改革開(kāi)放后中國(guó)政府治理之道變遷及展望

李秉坤　許天貝

摘 要：改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了豐碩成果，國(guó)家治理能力也有了很大提高。政治體制的巨大變化，也是政府治理方式的變化。十九大報(bào)告指出，要全面深化改革，必須堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，不斷推進(jìn)國(guó)家治理體制和治理能力的現(xiàn)代化。中國(guó)全面深化改革的一個(gè)重要組成部分，就是政治體制改革。在改革開(kāi)放40年政治體制改革成果的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探討政府治理的未來(lái)。

關(guān)鍵詞：改革開(kāi)放;政府治理;變遷;展望

中圖分類號(hào)：D630? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2020）10-0180-03

一、中國(guó)政治體制改革的歷程回顧

回顧中國(guó)過(guò)去四十年政治的發(fā)展和政治體制的改革，發(fā)現(xiàn)以政治體制的改革為特色的民主政治的道路大體上是我國(guó)一直在探索的。中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治制度是具體經(jīng)營(yíng)政治體制改革的總體政策框架，在此期間，確立了改革政治制度的目的，制定了必須遵循的政治原則。在目的和原則的指導(dǎo)下，中國(guó)政治體制改革分階段進(jìn)行，重點(diǎn)是探索，逐步向著折中、漸進(jìn)、可控、穩(wěn)步變革的政治路線發(fā)展。

1.奠定改革基礎(chǔ)時(shí)期（20世紀(jì)70年代末至80年代中期）。中國(guó)政治制度化的完善將不可避免地要求改革政治制度。在中國(guó)政治體制改革的基礎(chǔ)上，首先提到了中國(guó)政治體制改革的使命，這是中國(guó)政治體制改革奠定基礎(chǔ)的時(shí)期。但是人民還有一個(gè)很關(guān)鍵的問(wèn)題需要解決，就是如何從根源上吸取歷史所帶來(lái)的經(jīng)驗(yàn)，以及如何從根源上防范錯(cuò)誤再次發(fā)生。鄧小平反復(fù)申述了“制度比個(gè)人思想作風(fēng)更重要”的觀點(diǎn)。在這方面，他具體分析了相關(guān)的國(guó)家干部制度和領(lǐng)導(dǎo)體制的一些問(wèn)題。我們應(yīng)當(dāng)更加注重從制度的層面來(lái)處理問(wèn)題，加大對(duì)政治制度的完善和改革，避免出現(xiàn)過(guò)去那樣慘重的事情。這樣，從提高政治的制度化水平的層面總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)，我們得出推進(jìn)政治體制的改革勢(shì)在必行這個(gè)定論。從20世紀(jì)70年代末到80年代初，中國(guó)政治的政治改革出現(xiàn)了萌芽，并得到了鄧小平同志的推動(dòng)。其尖銳的觀點(diǎn)從一開(kāi)始就直接指向了原始政治制度的“一般疾病根源”和領(lǐng)導(dǎo)體制中過(guò)度集中的權(quán)力，尤其是領(lǐng)導(dǎo)者的個(gè)人高度和個(gè)人決策。在此期間，我們復(fù)原和健全了基本的政治制度，多黨的合作以及中共選舉領(lǐng)導(dǎo)的制度;自上而下，政府機(jī)構(gòu)從傳統(tǒng)的“簡(jiǎn)化和簡(jiǎn)單的管理”水平和精簡(jiǎn)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行了改革;根據(jù)農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施，廢除了人民政治和社會(huì)融合的公社制度，重建了農(nóng)村基層的政治權(quán)利;成立了中共中央過(guò)渡性咨詢委員會(huì)，取消了領(lǐng)導(dǎo)職務(wù);對(duì)中央秘書(shū)處進(jìn)行了從新的創(chuàng)立，撤除了中央主席的職位，對(duì)總書(shū)記的職位進(jìn)行了改動(dòng);各個(gè)層級(jí)黨委紀(jì)檢委的恢復(fù)等，在制度的建立健全等方面都獲得了開(kāi)端性的成果。

