超大型城市市政設(shè)施管理存在的問題與對策

胡堅(jiān)良

摘要：市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對市民日常生活質(zhì)量乃至整個(gè)城市的發(fā)展起到至關(guān)重要的作用，建設(shè)現(xiàn)代化的超大型城市需要與之相配套的基礎(chǔ)設(shè)施，從而來創(chuàng)造良好的生活環(huán)境，提高城市經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。本文通過概述城市市政設(shè)施管理內(nèi)容，分析超大型城市在市政設(shè)施管理中存在的問題，圍繞法律法規(guī)、管理體系、管理手段等方面探究優(yōu)化超大型城市在市政設(shè)施管理中的途徑，提升市政工程施工水平。

Abstract： Municipal infrastructure construction can play a vital role in the overall development of the city， and will have an impact on the city's strength， urban scale and so on. The construction of a modern， super-large city requires supporting infrastructure to create a good living environment and improve urban economic and social benefits. By outlining the management content of municipal facilities， this paper analyzes the problems existing in the management of municipal facilities in the super-large cities，and explores ways to optimize the management of municipal facilities in super-large cities around laws and regulations， management systems and management means，so as to improve the level of municipal engineering construction.

關(guān)鍵詞：市政設(shè)施;超大型城市;基礎(chǔ)設(shè)施

Key words： municipal facilities;mega city;infrastructure

中圖分類號：F299? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1006-4311（2020）11-0043-03

0? 引言

城市市政設(shè)施與居民生活和城市發(fā)展密切相關(guān)，優(yōu)化市政設(shè)施管理能力是推進(jìn)城市化進(jìn)程和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一大前提。當(dāng)前市政設(shè)施管理機(jī)制等不盡完善，管理水平與投資建設(shè)的發(fā)展差距較大，同時(shí)也無法與超大型城市整體的增容提級相互適應(yīng)。有必要結(jié)合城市的具體情況加強(qiáng)管理，通過明確的管理?xiàng)l例、資金投入、規(guī)劃統(tǒng)籌提升城市市政設(shè)施管理水平和質(zhì)量質(zhì)量，加快超大型城市的發(fā)展步伐，優(yōu)化居民生活和出行品質(zhì)。

1? 城市市政設(shè)施管理概述

1.1 城市市政設(shè)施概念

大型城市基礎(chǔ)設(shè)施可以直接、間接提升城市的生產(chǎn)效率和水平，屬于城市進(jìn)行多種社會經(jīng)濟(jì)活動的總稱。市政基礎(chǔ)設(shè)施是由國家投資興建，供市民生活和城市生產(chǎn)的公用工程，通常也被稱作市政公用設(shè)施。市政設(shè)施的重要特征是規(guī)模宏大，成本回收的周期性較強(qiáng)，是提升城市承載力、增加城市容量和發(fā)展的重要基礎(chǔ)。城市（尤其是超大型城市）的發(fā)展進(jìn)程中，吸引著社會生產(chǎn)力、產(chǎn)業(yè)、人口快速向其集中，市政基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展展現(xiàn)出大規(guī)模、專業(yè)化、系統(tǒng)化的特點(diǎn)。

市政基礎(chǔ)設(shè)施是基礎(chǔ)性建設(shè)、公用事業(yè)設(shè)施、市政工程設(shè)施，因此市政工程設(shè)施具備了公共產(chǎn)品屬性，如下水道、隧道、道路、橋梁等結(jié)構(gòu)，并具備消費(fèi)無償性[1]。

1.2 城市市政設(shè)施分類

城市市政基礎(chǔ)設(shè)施屬于系統(tǒng)化工程，具體類別如下：其一，城市的供水、排水設(shè)施，包括水資源開發(fā)和管理、自來水生產(chǎn)、雨水排放、城市中水利用、污水排放和處理等系統(tǒng)。其二，能源供應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施，包含電力生產(chǎn)和輸送、煤氣、汽油、液化氣的生產(chǎn)和供應(yīng)，熱力生產(chǎn)和供暖管網(wǎng)系統(tǒng)。其三，環(huán)衛(wèi)環(huán)保設(shè)施，主要包含城市的綠化帶、道路清掃、垃圾收集、污染治理、環(huán)境監(jiān)測等設(shè)施。其四，交通運(yùn)輸設(shè)施，其中主要包括城市快速路、高速公路、橋梁、隧道地道、市管道路等設(shè)施。

