美國國防部2021財(cái)年預(yù)算申請的內(nèi)在邏輯

吳敏文

2020年2月10日，美國國防部推出2021財(cái)年國防預(yù)算申請，總額為7405億美元。國防部作為政府機(jī)構(gòu)，所提預(yù)算申請是向國會(huì)的財(cái)年“要價(jià)”，須經(jīng)過國會(huì)聽證、審議、修改之后獲得通過，再經(jīng)總統(tǒng)簽署才能成為年度國防授權(quán)法案。因此預(yù)算的提出者為國防部專業(yè)機(jī)構(gòu)與人士，對(duì)其進(jìn)行審議、審查的則是國會(huì)參政兩院的軍事委員會(huì)，成員大多為具有軍事專才的資審議員，甚至本身就是退役的高職級(jí)軍人。雙方關(guān)系密切、溝通便利。因此，在本年10月開啟下一財(cái)年之前，此預(yù)算申請獲得通過不會(huì)有太大問題。

提出背景

美國國防預(yù)算是美國政府財(cái)年預(yù)算的重要組成部分。獨(dú)立地看，每一財(cái)年國防預(yù)算都由一些具體的項(xiàng)目和撥款構(gòu)成，并無太多獨(dú)特之處。然而，美國每一任政府都會(huì)提出各自的國家安全戰(zhàn)略和國防戰(zhàn)略，這是指導(dǎo)財(cái)年國防預(yù)算編列的上位文件。本屆美國政府國防戰(zhàn)略的重大改變就是“從反恐重返大國競爭”，仔細(xì)審視它的每個(gè)財(cái)年國防預(yù)算和授權(quán)法案，都緊緊圍繞這一轉(zhuǎn)變并為其服務(wù)。

將美軍從一支主要用于反恐的軍隊(duì)，轉(zhuǎn)變?yōu)檫m應(yīng)“大國競爭”的軍隊(duì)，并非輕而易舉。特朗普政府甫一上任，就將奧巴馬政府的削減軍費(fèi)以降低政府財(cái)政赤字，改變?yōu)榇蠓仍黾榆娰M(fèi)以“重建美軍”，在他執(zhí)政的過去3年中，已經(jīng)投入超過兩萬億美元用于軍備。這成為特朗普面對(duì)與伊朗的戰(zhàn)爭危機(jī)時(shí)，所言“美軍隨時(shí)可以開戰(zhàn)”底氣的來源。

但是，特朗普在中東實(shí)施的是戰(zhàn)略收縮。不僅從正處于戰(zhàn)爭狀態(tài)的敘利亞撤出大部分美軍，而且屢次強(qiáng)壓下了對(duì)伊朗的開戰(zhàn)沖動(dòng)。第一次是2019年6月伊朗擊落美軍全球鷹無人機(jī)之后，特朗普在對(duì)面伊朗開戰(zhàn)之前的10分鐘叫停了戰(zhàn)爭。此后，還開掉了強(qiáng)烈主張對(duì)伊朗開戰(zhàn)的強(qiáng)硬派總統(tǒng)安全事務(wù)助理博爾頓。

第二次是2020年1月3日美軍“斬首”伊朗伊斯蘭革命衛(wèi)隊(duì)下屬“圣城旅”指揮官蘇萊曼尼之后，伊朗于1月8日駐對(duì)伊拉克美軍基地發(fā)動(dòng)導(dǎo)彈襲擊進(jìn)行報(bào)復(fù)。特朗普隨即聲稱伊朗的導(dǎo)彈襲擊沒有造成任何美軍傷亡。但后續(xù)消息證實(shí)，伊朗的報(bào)復(fù)行動(dòng)造成高達(dá)109名美軍“創(chuàng)傷性腦損傷”，其中的76人經(jīng)過治療后重返崗位，其他尚需進(jìn)一步治療。特朗普刻意淡化伊朗報(bào)復(fù)襲擊所造成的后果，是為避免在中東開戰(zhàn)制造輕松氛圍。