2.改革轉(zhuǎn)型期（20世紀(jì)80年代中期至80年代末）。中國(guó)政治體制改革，由黨的第二代領(lǐng)導(dǎo)人以更加全面、系統(tǒng)的方式進(jìn)行。1984年第十二屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議確定了“經(jīng)濟(jì)體制改革”，中國(guó)已經(jīng)開(kāi)始從以農(nóng)村為中心的改革轉(zhuǎn)向以城市為中心的經(jīng)濟(jì)體制的全面改革。在這一過(guò)程中，經(jīng)濟(jì)體制的全面深入改革越來(lái)越受到政治體制改革滯后的制約。為此，鄧小平多次指出，政治體制改革應(yīng)納入議程，在此期間需要制定藍(lán)圖問(wèn)題。1986年9月，根據(jù)鄧小平的建議，中央政府成立了政治體制改革改革小組，并著手制定政治體制改革方案。1987年10月，中國(guó)共產(chǎn)黨第十二屆全國(guó)委員會(huì)基本同意“政治體制改革的一般概念”。中國(guó)共產(chǎn)黨第十三次全國(guó)代表大會(huì)做出判斷，認(rèn)為現(xiàn)在是時(shí)候?qū)⒄误w制改革納入全黨工作的時(shí)候了，并提出了建議實(shí)行黨政分離，政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革，權(quán)力逐步深層下放，改革人事規(guī)章制度，構(gòu)建社會(huì)對(duì)話與協(xié)商制度。其中，政治體制的改革重點(diǎn)是黨政分離，明確政治上的領(lǐng)導(dǎo)和重要政策的決策者都需要黨的領(lǐng)導(dǎo)黨的領(lǐng)導(dǎo)。這些不是具體政府在行使職能事務(wù)時(shí)的領(lǐng)導(dǎo)，而是為了適應(yīng)改革的客觀要求而進(jìn)行的對(duì)經(jīng)濟(jì)體制的改革的深化。1987年11月和1989年12月，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)了該議案?！按迕裎瘑T會(huì)組織法（試行）”和“居民委員會(huì)組織法”的實(shí)施。開(kāi)始在基層社會(huì)生活中實(shí)現(xiàn)直接民主，對(duì)于缺乏民主傳統(tǒng)的中國(guó)人，特別是農(nóng)民來(lái)說(shuō)，這樣一套民主的規(guī)則和程序無(wú)疑是一種民主的啟蒙和文化。在1989年6月中共十三屆四中全會(huì)召開(kāi)之前，中國(guó)政治體制改革涉及的方面和范圍很多。改革黨的制度的關(guān)鍵是黨政分離和權(quán)力分立。在實(shí)際改革時(shí)，與經(jīng)濟(jì)體制改革密切相關(guān)的行政體制改革和功能是我們探索的切入點(diǎn)。總的來(lái)說(shuō)，在這個(gè)藍(lán)圖的指導(dǎo)下，中國(guó)不斷推進(jìn)政治體制改革，取得了一定成效。

3.改革轉(zhuǎn)折與調(diào)整時(shí)期（20世紀(jì)80年代末至90年代初）。社會(huì)和政治穩(wěn)定迫切需要改革政治。受蘇聯(lián)解體、東歐劇變等沖擊，中國(guó)政治體制改革的思路和內(nèi)容將不可避免地受到影響，改革進(jìn)程也有所放緩。有些人將蘇聯(lián)和東歐的改革歸咎于改革，尤其是政治體制改革。這種思潮具有一定的市場(chǎng)，因而原有的“根本原因”原始系統(tǒng)的錯(cuò)誤是過(guò)度控制管理的力量。更加健全人代會(huì)的制度和中共領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作的政協(xié)制度是由黨政分離和權(quán)力向下級(jí)開(kāi)放逐步演變而來(lái)的。盡管如此，鄧小平仍然承受著來(lái)自左翼的巨大壓力，強(qiáng)調(diào)十三大報(bào)告不能改變。自十一屆三中全會(huì)以來(lái)，我們一貫堅(jiān)持黨的基本方針和政治路線。為了扭轉(zhuǎn)極端“左傾”思潮，改革開(kāi)放基本處于停頓狀態(tài)。但是，政治體制的改革現(xiàn)狀還沒(méi)有回到中世紀(jì)末。在這一時(shí)期，建設(shè)適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的體系和促進(jìn)其成長(zhǎng)是更必要的一項(xiàng)改革。完善干部的選舉、招聘、罷免、評(píng)估等制度，這一要求也是十三大報(bào)告中提到的人事的制度改革，屬于政治體制的改革的廣泛范疇。

