行有監(jiān)控、預算評價有監(jiān)督、評價結果有反饋，形成完整的績效管理鏈條，從而在內涵上增加財政資金規(guī)模，極大地提高財政資源配置效率和使用效率，為公益類事業(yè)單位提高公共服務質量提供堅實的保障。

二、公益類事業(yè)單位預算績效管理現狀

公益類事業(yè)單位作為財政資金的使用者，為公眾提供公共服務和公共產品。近年來預算規(guī)模不斷增長，雖已開展預算績效管理工作，但仍存在一些不足。

（一）績效管理意識單薄，制度體系不健全

從2009年《財政支出績效評價管理暫行辦法》到2020年2月，財政部印發(fā)《項目支出績效評價管理辦法》的通知（財預〔2020〕10 號），中央一直在有條不紊地推進預算績效管理頂層設計，加快績效管理與預算管理的融合。雖然各部門各單位早已開始執(zhí)行相關規(guī)定，但很多單位領導及財務人員依然把績效管理當成一項額外任務，績效管理意識單薄。完成上級主管單位下達的績效管理任務即宣告結束。由于我國預算績效管理起步較晚，國家做好頂層設計后，仍需要各單位根據自身實際情況不斷完善制度體系。

（二）績效目標設置不規(guī)范

2015年財政部印發(fā)《中央部門預算績效目標管理辦法》，績效目標是預算績效評價工作的源頭、重點和難點，對績效指標設計、績效評價工作及運用反饋起著至關重要的作用?？冃繕嗽O置不規(guī)范，原因在于業(yè)務部門不愿報、不會報，財務部門審核不嚴格。不愿報，認為申報績效目標是對自身的一種限制和約束;不會報，對績效目標申報沒有概念，不清楚如何設置目標;審核方面，財務部門關注的是合規(guī)合法，對績效目標審核流于形式，沒有進行嚴格的約束。此外，在設置績效目標時，并沒有將其與單位預算編制、戰(zhàn)略規(guī)劃及中期規(guī)劃相結合，只是就當年的項目論績效目標，形成就績效論績效、就評價論評價的現狀。

（三）績效評價指標體系不健全

2013年，財政部發(fā)布《項目支出績效評價共性指標框架》，為各部門各單位提供了系統(tǒng)性框架。但指標不成體系、指標間邏輯關系紊亂等問題依然存在。目前，我國公益類事業(yè)單位在投入、過程、產出、效果方面存在一定的差異，實際工作中很少有單位在此基礎上延伸設計基于自身工作特點的個性指標，缺乏過程指標、質量指標，極大地影響了后期績效評價工作的有效性。此外，忽視歷年績效評價工作數據積累，沒有進行有效的歸集整理，尚未建立起統(tǒng)一的行業(yè)標準，因此無法為部門績效評價奠定基礎。

（四）績效自評主觀色彩濃重

開展預算績效評價工作，從效率上講，自我評價為最優(yōu)。了解自身情況、信息掌握全面、了解戰(zhàn)略規(guī)劃和近期工作計劃。但目前，各單位進行的自我評價主觀成分占比較大，無法從財政資金有效配置和使用效率方面給予客觀反映。但基于成本效率原則，財政部門目前尚無法對所有部門單位及項目進行外部評價，更多的是依賴單位自評報告。在報告中，很多單位在績效目標設置、指標體系構建等方面不盡如人意，更多的是從項目社會效益方面設置較大的權重指標，忽視過程、質量、效率指標，導致評價彈性很大。

（五）評價結果缺乏問責與反饋

績效評價作為績效管理最重要的環(huán)節(jié)，往往遭到冷遇。評價工作結束后，評價報告成為一本工作檔案被封存起來。除了單位領導和個別部門負責同志外，績效評價報告的具體內容鮮為人知，僅僅作為會議傳達內容被籠統(tǒng)告知。預算績效評價結果好與差，并沒有被區(qū)別對待，單位負責人和項目責任人沒有受到追責。同時，對報告所反映出的問題不重視，沒有在工作中改進。

