黨建引領(lǐng)下的村民自治

劉愛國 胡涌濤 顧麗萍

[摘 要]上海市金山區(qū)亭林鎮(zhèn)在“引”上下功夫、夯實(shí)黨建基礎(chǔ)，在“制”上做文章、完善自治保障，在“治”上著力、強(qiáng)化自治效果，不斷促進(jìn)自治機(jī)制深化工程、共治平臺搭建工程、社區(qū)服務(wù)延伸工程和自治路徑創(chuàng)新工程。今后，還需要進(jìn)一步探索黨建引領(lǐng)下的村民自治新路徑、新手段。

[關(guān)鍵詞]黨建引領(lǐng);村民自治;鄉(xiāng)村治理

黨的十八大以來，黨和政府不斷優(yōu)化鄉(xiāng)村治理方式，扎實(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。習(xí)近平總書記在2018年、2019年兩次考察上海時，都強(qiáng)調(diào)發(fā)揮基層黨組織的引領(lǐng)作用，發(fā)揮自治功能。由此可見，在黨建引領(lǐng)下，全面推進(jìn)村民自治工作，是助力鄉(xiāng)村振興建設(shè)的有力抓手。本文以金山區(qū)亭林鎮(zhèn)為例，探析黨建引領(lǐng)下的村民自治工作。

一、基本實(shí)踐

1. 在“引”上下功夫，夯實(shí)黨建基礎(chǔ)

（1）筑牢基層堡壘，壯大引力源

亭林鎮(zhèn)緊扣建設(shè)整潔、美麗、活力亭林要求，選優(yōu)配強(qiáng)村居黨組織書記，實(shí)施書記、主任一肩挑，重點(diǎn)將那些能干事、肯干事、干成事的同志選為黨支部書記，確保村、組有能人主事，有強(qiáng)人掌舵。提高村組干部待遇，確保留得住人、留得住人才。鼓勵各村結(jié)合實(shí)際，整合資源，提升三支隊伍整體素質(zhì)，提高三支隊伍報酬，調(diào)動他們的工作積極性，積極投身村民自治實(shí)踐。建立健全基層黨建工作人財物保障機(jī)制，加大黨建經(jīng)費(fèi)保障力度，確保工作經(jīng)費(fèi)、學(xué)習(xí)經(jīng)費(fèi)、培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)到位。著力加強(qiáng)陣地建設(shè)，全鎮(zhèn)15個村深化黨群服務(wù)點(diǎn)建設(shè)，依托改擴(kuò)建黨群服務(wù)點(diǎn)契機(jī)，逐村舉行網(wǎng)格化黨建現(xiàn)場推進(jìn)會，提升黨群服務(wù)點(diǎn)服務(wù)功能和基層黨建品牌輻射效應(yīng)。按照基層一流的標(biāo)準(zhǔn)，打造新的鎮(zhèn)黨群服務(wù)中心，為各村黨群服務(wù)點(diǎn)建設(shè)提供示范和指導(dǎo)。管好用活村組黨群活動場所，把活動場所建成集黨群活動、學(xué)習(xí)教育、農(nóng)技服務(wù)、文體娛樂、自治議事為一體的綜合陣地。

（2）依托志愿者隊伍，拓展引領(lǐng)面

亭林鎮(zhèn)15個村牢牢抓住志愿者隊伍，讓更多村民參與自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督。一是牢牢抓住黨員志愿者，讓黨旗飄揚(yáng)在一線。二是充分發(fā)揮巾幗志愿者作用。亭西、油車巾幗志愿服務(wù)隊在疫情期間主動請戰(zhàn)，不畏嚴(yán)寒和疫情，勇當(dāng)守門志愿者和居家巡查員，還積極參與雞鴨棚整治、鄰里矛盾化解、村里陳規(guī)陋習(xí)改造等工作。三是抓牢社會志愿者，不斷匯聚自治力量。亭林鎮(zhèn)各村充分挖掘老干部、在職黨員、大學(xué)生、活動團(tuán)隊召集人、結(jié)對單位資源，分門別類打造各類志愿者隊伍。