4.改革穩(wěn)步推進(jìn)時(shí)期（20世紀(jì)90年代至21世紀(jì)初）。要建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，就必須改革政治體制。對(duì)經(jīng)濟(jì)的改革是改革的先鋒隊(duì)和切入點(diǎn)，與此同時(shí)也推進(jìn)對(duì)政治的改革，中國(guó)的政治改革進(jìn)入了穩(wěn)定的改革時(shí)期。人民普遍認(rèn)同市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，認(rèn)為其有益于民主性，也適合社會(huì)的發(fā)展。我國(guó)以社會(huì)主義的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)逐步把政權(quán)體系由高度集中變?yōu)槊裰鏖_(kāi)放，隨之不斷地開(kāi)展，政治體制的改革也處于非常顯眼的地位。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的建立，十四大提出加強(qiáng)立法任務(wù)，實(shí)行政府機(jī)構(gòu)改革。尤其是加快擬定及健全和改革開(kāi)放緊密相關(guān)的政策法規(guī)，增強(qiáng)對(duì)國(guó)家宏觀的調(diào)控以及對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定。建立高效的政府管理的體制，降低財(cái)政支出，提升行政人員積極為人民服務(wù)的意識(shí)。同時(shí)，為了轉(zhuǎn)變政府部門的職能，改變政企不分的現(xiàn)狀從而實(shí)現(xiàn)政府中立的局面，要進(jìn)一步完善公務(wù)員人事制度，建立一支高素質(zhì)，專業(yè)化的干部隊(duì)伍。中共第十四次全國(guó)代表大會(huì)之后，政企不分的狀況得到緩解，政府機(jī)構(gòu)持續(xù)精簡(jiǎn)，強(qiáng)調(diào)依法治國(guó)，基層的民主化有相當(dāng)大的提高。但是，隨著經(jīng)濟(jì)體制的改革邁進(jìn)制度創(chuàng)新階段，應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化政治體制環(huán)境，以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的關(guān)鍵因素。隨著中國(guó)共產(chǎn)黨十五大的召開(kāi)，政治體制改革進(jìn)入了下一階段。在持續(xù)推動(dòng)干部的人事制度、政府機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)等制度的同時(shí)，中共中央精準(zhǔn)地把住了中國(guó)又好又快發(fā)展的脈搏，解決了經(jīng)濟(jì)體制改革對(duì)政治體制改革失敗的弊端，進(jìn)一步提出依法治國(guó)的戰(zhàn)略目標(biāo)和任務(wù)，這是我們黨初次樹(shù)立“法治”的觀念，撕裂了以往政治體制的改革整體思維，黨可以進(jìn)一步明確改革政治制度的思路和目的。黨的第十五次全國(guó)代表大會(huì)定下了目前和未來(lái)改革的核心內(nèi)容是健全人民民主的制度，推動(dòng)改革，加大法治力度，完善監(jiān)督制度，保持團(tuán)結(jié)和穩(wěn)定。

5.改革新思路形成時(shí)期（2002年至今）。21世紀(jì)初，以共產(chǎn)黨為主導(dǎo)，把我國(guó)的政治制度與國(guó)內(nèi)外的形勢(shì)綜合起來(lái)，持續(xù)促進(jìn)政治的改革，深入探討如何推進(jìn)政治體制改革，完成新時(shí)期的任務(wù)。這一時(shí)期，我們對(duì)于改革這一主題有了更深層次的理解和掌握。在全面建設(shè)小康社會(huì)的同時(shí)，中國(guó)共產(chǎn)黨十六大也提出了一種新的政治體制改革思路，有了更全盤(pán)、更深刻的解釋，“加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)”的任務(wù)正式提到全黨面前。中共十七大提到要“深化政治體制改革”，并明確指出應(yīng)該從穩(wěn)步向深化轉(zhuǎn)變。十八大關(guān)于政治體制改革的最大亮點(diǎn)是一系列關(guān)于民主的莊嚴(yán)提案。習(xí)近平總書(shū)記在十九屆全國(guó)代表大會(huì)的報(bào)告中指出，要堅(jiān)持全面深化改革。只有改革開(kāi)放，才能發(fā)展中國(guó)。建立完整、科學(xué)、規(guī)范、有效的體系，堅(jiān)持以人為本，堅(jiān)持依法治國(guó)，完善黨和國(guó)家監(jiān)督制度。

二、中國(guó)政治體制改革的思路

理清思路是改革的前提，思路不明確，改革難以貫徹。中國(guó)政治體制改革思路主要基于以下三個(gè)方面。

1.選擇適當(dāng)?shù)恼胃母锬Ｊ?。政治模式的?nèi)涵通常包括兩個(gè)層面。首先，這個(gè)國(guó)家的政治運(yùn)作和政治行為有一些具體的機(jī)制、方法和程序。那么，政治改革模式的選擇首先必須以國(guó)家的實(shí)際情況為根本，從實(shí)際出發(fā)。其次，要明確政治體制改革的目標(biāo)。自黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)，黨內(nèi)重要文件經(jīng)常討論政治體制的改革目標(biāo)，一是加強(qiáng)民主化，二是完善法制，三是維護(hù)人民成為國(guó)家主人的權(quán)利。

