以系統(tǒng)集成思維加快蘇北農(nóng)房改善

錢振華

2018年以來，江蘇省委、省政府大力推進蘇北農(nóng)房改善工作，明確三年內(nèi)改善蘇北30萬戶住房條件。江蘇各地通過積極實踐，總結出很多成功的經(jīng)驗做法，并形成了以人口向城區(qū)集中、人口向鎮(zhèn)區(qū)集中、人口向規(guī)劃布局點集中等典型模式。不僅盤活了土地用地指標，實現(xiàn)了地域上的集中居住，而且解決了分散投資、重復建設等低效問題，克服了“鄉(xiāng)鄉(xiāng)點火、村村冒煙”的無序建設格局，是蘇北地區(qū)實現(xiàn)“四化同步”的有力抓手。近期，課題組分別對蘇北、蘇南多地農(nóng)房改善和集中居住工作進行了專題調研。調研中發(fā)現(xiàn)，盡管蘇北農(nóng)房改善工作取得了諸多成效，但也存在著一些亟待解決的問題。相對于蘇南地區(qū)較為成熟的集中居住模式，蘇北地區(qū)在建設和治理方面仍較為碎片化，各地操作手法不同，缺乏整體運轉機制，存在“建歸建、管歸管”“先建再管”等思維斷層，居民享受公共服務不均衡、不充分。部分社區(qū)存在規(guī)劃建設不到位、配套標準欠全面、居民群眾難就業(yè)、運營維護難持續(xù)、體制機制未理順等問題。

黨的十九大以來，習近平總書記在多個重要場合強調加強改革“系統(tǒng)集成”。系統(tǒng)就是要頂層設計、通盤謀劃;集成就是要汲取各方經(jīng)驗、進行有機整合。這種思維同樣適用于蘇北農(nóng)房改善工作。前期規(guī)劃要注重解決后期管理和就業(yè)問題，如果建設無標準、產(chǎn)業(yè)不配套，后續(xù)治理就缺乏相應載體和平臺。長期治理也需要前期規(guī)劃作為支撐，如果前期安置模式選擇不合理，將導致后期運營維護費用居高不下，同樣也會面臨財政資金上的不可持續(xù)。以系統(tǒng)集成思維謀劃推進蘇北農(nóng)房改善工作，需要將頂層設計與基層創(chuàng)新結合起來，防止思維的碎片化、局限化和片面性，避免前期規(guī)劃和建設標準無法滿足后續(xù)治理和運營維護的需要。

緊扣滿足農(nóng)民美好生活向往“一個中心”不動搖

把牢“以人民為中心”總體要求。農(nóng)民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標，要把“初心”寫在蘇北農(nóng)房改善的實際行動中。農(nóng)房改善工作看似單一，實則是一個系統(tǒng)工程，牽涉到農(nóng)民居住方式、生產(chǎn)生活方式的重大變革，在精神層面和物質層面都要有實質性改善和提高。首先要確保住得好，然后要確保農(nóng)民有事做、有錢賺，最后還要確保農(nóng)民能夠安居樂業(yè)。要堅持“人民導向”而非“政績導向”，集中居住要看民意，不能拍腦袋決策，政府算的賬要符合農(nóng)民心里的賬，不能一味盯著農(nóng)民的地，更不能為節(jié)余更多土地指標而損害農(nóng)民利益。農(nóng)民愿不愿意搬，搬到哪兒，應該讓農(nóng)民自己說了算，政府應分類解決好農(nóng)民群眾的多元化需求，決不能讓農(nóng)房改善工作走偏跑調，使農(nóng)民群眾“被小康”。

堅持改善性住房和產(chǎn)業(yè)優(yōu)先“兩大原則”不能變

堅持改善性住房這個原則不能變。通過改善性住房這個定位，結合工業(yè)區(qū)、農(nóng)業(yè)區(qū)建設，在有條件的地區(qū)首先建成新型農(nóng)村社區(qū)，而不是一窩蜂都去搞新型農(nóng)村社區(qū)，大拆大建，為建設而建設。這是個原則問題、定位問題，既不能本末倒置，也不能錯位，更不能越位。勉強為之的新型農(nóng)村社區(qū)建設勢必增加縣、鄉(xiāng)兩級政府的債務或導致壓力轉移。透支未來、缺乏償還能力的發(fā)展，最終會拖累地方經(jīng)濟的持續(xù)長久健康發(fā)展。各地要根據(jù)資金條件量力而行、盡力而為，以建設資金是否具備作為決策的前提條件。推進蘇北農(nóng)房改善工作，要有歷史的耐心，決不能急于求成、急躁冒進。要謹防有些地方官員為了政績私利，將農(nóng)房改善工作變?yōu)楦愦箝_發(fā)、謀大政績，致使地方財政資金周轉困難。政府過度使用土地和金融杠桿，極易導致農(nóng)民群眾利益得不到保障。