（3）強(qiáng)化“四庫”建設(shè)，提升引導(dǎo)力

一是強(qiáng)化“人才庫”。將出生在本村、在村里工作過、聯(lián)系過本村的各級領(lǐng)導(dǎo)，以及和村有淵源的各方面代表人士凝聚起來，最大限度發(fā)揮各類人才作用。比如，油車村發(fā)放榮譽(yù)村民證書。

二是強(qiáng)化“供給庫”。亭林鎮(zhèn)各村黨組織“八仙過海，各顯神通”，做好供給側(cè)改革這篇大文章。比如，亭西村匯聚社會各界力量，盤活村內(nèi)資源，在“三個充分”中不斷強(qiáng)化文化服務(wù)“共治力”。

三是強(qiáng)化“需求庫”。亭林鎮(zhèn)各村深入田間埭頭，廣泛調(diào)研，精準(zhǔn)把脈。

四是強(qiáng)化“品牌庫”。亭林鎮(zhèn)各村都有自己的黨建品牌，如南星村的“三根針一條線，條條線線為村民”“星心早茶”。

2. 在“制”上做文章，完善自治保障

亭林鎮(zhèn)不斷加強(qiáng)村民自治制度建設(shè)，讓制度管人、讓制度管事，確保村民自治有規(guī)可依、有規(guī)必依。

近年來，亭林鎮(zhèn)先后出臺了《關(guān)于推進(jìn)落實(shí)亭林鎮(zhèn)村居自治、共治的實(shí)施意見》《實(shí)施“三大工程”，全面提升村居自治共治水平》等文件，從鎮(zhèn)的層面為各村開展村民自治提供指導(dǎo)。

各村結(jié)合自身實(shí)際情況，健全完善村務(wù)公開、村民議事會等自治制度。一是深化村務(wù)公開制度，推進(jìn)村務(wù)事項(xiàng)從結(jié)果公開向全程公開轉(zhuǎn)變。二是進(jìn)一步完善由村黨（總）支部牽頭，村委員會、業(yè)委會或村監(jiān)會、駐區(qū)單位、村居民代表等各方參與的議事會制度，健全自下而上的自治議題和自治項(xiàng)目形成機(jī)制。建立村依法行政事務(wù)清單，加快村委電子臺賬建設(shè)，推行村工作事項(xiàng)準(zhǔn)入機(jī)制。

此外，亭林鎮(zhèn)各村打造村規(guī)、組規(guī)、家規(guī)，不斷提高依法自治水平。

3. 在“治”上著力，強(qiáng)化自治效果

（1）構(gòu)建自治體系。實(shí)現(xiàn)村黨支部書記或村民小組長和村民理事會理事長100%一肩挑，構(gòu)建起農(nóng)村基層組織和自然村村民自治組織相統(tǒng)一的農(nóng)村基層組織體系。亭林鎮(zhèn)圍繞鄉(xiāng)村振興整體目標(biāo)和郊野單元整體規(guī)劃，增強(qiáng)村民主體意識，以村民自主參與項(xiàng)目規(guī)劃、參與項(xiàng)目定價、參與項(xiàng)目建設(shè)、參與項(xiàng)目驗(yàn)收、參與項(xiàng)目管理“五個參與”，落實(shí)好群眾知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán);依托村民自治，使項(xiàng)目實(shí)施前、實(shí)施中、實(shí)施后都有村民廣泛參與;項(xiàng)目建設(shè)實(shí)現(xiàn)村民滿意、村組滿意、政府滿意和上級主管部門滿意“四個滿意”。通過發(fā)揮黨支部領(lǐng)導(dǎo)下的村民理事會作用，落實(shí)村民自治、“一事一議”、村民代表大會制度、戶代表大會制度、埭頭議事會制度、村民自治議事規(guī)則等制度，激發(fā)村民參與鄉(xiāng)村振興、主動自治內(nèi)生動力，逐步實(shí)現(xiàn)“以人治村”向“依法治村”轉(zhuǎn)變。