阿以問題一直是中東問題的癥結(jié)所在和核心樞紐。特朗普上任以來，一改此前美國總統(tǒng)試圖在阿以問題上扮演“公正”調(diào)停、調(diào)解者形象的努力，蠻不講理地一邊倒偏袒以色列。2017年12月6日，特朗普宣布承認(rèn)耶路撒冷為以色列首都。2018年10月18日，美國正式將駐以色列大使館遷入耶路撒冷。

2020年1月28日，美國和以色列推出所謂“中東和平新計(jì)劃”，并將其稱為“世紀(jì)協(xié)議”。在這份長達(dá)80頁的協(xié)議中，美方在耶路撒冷地位、巴以兩國邊界、約旦河西岸以色列定居點(diǎn)等巴以核心問題上，明顯偏袒以色列?；氖?，至少涉及巴以雙方的“計(jì)劃”或“協(xié)議”，不僅遭到巴勒斯坦的堅(jiān)決反對(duì)，而且巴勒斯坦一方既沒有參與計(jì)劃的擬制，甚至連相關(guān)簽署儀式都沒有參與。

以色列是美國在中東地區(qū)所堅(jiān)定扶持的鐵桿盟友。特朗普政府的所作所為，表面上看起來是對(duì)以色列的無條件的、堅(jiān)定的支持，而事實(shí)上，美國卻并沒有付出任何實(shí)質(zhì)性代價(jià)，卻非常巧妙地將在中東地區(qū)對(duì)抗反美力量的任務(wù)，完全交托給了以色列。結(jié)果是美軍可以最大限度地從中東地區(qū)脫出身來。商人出身的特朗普，做了一筆無本大賺的買賣。

在歐洲方向，特朗普政府大力催逼北約盟國增加國防開支，以致于無論是歐洲國家領(lǐng)導(dǎo)人集體與特朗普會(huì)晤，還是歐洲國家領(lǐng)導(dǎo)人與特朗普的雙邊會(huì)商，催逼北約盟國將防務(wù)開支提升到國內(nèi)生產(chǎn)總值的2%以上，甚至接近4%，都成為此類活動(dòng)的保留曲目。同時(shí)，為了加劇歐洲國家與俄羅斯的緊張關(guān)系，美國不僅出重手制裁參與俄羅斯與歐洲之間的能源天然氣合作項(xiàng)目“北溪-2”的公司，導(dǎo)致這一項(xiàng)目一度停工;而且不斷吸收俄羅斯周邊國家（有的還是從蘇聯(lián)獨(dú)立出來的歐洲國家）加入北約，加強(qiáng)與這些國家的軍事合作，與這些國家進(jìn)行密集的大規(guī)模聯(lián)合軍演。這些活動(dòng)和舉措，實(shí)質(zhì)上形成對(duì)俄羅斯的軍事壓力和圍堵。

在亞太特別是東北亞方向，美國要求其主要盟國日本與韓國大幅度提升對(duì)所駐美軍開銷的分擔(dān)。對(duì)韓國，美國要求其為所駐美軍的年度費(fèi)用分擔(dān)從8億美元左右上升為40億美元。對(duì)日本，美國要求將這一數(shù)額從18億美元左右上升為80億美元。這已經(jīng)大大超過美國駐軍所需費(fèi)用。特朗普的獅子大開口，實(shí)際上是為美軍加強(qiáng)在亞太和東北亞軍事存在尋求資源。

美國軍隊(duì)建設(shè)的重點(diǎn)將從“反恐”轉(zhuǎn)變?yōu)椤按髧偁帯?/p>

美軍從中東地區(qū)收縮力量并將主要任務(wù)交托給以色列，在歐洲催逼北約盟國加強(qiáng)防務(wù)并強(qiáng)化對(duì)俄羅斯的軍事圍堵，以及在亞太方向大幅加強(qiáng)軍事存在，核心訴求即服務(wù)其“大國競爭”的軍事戰(zhàn)略所需。

主要特點(diǎn)

