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    宅基地“三權(quán)分置”的理論研究與法律思考

    2020-05-14 13:36:26馬旭琴
    法制與社會 2020年9期
    關(guān)鍵詞:流轉(zhuǎn)三權(quán)分置使用權(quán)

    關(guān)鍵詞 宅基地 “三權(quán)分置” 資格權(quán) 使用權(quán) 流轉(zhuǎn)

    作者簡介:馬旭琴,渤海大學(xué),研究方向:土地法。

    中圖分類號:D922.3 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI:10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.03.308

    宅基地問題是農(nóng)村土地管理中的一個難點(diǎn),也是關(guān)系到民生的核心問題。在2018年中央一號文件中,將宅基地上的權(quán)利由“兩權(quán)”變?yōu)椤叭龣?quán)”,新增的第三項(xiàng)權(quán)利稱為“宅基地資格權(quán)”。宅基地三權(quán)分置在我國尚未能以立法的形式確立,對權(quán)利名稱的表達(dá)及權(quán)能結(jié)構(gòu)的配置也未明確規(guī)定,而資格權(quán)作為一種新型的第三權(quán)利對其性質(zhì)更需要深入研究。本文嘗試在整理和總結(jié)學(xué)者觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上,結(jié)合現(xiàn)有的法律規(guī)定對重點(diǎn)問題進(jìn)行分析并提供一些理論參考和立法建議。

    一、 宅基地“三權(quán)分置”的權(quán)利名稱

    岳永兵提出“配給權(quán)”的說法并將其引入宅基地三權(quán)分置當(dāng)中,他主張將宅基地取得資格權(quán)從使用權(quán)中分離出來單獨(dú)設(shè)立配給權(quán),形成宅基地所有權(quán)、配給權(quán)和使用權(quán)的三權(quán)分置。宅基地配給權(quán)與承包權(quán)相似,只是獲得宅基地的資格,并不是真正的財(cái)產(chǎn)權(quán),另外,根據(jù)獲得宅基地使用權(quán)的方式不同將配給權(quán)分為配給權(quán)Ⅰ、配給權(quán)Ⅱ、配給權(quán)Ⅲ。[1]目前,配給權(quán)這一說法尚沒有足夠的實(shí)踐來支撐,其能否作為一項(xiàng)獨(dú)立的權(quán)利以立法的形式確定下來還有待進(jìn)一步探索。

    席志國認(rèn)為農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”可以參考承包地“三權(quán)分置”的思路,他主張應(yīng)當(dāng)在原有宅基地使用權(quán)的基礎(chǔ)上再創(chuàng)設(shè)一項(xiàng)新的用益物權(quán),同時(shí)借鑒地上權(quán)制度進(jìn)行重新構(gòu)建,從而形成集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)和地上權(quán)的三層次權(quán)利結(jié)構(gòu)模式。[2]

    宋志紅通過區(qū)分兩種不同的情形而產(chǎn)生了兩種表達(dá),一是出租作為一種債權(quán)性流轉(zhuǎn)方式,宅基地上的權(quán)利配置結(jié)構(gòu)表述為“農(nóng)民集體所有權(quán)、農(nóng)戶宅基地使用權(quán)、社會主體宅基地租賃權(quán)”;二是權(quán)利分離后轉(zhuǎn)讓作為一種物權(quán)性流轉(zhuǎn)方式,宅基地上的權(quán)利配置結(jié)構(gòu)表述為“農(nóng)民集體所有權(quán)、農(nóng)戶宅基地使用權(quán)、社會主體宅基地用益物權(quán)(社會主體宅基地經(jīng)營權(quán))”。[3]

    夏沁主張將農(nóng)民的身份屬性從宅基地使用權(quán)中分割出來,由成員權(quán)來保障農(nóng)民的身份性權(quán)利,從而更好地促進(jìn)了宅基地使用權(quán)向財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性回歸,因此,夏沁認(rèn)為宅基地“三權(quán)分置”權(quán)利配置表述為“宅基地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、宅基地成員權(quán)”。[4]正是因?yàn)檗r(nóng)村集體成員身份的存在,法律上才規(guī)定農(nóng)民無償且無期限的享有土地使用權(quán),所以,成員權(quán)是宅基地“三權(quán)分置”中必不可少的權(quán)利配置。