2.選擇恰當(dāng)?shù)母母飼r(shí)機(jī)。關(guān)于改革進(jìn)程，學(xué)術(shù)界通常分成三種意見(jiàn)。第一種觀點(diǎn)是后政治后經(jīng)濟(jì)，但這種觀點(diǎn)顯然不符合社會(huì)改革的一般規(guī)則。第二種觀點(diǎn)是兩者是同步的，關(guān)于這種觀點(diǎn)的爭(zhēng)議相對(duì)較大，因?yàn)樗诶碚撋鲜强尚械?，但?shí)踐起來(lái)卻很困難。第三種觀點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)是后經(jīng)濟(jì)的，兩者是協(xié)調(diào)的。這種觀點(diǎn)不僅符合理論，也符合實(shí)際改革的客觀要求。馬克思說(shuō)，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑是辯證統(tǒng)一的。因此，經(jīng)濟(jì)改革和政治改革的過(guò)程中，首先，兩者相互影響，協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.找準(zhǔn)改革的突破口。當(dāng)鄧小平提到改革政治制度的切入點(diǎn)時(shí)，他說(shuō)這個(gè)問(wèn)題太難了。每次改革所關(guān)系的每個(gè)因素都是很普遍和有深度的。它牽涉了許多人的益處，碰到了許多麻煩，需要謹(jǐn)慎。我們必須首先認(rèn)定政治體制的改革領(lǐng)域，并找出從何處開(kāi)始。1980年，鄧小平同志在相關(guān)講話中就指出了關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)的體制問(wèn)題，他指出，只有通過(guò)這些有規(guī)劃、有節(jié)奏、干脆利落的改革，這些人才會(huì)相信我們的干部領(lǐng)導(dǎo)。只有這樣，我們才會(huì)相信黨，我們的目標(biāo)才有無(wú)窮的力量。因此，中國(guó)政治體制改革的突破點(diǎn)應(yīng)該是領(lǐng)導(dǎo)體制。

三、未來(lái)中國(guó)政治體制改革的基本走向

1.健全和完善政治協(xié)商及各項(xiàng)政治制度。努力完善黨中央領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作和政協(xié)制度，進(jìn)一步落實(shí)這一政策。制度化和法治在基層逐步實(shí)現(xiàn)，如信訪制度、信息披露制度、聽(tīng)證制度、決策咨詢制度、問(wèn)責(zé)制度和評(píng)價(jià)制度等。進(jìn)一步增加群眾參政和行使權(quán)利的渠道，使他們能夠直接行使選舉和監(jiān)督等民主權(quán)利。此外，黨內(nèi)監(jiān)督、行政監(jiān)督、法律監(jiān)督和公民直接監(jiān)督，形成了全面的民主監(jiān)督制度，監(jiān)督取得了顯著成效。這些具體的制度發(fā)展和完善，促進(jìn)了政治向著更加民主的方向展開(kāi)，也更大程度地展示了社會(huì)主義制度帶來(lái)的好處。

2.深化行政體制改革，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)。深化行政體制改革，提高行政的效率，提高政府績(jī)效的管理，積極構(gòu)建以服務(wù)為目的的政府和人民滿意的政府。簡(jiǎn)化政府機(jī)構(gòu)，減少審批程序，明確議程，提高干部素質(zhì)。針對(duì)行政組織中存在的機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)劃分不合理、權(quán)責(zé)脫節(jié)以及運(yùn)行中不夠協(xié)調(diào)等問(wèn)題進(jìn)行頂層制度設(shè)計(jì)。協(xié)調(diào)政黨組織的建立，堅(jiān)持原則上應(yīng)由一個(gè)部門協(xié)調(diào)一類事項(xiàng)?？茖W(xué)地建立黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)，正確定位，合理分工，增強(qiáng)協(xié)同作用，防止制度重疊，重復(fù)職能，重疊工作。對(duì)于職能相近，關(guān)系密切的部門，實(shí)行兼并設(shè)施或聯(lián)合辦事處，使黨政機(jī)關(guān)的職能更加優(yōu)化，權(quán)責(zé)更加協(xié)調(diào)，運(yùn)作更加高效。