美國國防預(yù)算的編列，是美國國防經(jīng)費(fèi)這塊“大蛋糕”的具體分配，達(dá)成以軍種為主要爭奪者的平衡需要高度的技巧和智慧。整體基本支持經(jīng)費(fèi)、軍種采購經(jīng)費(fèi)及主要單列經(jīng)費(fèi)，構(gòu)成美軍國防預(yù)算的基本盤。2021財(cái)年國防預(yù)算中，太空軍和網(wǎng)軍已經(jīng)成為預(yù)算爭奪的強(qiáng)力參與者，因而加劇了競爭的烈度。其中，各大單位的基本支持經(jīng)費(fèi)分配有慣例可循，采購經(jīng)費(fèi)的分配才決定誰能爭得“蛋糕”中的“大塊”。2021財(cái)年的采購預(yù)算申請中，各軍種的收獲分別是：陸軍130億美元、海軍323億美元、空軍569億美元、太空軍180億美元、網(wǎng)軍98億美元。此外，核力量預(yù)算為289億美元，導(dǎo)彈防御預(yù)算為203億美元，武器彈藥預(yù)算為213億美元。

此外，美國2021財(cái)年國防預(yù)算還主要體現(xiàn)出了以下特點(diǎn)。

一是研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入的額度之大前所未有，這既體現(xiàn)美軍強(qiáng)調(diào)以創(chuàng)新技術(shù)獲得軍事優(yōu)勢的傳統(tǒng)價(jià)值取向，也表明美軍對(duì)運(yùn)用自主性、人工智能技術(shù)提升美軍作戰(zhàn)能力的重視并給予實(shí)質(zhì)支持。

美國2021財(cái)年國防預(yù)算中，研究、開發(fā)、試驗(yàn)與鑒定預(yù)算開支達(dá)到1066億美元，創(chuàng)這類投入70年以來的新高。這些經(jīng)費(fèi)重點(diǎn)用于開發(fā)適應(yīng)與大國競爭高端作戰(zhàn)的關(guān)鍵新興技術(shù)，包括：高超聲速武器技術(shù)32億美元、5G和微電子技術(shù)15億美元、自主系統(tǒng)技術(shù)17億美元和人工智能技術(shù)8.41億美元。

美國在這些技術(shù)及其武器研發(fā)領(lǐng)域不惜工本加大投入的原因，部分緣于其現(xiàn)有水平落后于他國的焦慮。例如，俄羅斯已經(jīng)有先鋒和匕首等高超聲速導(dǎo)彈加入戰(zhàn)略值班，新的更高性能的鋯石高超聲速導(dǎo)彈也正在開發(fā)之中。為此，美國急起直追。2020年1月28日，美國國防部研究與工程副部長辦公室負(fù)責(zé)高超聲速的助理主任邁克·懷特表示，美國計(jì)劃在本年度進(jìn)行至少4次高超聲速武器原型測試。

在5G通信領(lǐng)域，美國總統(tǒng)特朗普聲稱5G通信技術(shù)的發(fā)展是軍備競賽，以抹黑華為有安全漏洞等手段，不僅禁止本國軍用和民用通信使用華為的技術(shù)和設(shè)備，而且以供應(yīng)鏈安全為由，強(qiáng)壓其北約盟國棄用華為技術(shù)和設(shè)備。為了彌補(bǔ)與先進(jìn)技術(shù)發(fā)展水平之間的差距，以及發(fā)展自己的5G通信技術(shù)，美國在國防投入中重點(diǎn)突出5G通信技術(shù)并不意外。

美軍在自主武器技術(shù)和人工智能技術(shù)及其軍事運(yùn)用方面本來占有明顯優(yōu)勢。美軍使用無人機(jī)進(jìn)行精確斬首作戰(zhàn)所展示的能力，就充分證明了這一點(diǎn)。然而，技術(shù)的進(jìn)步最終必然導(dǎo)致作戰(zhàn)方式的改變。2020年2月11日，與美國國防部關(guān)系至為密切的美國戰(zhàn)略與預(yù)算評(píng)估中心發(fā)布《馬賽克戰(zhàn)：利用人工智能和自主系統(tǒng)實(shí)施決策中心戰(zhàn)》報(bào)告，建議美國國防部摒棄已有作戰(zhàn)理念，采用以人工智能和自主技術(shù)為基礎(chǔ)的決策中心戰(zhàn)。20世紀(jì)末以來的30多年來，美軍從平臺(tái)中心戰(zhàn)、網(wǎng)絡(luò)中心戰(zhàn)，到最新的決策中心戰(zhàn)，標(biāo)志著美軍在作戰(zhàn)方式創(chuàng)新探索方面的最新成果已經(jīng)露出端倪。