堅持產(chǎn)業(yè)優(yōu)先這個原則不能變。新型農(nóng)村社區(qū)建設緣起于蘇南發(fā)達地區(qū)富裕鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自發(fā)實踐。調研中發(fā)現(xiàn)，蘇南、蘇北發(fā)展新型農(nóng)村社區(qū)的原始動機不同。蘇南是在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程中順勢而為，拆遷地塊讓位于工業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設。而蘇北則不同，是結合農(nóng)房改善工作倒過來推動工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展，是一種逆勢向上。這時候，產(chǎn)業(yè)配套就顯得極為重要，只有具備了產(chǎn)業(yè)基礎，農(nóng)民降低了農(nóng)業(yè)依賴度，新型農(nóng)村社區(qū)才能成為活水之源。要根據(jù)經(jīng)濟和城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律來操作，政府要做的就是要將新型農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃與新型工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化緊密結合起來，讓城鎮(zhèn)化之后的農(nóng)民有持久穩(wěn)定的就業(yè)。沒有產(chǎn)業(yè)支撐的新型農(nóng)村社區(qū)最終會衰敗，哪怕建得再漂亮也無濟于事，居民還是會“用腳投票”外出務工就業(yè)，新型農(nóng)村社區(qū)也極易出現(xiàn)“二次空心化”。

以系統(tǒng)集成思維做好規(guī)劃建設、

標準制定、模式選擇“三項工作”

前期規(guī)劃要到位。高樓萬丈“基”為本，而這個基礎就在規(guī)劃，規(guī)劃的好事半功倍，規(guī)劃得不好事倍功半。在整體規(guī)劃上要注重與當?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)布局有機整合，重在解決入住后社區(qū)居民的就業(yè)保障問題。合理利用蘇北地區(qū)特有的地理風貌特征，留住鄉(xiāng)愁、凸顯特色，讓農(nóng)民群眾詩意地棲居在蘇北大地上。在單體外形設計和內(nèi)部構造上，無論是多層建筑還是聯(lián)排建筑，都不能“貪大求洋”、千村一面，而應遵循傳統(tǒng)建筑文化，融入當?shù)剞r(nóng)村的標識和元素，并尊重農(nóng)民傳統(tǒng)生活習俗。新建的居住點需選擇集中居住辦法，節(jié)省配套設施建設成本，便于統(tǒng)一提供公共服務，有助于后期集約化運行和現(xiàn)代化治理。

配套設施有標準。從課題組走訪的社區(qū)發(fā)現(xiàn)，除了對黨組織辦公活動場所有統(tǒng)一規(guī)范外，其他方面服務設施缺乏統(tǒng)一標準，社區(qū)服務的基本功能和標準化程度偏低。要以城市社區(qū)為范本，制定“村改居”建設標準。現(xiàn)在蘇北有些新建社區(qū)，其規(guī)劃缺乏充分論證，很少參考農(nóng)民群眾的真實意愿，模式化特征明顯，建成之后才發(fā)現(xiàn)缺少必備服務設施和個性化服務用房。要推出系列“菜單”供農(nóng)民“點菜”，既要考慮專家學者的建議，又要調動農(nóng)民群眾參與論證，共同編制產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎設施、公共服務、生態(tài)環(huán)境、綜合交通等專項規(guī)劃，真正實現(xiàn)新型農(nóng)村社區(qū)“多規(guī)融合”，努力實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務均等化。

模式選擇須合理。秉承可持續(xù)發(fā)展理念，對新型農(nóng)村社區(qū)建設提前進行財政能力評估和可行性研究，對當前成本和長遠成本進行精確測算，在多種集中居住模式之間進行對比，不能“摸著石頭過河”，必須清楚“水有多深、岸在哪邊”，處理好農(nóng)民喜歡的安置模式和政府可承受的運營成本之間的關系。政府先期大包大攬地投入，容易導致農(nóng)戶群眾有“坐享其成”的感覺，認為政府就該一包到底。如蘇北部分地區(qū)多層住宅小區(qū)物業(yè)費普遍免收或減收，但隨著社區(qū)規(guī)模的擴大和設施的老化，社區(qū)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)長期均無力承擔高昂的運營維護費用。

構建新型農(nóng)村社區(qū)治理體系，

實現(xiàn)法治、自治、經(jīng)濟、組織“四大融合”