3.建立權(quán)力制衡架構(gòu)，加大監(jiān)督力度。建立與現(xiàn)代國(guó)家治理相適應(yīng)的權(quán)力平衡結(jié)構(gòu)，使政協(xié)、政府部門和司法機(jī)關(guān)能夠?qū)嵭袡?quán)力分立和檢查，加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督。按照憲法規(guī)定管理國(guó)家的要求，按照憲法規(guī)定，全面實(shí)施憲法，確保公共權(quán)力的分配和運(yùn)行得到監(jiān)督和平衡。在不被濫用的情況下，可以實(shí)現(xiàn)法治與科學(xué)規(guī)則的結(jié)合，以打擊腐敗并防止腐敗。為了使全國(guó)人民代表大會(huì)真正成為國(guó)家的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，行政權(quán)力不能被立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的權(quán)力所超越，將行政權(quán)力置于憲政、民主和法治的籠子里。中國(guó)政治體制改革的制衡取得了明顯成效，某一層面上阻止了權(quán)力的混合和貪贓枉法、效率低下和缺乏可信度。首先，要科學(xué)地分散、規(guī)范選舉制度，創(chuàng)新選拔和就業(yè)制度，確保權(quán)力高管處于高水平，各部門相互制衡。準(zhǔn)備一個(gè)籠子系統(tǒng)，以避免集中力量，為擴(kuò)大權(quán)力提供生存土壤，違反法律和紀(jì)律;其次，要加強(qiáng)監(jiān)督制度，嚴(yán)格完善權(quán)力監(jiān)督法律制度，理順監(jiān)督者關(guān)系，適當(dāng)運(yùn)用社會(huì)監(jiān)督，司法監(jiān)督，輿論監(jiān)督等監(jiān)督形式。各部門充分發(fā)揮監(jiān)管體系的綜合優(yōu)勢(shì)，確保監(jiān)督工作科學(xué)、合法、普遍。

4.加強(qiáng)民主政治的建設(shè)，增強(qiáng)人民的民主意識(shí)。作為政治的重要脈絡(luò)，民主必須進(jìn)一步擴(kuò)大民主國(guó)家作為全民的入口和政治參與的關(guān)鍵。自政治體制改革實(shí)施以來(lái)，人民民主一直是改革的主要?jiǎng)恿?。只有?dāng)人民的熱情如此之高，樂(lè)于參加政治實(shí)踐，才能使改革恢復(fù)旺盛的生命力和成功。如果人民的意識(shí)低落，人民參與政治熱情的消退，改革將面臨許多障礙，停滯將面臨失敗。隨著人民生活條件的改善、社會(huì)地位的提高和參與政治的意識(shí)的提升，人民當(dāng)家做主的意識(shí)會(huì)持續(xù)提高。政治體制改革和發(fā)展的趨勢(shì)是尊重人民的開(kāi)拓精神，尊重民主參政，倡導(dǎo)民主，優(yōu)先民主，把民主作為改革的基本價(jià)值取向。建立自由的公眾輿論平臺(tái)，提供運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)信息交流的便利，著力解決人民群眾最關(guān)心的政治問(wèn)題，鞏固人民群眾做主的政治地位。

總之，在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，改革，特別是制度的改革和完善，將是中國(guó)政治發(fā)展的根本方向。無(wú)論是在經(jīng)濟(jì)、政治還是社會(huì)領(lǐng)域，通過(guò)建立健全改革的制度，都將從源頭上處理各種弊端?？梢哉f(shuō)，深化體制改革是中國(guó)迫切需要實(shí)施的系統(tǒng)工程，同時(shí)也會(huì)是中國(guó)進(jìn)一步成長(zhǎng)的根源力量。從根本上說(shuō)，政治體制改革是社會(huì)主義政治制度自發(fā)的良性增長(zhǎng);從表面上看，政治體制改革是社會(huì)主義政治制度的更新和完善。因此，要不斷發(fā)展社會(huì)主義政治制度，就需要有健全的改革方法。

回望過(guò)去40年來(lái)黨和國(guó)家的努力，我們可以真正地看到政府體制的改革有很大的成績(jī)，并在很多方面落實(shí)了治理層面上的改革。當(dāng)然，中國(guó)在體制改革方面仍面臨巨大挑戰(zhàn)。面對(duì)這些嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，我們需要回顧過(guò)去，展望未來(lái)，明白現(xiàn)在能夠作為的尺度，針對(duì)當(dāng)下形勢(shì)中存在的問(wèn)題拿出切實(shí)可行的方案，從而保證政府的治理目標(biāo)穩(wěn)妥達(dá)成，為中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快的發(fā)展提供前提。

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收稿日期：2019-10-08

作者簡(jiǎn)介：李秉坤（1965-），男，黑龍江集賢人，圖書(shū)館黨總支書(shū)記，教授，碩士生導(dǎo)師，從事財(cái)政理論與政策、公共政策研究;許天貝（1995-），女，安徽滁州人，碩士研究生，從事公共政策研究。