（2）四治合一，發(fā)揮整體效應(yīng)。

一是自治，讓村民“站位”完美轉(zhuǎn)型。在抗擊新型冠狀病毒肺炎這場無硝煙的戰(zhàn)役中，村民自治充分體現(xiàn)。亭林鎮(zhèn)15個村級的疫情防控工作，由找志愿者的“被動”向村民自愿的“主動”轉(zhuǎn)型，將“要我值班”變成了“我要值班”，全民都參與的排班表，堪稱“最感人排班表”。

二是法治，使“普法”落地生根。亭林鎮(zhèn)15個村，推進(jìn)“法律顧問進(jìn)村居”，以政府購買服務(wù)的方式，聘用第三方作為法律顧問，參與村居事務(wù)，在咨詢、決策論證、防范法律風(fēng)險等方面發(fā)揮作用，為村內(nèi)各項(xiàng)工作提供法律服務(wù)。亭林鎮(zhèn)還專門出臺了《村民自治委托第三方拆違實(shí)施意見》，就村里一些重要整治項(xiàng)目，依托村民自治力量進(jìn)行整改，盡最大限度提高村民做村民工作水平。整合人民調(diào)解、法律顧問、民警村官等資源，配優(yōu)、配強(qiáng)法律服務(wù)核心資源，拓展法治陣地，實(shí)現(xiàn)村級法治服務(wù)專業(yè)化、精細(xì)化、便捷化。

三是德治，使“明德”內(nèi)化于心。亭林鎮(zhèn)結(jié)合農(nóng)委“美麗鄉(xiāng)村、幸福家園”創(chuàng)建，結(jié)合風(fēng)俗習(xí)慣、道德規(guī)范，通過村民自治力量，進(jìn)一步豐富各村“美麗家庭”傳統(tǒng)品牌評選項(xiàng)目內(nèi)涵，將垃圾分類、優(yōu)美庭院、河道整潔、來滬人員管理等納入評比細(xì)則，充分發(fā)揮黨組織的思想引領(lǐng)作用，調(diào)動每一位村民的參與主動性和積極性，傳承良好的家風(fēng)家訓(xùn)，營造互助和諧、友愛文明、崇尚美德的良好氛圍。深入挖掘農(nóng)村特色文化，發(fā)揮中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化在村民自治過程中的浸潤作用。

四是共治，使“和諧”合力共享。依據(jù)亭林鎮(zhèn)“農(nóng)村宅基地房屋租賃旅館式管理”工作要求，15個村在基層黨組織帶領(lǐng)下，積極發(fā)揮村民自治作用，組建班組，建章立制，專人專管，掛牌“紅、黃、綠”統(tǒng)一標(biāo)識。為實(shí)現(xiàn)更優(yōu)質(zhì)、更便捷、更智能的服務(wù)，在各村微信公眾號上宣傳政策，明確要求。同時，亭林鎮(zhèn)積極利用各種自發(fā)成立的文娛團(tuán)體，主動培育新的社會組織，為村民自治注入新的力量源泉;還在“智”上著力，不斷探索村民自治新方式、新路徑、新手段。

二、主要啟示

亭林鎮(zhèn)高度重視村居自治共治工作，深入貫徹落實(shí)上海市委、市政府關(guān)于進(jìn)一步創(chuàng)新社會治理、加強(qiáng)基層建設(shè)的“1+6”文件和金山區(qū)委、區(qū)政府的“1+7”文件精神，積極探索，主動作為。

1. 實(shí)施自治機(jī)制深化工程

（1）推進(jìn)村（居）規(guī)民約進(jìn)家門、入人心。全面推進(jìn)亭林鎮(zhèn)各村居村（居）規(guī)民約和《村民自治章程》的梳理、修訂。在征求意見的基礎(chǔ)上，召開村民代表會議進(jìn)行表決通過，并強(qiáng)化宣傳引導(dǎo)，真正讓村（居）規(guī)民約走出門、入人心，全面提升村民自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督能力。