具有超強(qiáng)性能的美國B-2轟炸機(jī)

二是大幅提升核力量建設(shè)投入，以加強(qiáng)戰(zhàn)略核威懾和將低當(dāng)量核武器實(shí)戰(zhàn)化。

新任美國總統(tǒng)都會(huì)推出自己的核戰(zhàn)略。特朗普政府推出的《2018年核態(tài)勢評(píng)估報(bào)告》，重點(diǎn)是加快研發(fā)用于實(shí)戰(zhàn)的低當(dāng)量戰(zhàn)術(shù)核武器;以及降低美國使用核武器的門檻，即只要美國利益受到重大損失，不管對(duì)方是否使用核武器，美國都可使用核武器進(jìn)行報(bào)復(fù)。

在低當(dāng)量核武器研發(fā)方面，美軍研發(fā)并已形成作戰(zhàn)能力的W76-2核彈頭，爆炸威力為6500噸TNT當(dāng)量，遠(yuǎn)低于10萬噸TNT當(dāng)量的W76-1。與此同時(shí)，美軍正大力發(fā)展適合投放低當(dāng)量核武器的運(yùn)載平臺(tái)，除陸基和?；脚_(tái)外，B-2和B-52飛機(jī)等空基平臺(tái)正成為低當(dāng)量核導(dǎo)彈的搭載平臺(tái)，為美軍將戰(zhàn)術(shù)核武器用于實(shí)戰(zhàn)提供多空間、快速機(jī)動(dòng)的投放手段。

美國在人工智能、5G等前沿科技領(lǐng)域投入增加

美國2021財(cái)年國防預(yù)算中，核力量預(yù)算申請為289億美元，其中主要包括：核指揮、控制和通信70億美元，比上一財(cái)年增加7億美元;哥倫比亞級(jí)彈道導(dǎo)彈核潛艇44億美元，比上一財(cái)年增加21億美元;其他運(yùn)載和投放平臺(tái)建設(shè)有B-21遠(yuǎn)程攻擊轟炸機(jī)28億美元、遠(yuǎn)程防區(qū)外搭載導(dǎo)彈4.74億美元、陸基戰(zhàn)略威懾平臺(tái)15億美元等。

三是太空軍和網(wǎng)軍建設(shè)成為預(yù)算投入的新重點(diǎn)。

網(wǎng)軍和太空軍兩個(gè)新軍種的成軍，本身就是其戰(zhàn)略地位凸顯和在現(xiàn)代戰(zhàn)爭中的重要作用使然。新軍種建設(shè)既是戰(zhàn)斗力的新的增長點(diǎn)，也是作戰(zhàn)方式演變的必然要求。

美國2021財(cái)年國防預(yù)算中，太空軍投資180億美元，主要包括：太空部隊(duì)154億美元、2個(gè)全球定位授時(shí)系統(tǒng)及相關(guān)項(xiàng)目18億美元，以及太空司令部2.49億美元和太空發(fā)展局3.37億美元等。網(wǎng)絡(luò)空間預(yù)算為98億美元，主要包括網(wǎng)絡(luò)安全54億美元、網(wǎng)絡(luò)空間作戰(zhàn)38億美元和網(wǎng)絡(luò)空間科技研發(fā)5.56億美元。

客觀表征

國防預(yù)算的編列，是國民經(jīng)濟(jì)支撐軍隊(duì)建設(shè)發(fā)展能力的客觀體現(xiàn)。縱觀特朗普上任以來財(cái)年國防預(yù)算的編列情況，可以看出以下客觀表征。