在依法治理方面軟硬結合。課題組在調研中了解到，當前新型農(nóng)村社區(qū)的法律地位還沒有明確。從國家層面來看，專門針對新型農(nóng)村社區(qū)的相關法律法規(guī)體系仍處于缺位狀態(tài)，很大程度上沿用現(xiàn)行《村民委員會組織法》，不能系統(tǒng)解決當下兼具農(nóng)村和社區(qū)特點的新型農(nóng)村社區(qū)治理難題。這需要從國家層面做好頂層設計，盡快制定出臺新型農(nóng)村社區(qū)組織法，使新型農(nóng)村社區(qū)治理有法可依、有法指引。同時，新型農(nóng)村社區(qū)治理所依據(jù)的法律法規(guī)，既有“硬法”也有“軟法”，上述講的主要針對“硬法”，是指導全局工作的“上位法”，還要因地制宜制定出臺地方性管理辦法，比如新型農(nóng)村社區(qū)“一站式服務辦法”“社規(guī)民約”等，形成農(nóng)村社區(qū)治理軟硬并重、剛柔相濟、多法共治的局面。

在社區(qū)自治方面多元共治。農(nóng)民集中居住后，政府行政管理的任務更容易“下沉”到新型農(nóng)村社區(qū)，政府對大型社區(qū)的控制強化擠壓了社區(qū)自治的空間。調研中發(fā)現(xiàn)，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)以“屬地化管理”為由，以強加考核為手段，將政府性事務推給社區(qū)，導致社區(qū)出現(xiàn)機關化傾向。同時，社區(qū)人口結構普遍老齡化、單一化，傳統(tǒng)鄉(xiāng)賢群體參與社區(qū)治理渠道不暢，導致社區(qū)社會組織發(fā)育遲緩，社區(qū)多元共治局面難以形成。要打破原先村莊以血緣、宗族為基礎的地域性社區(qū)社會認同，通過建立各類自治組織，統(tǒng)籌社區(qū)不同群體，將原先各村莊的黨員干部和農(nóng)民群眾聯(lián)系起來，將在外廣大鄉(xiāng)賢和務工人員集聚起來，同時大力發(fā)展新黨員和志愿者，鼓勵和引導社區(qū)居民通過參與各種形式的社會組織活動，不斷提升社區(qū)居民的向心力、凝聚力，讓社區(qū)自治充實和壯大起來。

在發(fā)展集體經(jīng)濟方面統(tǒng)籌運營。調研中發(fā)現(xiàn)，搬遷后社區(qū)居民的收入比以前有沒有明顯增加，必須通過發(fā)展集體經(jīng)濟為居民群眾“增收減支”。撤村并居后，居民受益分配渠道仍隸屬原村委會下屬合作社，形成了社區(qū)管理服務和集體經(jīng)濟發(fā)展的二元體制。要對原農(nóng)村集體資產(chǎn)進行股份化改革，量化到人，在市場經(jīng)濟背景下實現(xiàn)經(jīng)濟融合，保障居民經(jīng)濟權利。蘇北地區(qū)可學習借鑒蘇南地區(qū)做法，在縣級或鎮(zhèn)級層面建立集體資金統(tǒng)籌利用平臺，投資有固定回報的資產(chǎn)，壯大集體經(jīng)濟，從而逐步減免居民生活方面各類開支，持續(xù)提升社區(qū)居民獲得感。

在組織建設方面體系健全。無論是多村一居，還是其他形式社區(qū)，都存在管理體制難以理順的問題，導致“有新房無新村”的尷尬。以前是“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—行政村”兩級架構，現(xiàn)在多村合并成大型社區(qū)后，無形中多了一個層級，而政府公共服務的延伸缺少相應承接平臺。無論是蘇南還是蘇北，社區(qū)黨組織統(tǒng)籌層面大多已設立二級黨委，但調研中發(fā)現(xiàn)，多個社區(qū)對原村委會班子和管理職能進行統(tǒng)籌的機構均未設立?？山梃b先進地區(qū)做法，探索成立社區(qū)管委會等形式。一方面承接鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各項服務功能，另一方面組織開展居民自治活動，同步選優(yōu)配強領導班子、優(yōu)化績效考核制度、厘清政府行政邊界、保障社區(qū)自治空間，形成“社區(qū)黨委綜合領導、管委會服務協(xié)調、合作社經(jīng)濟管理”的“三駕馬車”，進一步健全完善新型農(nóng)村社區(qū)治理體系，實現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)治理能力的轉型升級。

蘇北新型農(nóng)村社區(qū)建設作為剛剛落筆的“寫意圖”，只有以系統(tǒng)集成思維讓農(nóng)房改善工作的“星星之火”變?yōu)椤傲窃畡荨?，才能讓今天的“盆景”變?yōu)槊魈斓摹帮L景”，共同描繪出“強富美高”新江蘇的“工筆畫”，成為經(jīng)得起歷史和人民檢驗的好“作品”，為全國新型農(nóng)村社區(qū)實踐創(chuàng)新探路。

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（作者單位：中共江蘇省委辦公廳黨刊處）

責任編輯：劉志剛