三、公益類事業(yè)單位預算績效管理改革思路

面對目前公益類事業(yè)單位在預算績效管理方面存在的問題，結合新時期財政部要求，建議從以下5個方面著手：

（一）加大政策解讀宣傳，完善管理制度體系

針對部分人員思想固化的問題，首先要加大《關于全面實施預算績效管理的意見》的解讀和宣傳，要讓公益類事業(yè)單位所有在職人員樹立起績效理念，即預算績效管理是貫穿于預算管理全過程，涉及預算編制、審核、執(zhí)行、調整、評價及運用;預算績效管理是當下及未來的一項常態(tài)化工作，要規(guī)范化、制度化。只有樹立起牢固的預算績效管理觀念，才能在工作中始終圍繞這根主線去開展工作。對于新生事物，要有一個認知和熟悉的過程。預算績效管理要結合公益類事業(yè)單位戰(zhàn)略規(guī)劃和中期財政計劃，制定切實有效的預算績效管理制度和實施細則，逐步形成制度框架體系，涵蓋綱領性制度、管理性制度和專項制度。綱領性制度，如預算績效管理試行辦法、實施方案等，細化實施流程及職能分工;管理性制度，如預算績效管理工作考核辦法、預算績效評價工作質量考核辦法、績效評價結果應用管理辦法等，明確主體責任，完善激勵與約束機制;專項制度，如預算績效評價購買第三方服務管理辦法等，整合內部控制與外部評價。此外，要與中期財政規(guī)劃同步，制定預算績效管理三年總體規(guī)劃，并對各環(huán)節(jié)具體措施和時間節(jié)點進行約束，語句要明確，減少彈性話語，提高制度的可操作性。

（二）科學設置預算績效目標

針對目前績效目標設置不規(guī)范的問題，建議從以下幾個方面著手。一是要開展科普宣傳工作，對單位所有人員進行績效目標宣傳，樹立績效目標思維模式;二是要完善培訓制度，理解目標設置要有標準和時間概念，不是空喊口號，切實提升績效目標編制質量;三是審核端口前移，在單位內部進行預算審核時，除對合理合規(guī)性進行審查，指出不明確和需要改進的地方外，要重點審核績效目標是否科學有效，要用戰(zhàn)略目標指導績效目標設定，讓績效目標充分體現戰(zhàn)略目標。在績效管理這個維度上，我們的最終目標是要實現單位的戰(zhàn)略目標和中期規(guī)劃，預算編制同樣也是為實現績效目標，為單位的中期及戰(zhàn)略規(guī)劃服務。說到底，它們是一脈相承的工作。特別指出，對于績效目標設置要有一定的難度，既不能難度過高，也不能偏低。這個難度設定的尺度決定了單位為預算付出努力的程度和效果，適當的績效目標能有效激勵干事業(yè)的熱情。

（三）逐步完善績效評價指標體系

中共中央國務院關于《全面實施預算績效管理的意見》指出：“各行業(yè)主管部門要加快構建分行業(yè)、分領域、分層次的核心績效指標和標準體系，實現科學合理、細化量化、可比可測、動態(tài)調整、共建共享?？冃е笜撕蜆藴鼠w系要與基本公共服務標準、部門預算項目支出標準等銜接匹配，突出結果導向，重點考核實績?！笨冃е笜耸菍冃繕说倪M一步量化和細化，也是預算績效評價工作最核心的內容，直接關系到評價工作的質量。因此，要在實踐工作中不斷摸索和完善適合本單位的績效指標體系。除財政部提供共性指標外，要根據單位工作情況挖掘出具有本單位特色的個性指標，使評價有的放矢;此外，根據目前公布的績效指標數據來看，大部門中央部門主要采取的是數量指標、質量指標、社會效益指標，鮮為關注效率指標、過程指標和創(chuàng)新性指標，而這些指標恰恰是績效評價的重點。要建立歷年評價指標數據庫，通過經驗和數據積累探索建立本領域的行業(yè)標準，從而逐步建立起橫向到邊、縱向到底的績效評價體系，不僅可以在不同行業(yè)間進行橫向比較，也可以在行業(yè)內進行縱向比較。績效指標需要量化，評價更需要參考系，只有參考系完善了，評價體系才能真正做到科學、客觀、公正，也為預算績效管理由項目績效評價向部門績效評價過渡奠定堅實的基礎。