1.3 城市市政設(shè)施管理方式

城市市政基礎(chǔ)設(shè)施所管理的主體是五要素，即時(shí)間、人、物、財(cái)、信息。管理系統(tǒng)組成和結(jié)構(gòu)屬于管理體系，包含中央、地方、企業(yè)、部門之間的權(quán)限職責(zé)、利益關(guān)系、管理范圍，核心思想是設(shè)置管理機(jī)構(gòu)，通過具體的規(guī)則、程序、技巧和技術(shù)手段完成市政設(shè)施管理[2]。

2? 超大型城市市政設(shè)施管理存在的問題

2.1 市政設(shè)施運(yùn)營養(yǎng)護(hù)的難題

2.1.1 市政設(shè)施養(yǎng)護(hù)管理“硬件”不足

首先，大部分城市中缺少市政設(shè)施維護(hù)專業(yè)人才，同時(shí)施工人員流動性較大，因此對市政設(shè)施的養(yǎng)護(hù)工作造成威脅。城市市政道路發(fā)展速度和維護(hù)技術(shù)不匹配，存在經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)方面的不足。其次，市政設(shè)施運(yùn)營養(yǎng)護(hù)中，投入的機(jī)械設(shè)備差異性較大，經(jīng)費(fèi)分配不均，導(dǎo)致道路施工自動化程度較低。最后，部分基礎(chǔ)設(shè)施施工現(xiàn)場缺少安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，未設(shè)置警示標(biāo)志，影響施工安全性。

2.1.2 市政設(shè)施運(yùn)營管理易被忽視

在市政道路建設(shè)過程中，極易忽視市政運(yùn)營管理部分，或者存在多頭管理問題，組織結(jié)構(gòu)不清晰，降低了城市道路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、管理效率，浪費(fèi)人力、資金、時(shí)間成本。在市政道路運(yùn)行維護(hù)工作中，管理部門職責(zé)不清，缺乏固定的運(yùn)維方案和工作人員，無法滿足超大型城市市政建設(shè)需要。

2.2 管理體系存在的問題

其一，管理體系中存在法律體制問題。不完善的城市管理法規(guī)會影響執(zhí)法力度，拖延工程指導(dǎo)工作的進(jìn)展，無法有效約束不良施工行為。同時(shí)，執(zhí)法監(jiān)督力量不足會使監(jiān)察隊(duì)伍工作缺少方法和積極性，對于城市市政管理工作造成阻礙。

其二，管理職能的不足?，F(xiàn)代化城市管理體系中，在市政、綠化、環(huán)衛(wèi)、園林等城市維護(hù)部門中會存在政事、政企不分的情況。將公共服務(wù)和行業(yè)競爭相混淆，會使城市精神文明、建設(shè)運(yùn)營、產(chǎn)業(yè)化結(jié)構(gòu)等領(lǐng)域無法全面開展，影響管理效率。

其三，管理形式被割裂。市政設(shè)施管理有時(shí)會存在職能瑣碎、政出多門和多頭管理等問題，管理關(guān)系交叉，在檢查和綜合協(xié)調(diào)工作中無法同時(shí)兼顧。當(dāng)前許多城市的管理權(quán)限、管理資源由職能部門決定，但是這些部門精力有限，甚至?xí)霈F(xiàn)延遲管理情況，使得管理形式被割裂，影響城市的專業(yè)化生產(chǎn)過程，對城市管理和發(fā)展效率造成阻礙。