（2）完善基層治理監(jiān)督機(jī)制。充分發(fā)揮村務(wù)監(jiān)督委員會作用，對村監(jiān)會加強(qiáng)思想教育和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，增強(qiáng)履職能力;強(qiáng)化監(jiān)督功能，更新監(jiān)督檢查方式，認(rèn)真審查村務(wù)公開形式、公開程序、公開內(nèi)容是否合規(guī)合理合法。建立《民主評議村干部制度》，完善自下而上的村（居）委會工作評價體系，評議結(jié)果列入村（居）委會工作考核內(nèi)容。完善農(nóng)村資產(chǎn)監(jiān)管體制及運(yùn)行機(jī)制，完成村級清產(chǎn)核資，建立資產(chǎn)臺賬，明確責(zé)任主體，建立問責(zé)機(jī)制。

（3）拓展村居民議事渠道，激發(fā)自治熱情。制訂村居民議事的規(guī)范化制度和流程，拓展議事堂、埭頭會、協(xié)調(diào)會等議事形式，對村居的重大事件，村居民能參與表達(dá)意見和訴求，在自治中解決問題。東新村成立“美麗埭頭”的埭頭工作組，由工作組引領(lǐng)埭頭自治的日常管理。

2. 實(shí)施共治平臺搭建工程

（1）強(qiáng)化管理，建立“新村民”服務(wù)團(tuán)隊。針對亭林鎮(zhèn)外來人口流動頻繁、居住密集、日常管理難度增加、服務(wù)需求日趨多樣化的形勢特點(diǎn)，在外來人口相對聚集的村委探索組建由社區(qū)民警、村居干部、人口協(xié)管員、綜治社保隊員、人口信息員、來滬人員信息員為主的網(wǎng)格化服務(wù)團(tuán)隊，收集、登記、報送外來人口流動的相關(guān)信息，掌握外來人口動態(tài)，做好“新村民”的管理工作。

（2）“五違”整治，發(fā)揮自治共治優(yōu)勢。在“五違”整治中，各村居結(jié)合自身實(shí)際情況進(jìn)行環(huán)境綜合整治，堅持點(diǎn)面結(jié)合，充分運(yùn)用村民自治共治機(jī)制，解決村民的疑慮困惑，實(shí)現(xiàn)“五違”整治穩(wěn)步推進(jìn)。

3. 實(shí)施社區(qū)服務(wù)延伸工程

（1）文化延伸，構(gòu)建文化向心力。亭林鎮(zhèn)積極開展創(chuàng)建特色組工作，以特色組建設(shè)為紐帶聯(lián)系起整個組的情感交流，將自治共治精神貫徹其中。同時，積極開展文化團(tuán)隊亮點(diǎn)培育，打造“芳心編織站”、腰鼓隊、合唱隊、戲曲隊等文化團(tuán)隊，豐富自治精神文化內(nèi)涵。積極開展書香文化推廣，在村建設(shè)書香“文化角”，提升文化軟實(shí)力，加強(qiáng)精神文明建設(shè)。

（2）服務(wù)延伸，引領(lǐng)事務(wù)下沉。以推進(jìn)建設(shè)公共服務(wù)型政府為目標(biāo)，按照“讓村居民少跑一趟路、少跨一個門檻、少走一道程序”的要求，在對審批流程和辦事服務(wù)規(guī)范進(jìn)一步優(yōu)化的基礎(chǔ)上，提供下沉式的服務(wù)內(nèi)容。如在撤制鎮(zhèn)松隱地區(qū)建立基本管理單元，將社區(qū)事務(wù)受理中心、文體中心、城管、網(wǎng)格化、市場監(jiān)管等部門服務(wù)下沉到松隱社區(qū)。同時，通過協(xié)調(diào)聯(lián)通電子政務(wù)平臺、電話咨詢平臺、現(xiàn)場服務(wù)平臺、信息管理平臺的后臺網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)事務(wù)下沉到村委會中，為村民提供“一門式”的綜合受理服務(wù)。