（四）完善評估制度，科學借助外部評價力量

目前的績效評價以項目的事后自評為主要模式，距離國務院要求的預算績效管理目標還有一定的差距，要科學借助外部評價力量，適時引入專家評價和社會第三方中介機構評價。首先制定合理的評價工作實施方案，按制度要求對第三方開展的評價工作進行內容、流程、結果監(jiān)督，讓績效評價落到實處、發(fā)揮實效。專家評價可以考評結合的方式進行，在專家評審的過程中，一邊工作一邊講解，帶動提高財務人員的專業(yè)素質，推動日后自評質量的提升，一舉兩得?？冃гu價工作專業(yè)性強、操作難度大，通過引入專家評審和社會第三方中介機構，可以逐步建立起多層次的預算績效評價體系，使績效評價工作提質增效。此外，要前移績效評價工作端口，對于重大政策和重大項目要在事前進行評估預測、實地調研考察，對立項必要性、投入經濟性、績效目標合理性、實施方案可行性進行有效的評估。待項目正式啟動后，需要依據項目周期進行跟蹤式評價，要根據項目具體情況采取動態(tài)評價調整機制，針對項目不同階段采取靈活有效的評估方法。例如，某項目自20**年9月開始，歷時3年完成，在第一年末顯然不合適開展績效評價工作，因為項目剛剛啟動，各方面效果及質量尚無法量化。對于長期項目，應結合實施進度靈活調整評價時間和評價方案，針對不同階段進行有針對性的評價活動。

（五）完善評價結果問責與反饋機制

預算績效評價工作是一個完整的閉環(huán)系統(tǒng)，評價工作完成后的反饋與運用環(huán)節(jié)是整套流程的末端，也是最關鍵的環(huán)節(jié)。前端所有的工作都是為了日后的不斷改進和提升，而現實中很多單位在績效評價報告出爐后，自然而然地宣告績效評價工作的結束，僅有極少數領導干部看到績效評價報告真容。做事情要有始有終，開展預算績效評價工作不是目的，是為了更好地分配財政資源，使納稅人的每一分錢都能花在刀刃上。因此，對績效評價報告反映出的問題要及時整改，上級主管部門要督促落實整改情況，并按照報告中所述建議對下一年度工作進行部署落實。財政部門要建立績效評價結果問責機制，依據年度績效評價結果優(yōu)、良、中、差4個等次，來配置下一年度預算資金。對于評價結果較好的，要優(yōu)先安排，并適當調增預算規(guī)模;對于完成較差的項目，要嚴格把關，并酌情考慮核減該項目的預算資金，必要時可以不予安排預算。對于項目實行終身追責制，形成“花錢必問效，無效必問責”的意識，從績效目標實現、預算編制、預算執(zhí)行到預算績效評價，各業(yè)務部門要切實擔起責任，強化預算績效管理意識，增強開展績效評價的主動性和積極性，將績效觀融入日常工作中，養(yǎng)成良好的工作習慣。

四、結語

新時期，隨著國家財政體制改革、國家治理體系和治理能力現代化不斷深入，公益類事業(yè)單位面臨諸多挑戰(zhàn)。預算績效管理在我國尚處于起步階段，雖然財政部從2003年開始就著手推進，但在實際工作中尚存在一些沒有解決的實際問題。本文從預算績效管理的制度建設、績效目標設置、健全績效指標體系、完善評估制度、加大信息公開與評價結果運用等5個方面提出建議，希望能夠給公益類事業(yè)單位實際工作帶來啟發(fā)。

（作者單位為中國科學技術館）

參考文獻

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