2.3 管理技術(shù)存在的問題

首先，市政設(shè)施技術(shù)理論不夠普及。超大型城市數(shù)字化城市的理念在我國的發(fā)展時(shí)間較短，企業(yè)和政府的信息化建設(shè)任重道遠(yuǎn)。因此，對于數(shù)字城市的分析和研究只停留在技術(shù)方面，理論基礎(chǔ)和實(shí)踐等方面均存在較大問題，導(dǎo)致數(shù)字城市的建設(shè)無序化，缺少系統(tǒng)的技術(shù)指導(dǎo)和框架構(gòu)建。其次，對市政設(shè)施建設(shè)的定位不準(zhǔn)確。部分?jǐn)?shù)字化城市管理無法滿足工作需求，在采集信息方面出現(xiàn)延遲性。同時(shí)在信息采集時(shí)過于重視流動性問題，進(jìn)而忽視了關(guān)鍵部分;工作人員對于平臺的操作不夠熟練，問題解決能力較差，單純依靠信息技術(shù)應(yīng)用，忽視了對于人才的培養(yǎng)和開發(fā)，不利于超大型城市的發(fā)展。因此有必要結(jié)合具體信息對城市市政設(shè)施進(jìn)行精準(zhǔn)定位，分層制定長期和短期計(jì)劃，優(yōu)化城市管理能力。最后，認(rèn)知程度不夠。部分政府部門對于數(shù)字化城市市政設(shè)施的管理存在較大誤區(qū)，單純關(guān)注信息化建設(shè)，盲目引進(jìn)網(wǎng)格化技術(shù)，缺少相關(guān)行政、法律、經(jīng)費(fèi)方面的支持，且檔案管理機(jī)制不夠健全，專業(yè)的技術(shù)操作人員數(shù)量較少，缺少對市政設(shè)施的相關(guān)管理和操作經(jīng)驗(yàn)[2]。

3? 超大型城市市政設(shè)施管理問題的解決對策

3.1 完善市政設(shè)施法律法規(guī)和機(jī)制

3.1.1 堅(jiān)持有法可依、有法必依原則

城市市政基礎(chǔ)設(shè)施管理的相關(guān)法律法規(guī)是保證其基礎(chǔ)設(shè)施正常運(yùn)行和規(guī)范化的前提，若想發(fā)揮其在市政基礎(chǔ)設(shè)施中的正常運(yùn)行和管理作用，有必要健全基礎(chǔ)設(shè)施管理法律法規(guī)，當(dāng)前我國已經(jīng)出臺關(guān)于《水污染防治法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《公路建設(shè)監(jiān)督管理辦法》、《關(guān)于加強(qiáng)交通基本建設(shè)管理的若干規(guī)定》等法律法規(guī)，為政府、企業(yè)、市民提供優(yōu)質(zhì)的市政基礎(chǔ)設(shè)施以及法律依據(jù)，明確部門和單位的適用權(quán)限和范圍，進(jìn)而確保超大型城市市政基礎(chǔ)設(shè)施的正常使用[3]。法律法規(guī)在制定中會存在較多遺漏和疏忽，部分群眾的法律意識相對薄弱，因此市政基礎(chǔ)設(shè)施管理有必要圍繞“有法可依、有法必依”的原則。若想突出市政基礎(chǔ)設(shè)施管理的主體地位，需要制定健全的法律法規(guī)，注意突出地方政府職能和主導(dǎo)地位，同時(shí)積極鼓勵(lì)社會民眾、私營企業(yè)參與到城市的市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作中，使法律法規(guī)為城市市政設(shè)施管理的多元化發(fā)展提供幫助。

3.1.2 降低改革政策的波動幅度

若想提升城市市政設(shè)施管理能力，建議降低政策改革波動幅度。通過對城市市政維護(hù)、制度改革等方面的調(diào)研，廣泛征集企業(yè)和群眾意見，進(jìn)而調(diào)整好改革政策，降低波動幅度，確保城市基礎(chǔ)設(shè)施的公平、公正性質(zhì)。例如，上海市對于城市市政設(shè)施管理的要求較高，在城市制度優(yōu)化試點(diǎn)工作中，圍繞“管養(yǎng)、管干分離”原則，針對市政道路養(yǎng)護(hù)作業(yè)進(jìn)行嘗試，摒棄傳統(tǒng)“統(tǒng)管包干”形式，提升城市基礎(chǔ)設(shè)施資金使用效率，對設(shè)施開展日常維修和項(xiàng)目管理，優(yōu)化市政基礎(chǔ)設(shè)施改革方案，結(jié)合城市實(shí)際情況將管理模式由被動管理向主動管理靠攏。