其一，美國國防開支的大幅增加和高速增長難以為繼。

特朗普上任時(shí)的2017財(cái)年的軍費(fèi)預(yù)算是在奧巴馬執(zhí)政時(shí)通過的，為6030億美元。特朗普上任即以行政命令方式予以增加，2017年—2020年之間的4年，美國年度國防預(yù)算增加額度達(dá)到1350億美元，增幅超過22%，年均達(dá)5.5%。

然而，美國2020財(cái)年國防預(yù)算為7380億美元，比2019財(cái)年的7160增加達(dá)220億美元，增幅為3.1%;而2021財(cái)年的7405億美元，僅比上一財(cái)年增加25億美元，增幅不到0.34%。

另據(jù)美國國防部官員透露，未來4年美國財(cái)年國防預(yù)算上限分別是：2022財(cái)年7220億美元、2023財(cái)年7370億美元、2024財(cái)年7530億美元、2025財(cái)年7680億美元。也就是說，未來4年不僅目前的防務(wù)開支增幅無法保持，甚至后兩個(gè)財(cái)年的增加，將以前兩個(gè)財(cái)年一定程度的下降為條件。

其二，威懾和以技術(shù)建軍獲取軍事優(yōu)勢是美國未來一定時(shí)期內(nèi)建軍備戰(zhàn)的主要訴求。

大規(guī)模戰(zhàn)爭之間的相對(duì)和平時(shí)期，是軍事變革深入發(fā)展的良好契機(jī)。技術(shù)創(chuàng)新推動(dòng)的軍事革命仍在急劇發(fā)展演變之中，“大智移云”等高新技術(shù)的武器化和軍事運(yùn)用走向成熟仍然需要時(shí)間。從美軍將大筆經(jīng)費(fèi)投入研發(fā)可以看出，美軍尋求以高新技術(shù)應(yīng)用實(shí)現(xiàn)軍隊(duì)建設(shè)質(zhì)變的目標(biāo)尚未完成。不能取得與對(duì)手之間的代際優(yōu)勢，就無法保證美軍在大國競爭的軍事對(duì)抗中取得絕對(duì)優(yōu)勢和確保勝利。這將導(dǎo)致美國的戰(zhàn)爭沖動(dòng)帶來危及美國霸權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)。因此，在美軍建設(shè)質(zhì)的躍升實(shí)現(xiàn)之前，美軍不會(huì)主動(dòng)尋求以戰(zhàn)爭的方式獲得大國競爭的勝利。戰(zhàn)略威懾和以技術(shù)優(yōu)勢獲取軍事優(yōu)勢，仍將是美國威懾和遏制對(duì)手的主要手段。

其三，美軍將以新質(zhì)作戰(zhàn)力量建設(shè)作為軍事能力躍升的牽引力。

通過加強(qiáng)新質(zhì)戰(zhàn)斗力建設(shè)牽引作戰(zhàn)能力加速提質(zhì)，是軍隊(duì)建設(shè)的重要抓手和著眼點(diǎn)。美軍計(jì)劃投入180億美元加速太空軍建設(shè)，此為首次單獨(dú)編列;計(jì)劃投入98億美元加速網(wǎng)軍建設(shè)，上一財(cái)年僅為28億美元;計(jì)劃投入32億美元研發(fā)高超聲速武器，比上一財(cái)年大漲23%;以及計(jì)劃在5G/微電子、自主系統(tǒng)和人工智能等方面的加大投入，都證明了美軍對(duì)新質(zhì)作戰(zhàn)力量建設(shè)的高度重視。

然而，美軍戰(zhàn)略“從反恐重返大國競爭”的轉(zhuǎn)變，在很大程度上具有“為賦新詩強(qiáng)說愁”之嫌。從美國定位的兩國“大國競爭”對(duì)手來看，中國始終堅(jiān)持防御性軍事戰(zhàn)略，俄羅斯也早已不是超級(jí)大國，其年度軍費(fèi)開支僅為美國的1/15。那么，美國在防務(wù)政策上這種虛設(shè)“假想敵”和“左右互搏”的做法，除了消耗大量財(cái)力國力之外，還能夠得到什么？何時(shí)會(huì)是了時(shí)。

責(zé)任編輯：劉靖鑫