4. 實(shí)施自治路徑創(chuàng)新工程

（1）激發(fā)新的動力。亭林鎮(zhèn)不少村充分發(fā)揮村民自治作用，積極成立村民合作社下屬的專業(yè)公司，與有關(guān)民營企業(yè)合作，壯大集體經(jīng)濟(jì)。具體實(shí)施方法完全由村民自治研究決定，進(jìn)一步調(diào)動村民自治積極性。

（2）找準(zhǔn)新的抓手。亭林鎮(zhèn)各村依托星級村創(chuàng)建目標(biāo)，充分調(diào)動村民自治熱情，積極參與星級村創(chuàng)建。油車村、亭西村緊扣創(chuàng)建鄉(xiāng)村振興示范村、美麗鄉(xiāng)村目標(biāo)，全體村民積極參與，有序推進(jìn)創(chuàng)建工作。油車村利用村民自治，實(shí)施聯(lián)合懲戒制度。

（3）關(guān)注村民切身利益。亭林鎮(zhèn)積極推動村民集中居住建設(shè)，完全通過村民自治方式，讓村民自己選取上樓、平移或者宅基地有償退出三種方式。涉及動拆遷、村民收益分配等問題時，創(chuàng)造性地讓村民做村民工作。

三、努力方向

堅持黨建引領(lǐng)，不斷提升村民自治工作水平，需要不斷深化拓展：進(jìn)一步加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)工作職責(zé);進(jìn)一步完善村級治理體系;進(jìn)一步提高村級治理能力;進(jìn)一步延伸下沉公共服務(wù)管理;進(jìn)一步嚴(yán)格監(jiān)督檢查;進(jìn)一步加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，鼓勵社會參與。

同時，加大創(chuàng)新力度，進(jìn)一步探索村民自治新路徑、新手段：第一，加大離退休黨員干部組織關(guān)系屬地化制度，嚴(yán)格在職黨員居住地報到制度，培養(yǎng)村民自治領(lǐng)頭人。第二，大力發(fā)展群眾性活動團(tuán)隊，推動形成“一村一亮點(diǎn)”的工作格局，不斷豐富村民自治土壤。第三，利用城鄉(xiāng)結(jié)對、村企結(jié)對、村居結(jié)對，有針對性地培育新的社會組織。第四，探索村民自治項(xiàng)目發(fā)包制度，引進(jìn)社會公益組織，促進(jìn)村民自治實(shí)踐。第五，進(jìn)一步廓清權(quán)責(zé)界限，回歸自治本源。第六，拓展自治內(nèi)涵，擴(kuò)大自治空間，在鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)、農(nóng)村環(huán)境治理等方面不斷拓展自治的內(nèi)容。第七，完善“黨治+自治”協(xié)同共治機(jī)制，培育鄉(xiāng)村文化發(fā)展新業(yè)態(tài)，建立新的共同體紐帶，發(fā)揮黨在村民自治中的利益整合功能，重構(gòu)社會整合機(jī)制，強(qiáng)化共同的利益、情感與社區(qū)組織體制機(jī)制建設(shè)，積極培育符合時代和現(xiàn)實(shí)需要的新型社區(qū)共同體意識。

劉愛國系中共上海市長寧區(qū)委黨校培訓(xùn)部主任、金山區(qū)亭林鎮(zhèn)南星村駐村指導(dǎo)員;胡涌濤系上海市交通委計劃財務(wù)處四級調(diào)研員、金山區(qū)亭林鎮(zhèn)油車村駐村指導(dǎo)員;顧麗萍系金山區(qū)中小企業(yè)服務(wù)中心副主任、金山區(qū)亭林鎮(zhèn)亭西村駐村指導(dǎo)員

（責(zé)任編輯 王 玉）