3.2 創(chuàng)新市政設(shè)施管理體系

3.2.1 營造市政設(shè)施管理共贏氛圍

市政設(shè)施管理新目標(biāo)應(yīng)摒棄傳統(tǒng)“政府-社會”、“政府-市場”兩分式思維形式，并擺脫雙方對立情況，將“善治”作為政府、社會、市場合作共贏的原則。結(jié)合市政設(shè)施管理目標(biāo)，優(yōu)化組織體制，積極引進(jìn)市場機(jī)制與社會公眾力量，形成中心治理結(jié)構(gòu)。我國超大型市政基礎(chǔ)設(shè)施的管理需要具備全能政府特征，成為市政設(shè)施建設(shè)、管理、養(yǎng)護(hù)的主體。同時(shí)，政府應(yīng)抓緊法規(guī)、規(guī)劃的決策權(quán)，重點(diǎn)治理社會失靈、市場失靈問題。此外，建議實(shí)現(xiàn)多種主體合作治理模式，由于市民對于公共服務(wù)的要求較高，設(shè)施建設(shè)需要籌集大量的資金，在固定財(cái)政收入情況下，提升公共服務(wù)供給水平十分關(guān)鍵，因此應(yīng)加強(qiáng)政府和市場、社會相互間合作治理力度，提供設(shè)施產(chǎn)品和服務(wù)相關(guān)供給決策，將施工建設(shè)生產(chǎn)和市場機(jī)制相結(jié)合，交由非營利組織、私人部門負(fù)責(zé)和具體實(shí)施，突出公共管理重點(diǎn)[3]。

3.2.2 引導(dǎo)公眾參與監(jiān)督市政管理

公眾參與是設(shè)施管理的基本要求，城市生活的主人是居民，城市發(fā)展意義是提升人民的生活質(zhì)量[4]。因此，城市的市政設(shè)施管理需要圍繞“以人為本”原則。鼓勵(lì)居民對城市建設(shè)設(shè)置期望，而政府則對公共期望進(jìn)行實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，在設(shè)施管理工作中應(yīng)采集、分析、滿足公眾需求，結(jié)合具體情況完成決策工作，鼓勵(lì)公眾參與項(xiàng)目監(jiān)督，將大眾參與模式轉(zhuǎn)變?yōu)檎咭龑?dǎo)，得到更多群眾和市民的接受。此外，對于居民反對的政策議程，建議通過公眾參與形式加強(qiáng)居民對該政策的理解力，借助熱線電話、在線對話、公眾論壇、民意調(diào)查、價(jià)格聽證、決策聽證等公眾參與形式，優(yōu)化超大型城市設(shè)施管理的質(zhì)量。

3.2.3 延伸電子政務(wù)模塊使用范圍

電子政務(wù)模式一般采用保密性、安全性較強(qiáng)的政府內(nèi)部中央網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)庫，結(jié)合先進(jìn)的信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)政府和其他機(jī)構(gòu)之間的資源共享和交流[5]。新時(shí)期，現(xiàn)代化信息技術(shù)是促進(jìn)城市創(chuàng)新發(fā)展的動力，是構(gòu)建責(zé)任政府和透明政府的主要手段。因此建議管理部門使用電子政務(wù)系統(tǒng)，促進(jìn)信息資源的快速傳播和共享，提升政府和其他機(jī)構(gòu)相互合作和互動頻率，優(yōu)化政府行動效率、辦事質(zhì)量。先進(jìn)的電子政務(wù)模式還可以減少行政成本、信息傳遞成本，向城市居民提供便捷的公共服務(wù)，使其隨時(shí)可以獲取政府相關(guān)信息。

3.2.4 實(shí)行市政設(shè)施管理全面市場化

創(chuàng)新城市市政設(shè)施管理需要圍繞“大部門體制”、“服務(wù)型政府”的標(biāo)準(zhǔn)，對行政組織和部門完成替換，具體管理模式的對比包含以下方面：部分發(fā)達(dá)國家如日本城市市政職能主要圍繞社會監(jiān)管、公共服務(wù)開展，政府主要職能是給予公共服務(wù)和社會服務(wù)，矯正市場失靈情況，為社會治理、市場運(yùn)行提供良好的制度環(huán)境。我國城市體系中政府擔(dān)負(fù)著發(fā)展經(jīng)濟(jì)、經(jīng)營城市的重要任務(wù)，對于基礎(chǔ)設(shè)施的管理主要集中在社會控制、發(fā)展導(dǎo)向?qū)用妫诠卜?wù)領(lǐng)域的重視度不足。因此，建議政府貫徹落實(shí)“政事分開、政企分開”原則，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展交給企業(yè)，政府則負(fù)責(zé)完成市場監(jiān)管、調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)和社會管理工作。此外，可以構(gòu)建非營利組織，支持中介機(jī)構(gòu)加入社會服務(wù)供給體系中，如日本東京下設(shè)了10個(gè)非營利服務(wù)機(jī)構(gòu)，我國也擁有強(qiáng)大的市政設(shè)施管理機(jī)構(gòu)。

3.2.5 推行信息平臺網(wǎng)格化管理

城市信息化發(fā)展?jié)M足了基礎(chǔ)設(shè)施安全運(yùn)行需求，為監(jiān)控及現(xiàn)代化服務(wù)提供數(shù)據(jù)資源，積累運(yùn)行數(shù)據(jù)。為了加強(qiáng)對城市基礎(chǔ)設(shè)施的安全監(jiān)控，建議構(gòu)建網(wǎng)格化信息管理系統(tǒng)。信息化安全監(jiān)控平臺可以對城市中道路、橋梁、照明等設(shè)施實(shí)現(xiàn)全面覆蓋，突出城市運(yùn)行的預(yù)測作用。例如，海南省于2020年1月建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施信息管理平臺，融合大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，將全省范圍內(nèi)不同運(yùn)營商的基礎(chǔ)設(shè)施與省級平臺相連，完成統(tǒng)一管理。

3.3 完善市政設(shè)施管理手段

3.3.1 優(yōu)化交通基礎(chǔ)設(shè)施管理體制

完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中決策、監(jiān)督、執(zhí)行、咨詢等制度，構(gòu)建部門科學(xué)、權(quán)責(zé)明晰、操作有效的基礎(chǔ)設(shè)施行政管理體系。通過設(shè)置勘察設(shè)計(jì)處、城市建設(shè)處、發(fā)展規(guī)劃處、重點(diǎn)項(xiàng)目處等機(jī)構(gòu)，構(gòu)建市政委、建委、園林局的統(tǒng)一性市政行政主體。對基礎(chǔ)設(shè)施工程的交易、質(zhì)量監(jiān)督、招投標(biāo)、造價(jià)管理、安全管理過程進(jìn)行系統(tǒng)化的管理，進(jìn)而優(yōu)化市政設(shè)施建設(shè)的質(zhì)量。如日本東京在民航、鐵道、水路、公路等交通管理方面的制度較為統(tǒng)一，而當(dāng)前我國公路的管理和建設(shè)主要是依托公路局、國土交通局、道路管理局的三級化垂直管理機(jī)制。通過借鑒其他國家的交通管理規(guī)定，得出以下建議：從日本交通管理體系的轉(zhuǎn)變和發(fā)展規(guī)律分析，其管理體系由分散向集中發(fā)展，因此集中化是交通運(yùn)輸業(yè)發(fā)展的必經(jīng)之路。建議構(gòu)建統(tǒng)一的交通基礎(chǔ)設(shè)施管理機(jī)構(gòu)，提升道路建設(shè)管理統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)能力，實(shí)現(xiàn)政策、法規(guī)、規(guī)劃的統(tǒng)一，加快超大型城市市政交通發(fā)展步伐。

3.3.2 加強(qiáng)對交通基礎(chǔ)設(shè)施的投融資管理

交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)市場的快速發(fā)展使得投融資管理成為主要內(nèi)容，投融資管理的關(guān)鍵之處包含以下幾點(diǎn)：其一，編制短、中、長期計(jì)劃、制定年度交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財(cái)政資金投入方案。其二，結(jié)合交通基礎(chǔ)設(shè)施的項(xiàng)目進(jìn)度、建設(shè)規(guī)劃制定經(jīng)費(fèi)投入方案。其三，科學(xué)選擇政策工具，并進(jìn)行合理應(yīng)用，突出市政設(shè)置建設(shè)的效率和公平性。其四，與設(shè)計(jì)部門合作，一同審計(jì)交通基礎(chǔ)設(shè)施的相關(guān)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)。其五，設(shè)定專項(xiàng)資金，按照投資政策、資金標(biāo)準(zhǔn)，對市政設(shè)施建設(shè)工作進(jìn)行監(jiān)督。

3.4 穩(wěn)固市政發(fā)展環(huán)境

當(dāng)對超大型城市進(jìn)行設(shè)施規(guī)劃和資源保護(hù)時(shí)，需要圍繞四條線管制模式開展工作，具體主要包含以下內(nèi)容：綠地系統(tǒng)監(jiān)管，禁止一切侵犯綠地系統(tǒng)的行為;紫線管制，對保護(hù)區(qū)進(jìn)行管制，將歷史建筑、遺跡歸入紫線保護(hù)區(qū)范圍中，對其進(jìn)行科學(xué)的保護(hù)，防止其受到損壞;藍(lán)線管制，即城市的水系設(shè)施管理，良好的水系管理手段有助于優(yōu)化生態(tài)環(huán)境，防治環(huán)境污染;黃線管制，對城市市政基礎(chǔ)設(shè)施中用地規(guī)劃完成科學(xué)管制，針對城市市政基礎(chǔ)設(shè)施的用地進(jìn)行合理規(guī)劃與分配，進(jìn)而滿足城市的發(fā)展需求，提高民眾的生活質(zhì)量。

例如，東京政府圍繞城市規(guī)劃法，將城市分成控制區(qū)和發(fā)展區(qū)兩種。由于東京的城市密集度較高，包含赤坂、池袋、霞關(guān)、丸之內(nèi)、銀座等市區(qū)，因此通過優(yōu)化政策，圍繞“升級舊區(qū)、優(yōu)化土地應(yīng)用、建設(shè)副中心”原則進(jìn)行用地規(guī)劃。由于日本經(jīng)常會發(fā)生地震災(zāi)害，因此可以結(jié)合防災(zāi)規(guī)劃進(jìn)行管理，如設(shè)置避難基地進(jìn)而切斷火勢;建造人工高地，避免洪水侵襲。此外，東京政府推出“綠地、藍(lán)天設(shè)想”，主要建設(shè)目的是形成多點(diǎn)類型的城市設(shè)施結(jié)構(gòu)，屬于新城建設(shè)類型。例如多摩新城中47%屬于住宅用地、11.3%是公園綠地、道路用地占15.9%、商業(yè)設(shè)施用地占3.7%、教育建設(shè)用地占10.4%，另外的11.7%屬于其他公共福利設(shè)施用地[6]。

4? 結(jié)論

因此，對于超大型城市市政設(shè)施建設(shè)管理中存在的不足，政府市政機(jī)構(gòu)、規(guī)劃設(shè)計(jì)、建造施工、運(yùn)營管理等單位需要緊密銜接配合，補(bǔ)齊市政設(shè)施管理的短板、提升城市服務(wù)功能，為滿足現(xiàn)代化城市發(fā)展需求，不斷制定和調(diào)整多種階段和時(shí)期的策略，構(gòu)建城市市政基礎(chǔ)設(shè)施的現(xiàn)代化管理體系，使人們的生活質(zhì)量與現(xiàn)代城市發(fā)展相契合。

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