    總的來看,上述學(xué)者的觀點(diǎn)都在宅基地集體所有權(quán)不變的前提下,或通過取消宅基地使用權(quán)來創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利,或從宅基地使用權(quán)中割離出來新的權(quán)利,或在不動搖宅基地使用權(quán)的基礎(chǔ)上進(jìn)而創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利。在現(xiàn)有法律框架下,《土地管理法》中規(guī)定,宅基地和自留地、自留山屬于農(nóng)民集體所有,《物權(quán)法》第十三章對宅基地使用權(quán)進(jìn)行了專章規(guī)定,由此可見實(shí)踐中對宅基地所有權(quán)和宅基地使用權(quán)的法定名稱已經(jīng)固定,一旦改變只會增加立法成本,而宅基地資格權(quán)實(shí)際上是從宅基地使用權(quán)中剝離出來的,不宜單獨(dú)設(shè)立,所以只需根據(jù)農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓宅基地的具體法律行為,將這一新權(quán)利表述為宅基地抵押權(quán)、宅基地受讓權(quán)等更加合適。

    二、宅基地資格權(quán)的性質(zhì)

    劉銳認(rèn)為農(nóng)戶資格權(quán)是新創(chuàng)設(shè)的權(quán)利種類,但實(shí)質(zhì)上與農(nóng)戶土地承包權(quán)類似,均屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員對承包地或宅基地的分配取得權(quán),他主張對宅基地資格權(quán)的定性應(yīng)盡可能地不觸及現(xiàn)行農(nóng)村土地制度的基本結(jié)構(gòu)和既有概念,這樣才能符合改革的意圖。[5]農(nóng)戶資格權(quán)本質(zhì)上屬于成員權(quán)的組成部分,其不宜與集體土地所有權(quán)等其他權(quán)利并列于宅基地“三權(quán)分置”的權(quán)利結(jié)構(gòu)中。

    李鳳章、趙杰從限制宅基地使用權(quán)自由轉(zhuǎn)讓的背景下界定資格權(quán)的性質(zhì),主張?jiān)诒A粽厥褂脵?quán)不變的同時(shí),分置出次級使用權(quán),并允許該次級使用權(quán)自由流轉(zhuǎn),則宅基地資格權(quán)只是宅基地使用權(quán)人在讓渡有期限的土地使用權(quán)后,對原有宅基地的剩余權(quán)。[6]資格權(quán)并不是新概念,它只是將糾結(jié)在一起的成員資格和宅基地使用權(quán)分成了彼此獨(dú)立的權(quán)利,這不僅保障了農(nóng)民的基本居住權(quán),也實(shí)現(xiàn)了宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)。

    宋志紅認(rèn)為擁有宅基地分配資格權(quán)的農(nóng)戶,并不一定實(shí)際上享有宅基地使用權(quán),因?yàn)檎厥褂脵?quán)的取得還需要有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)際分配宅基地的行為存在才能實(shí)現(xiàn),故資格權(quán)只是農(nóng)戶取得宅基地使用權(quán)的前提條件,而非宅基地使用權(quán)的組成部分,基于此可以將資格權(quán)理解為農(nóng)民基于其成員資格而專享的宅基地使用權(quán)。同時(shí),宋志紅主張資格權(quán)是宅基地分配資格和宅基地使用權(quán)結(jié)合產(chǎn)生的,是對農(nóng)民宅基地權(quán)益的總稱。

    韓文龍、謝璐認(rèn)為資格權(quán)屬于農(nóng)民集體成員權(quán)基礎(chǔ)上派生出的一種社會保障權(quán)和發(fā)展權(quán),這種權(quán)利是農(nóng)民基于國家相關(guān)的法律規(guī)定所獲得的,[7]目的是為了保障農(nóng)戶的生存基本需求,解決農(nóng)村土地資源配置的效能問題。

    總體來說,以上學(xué)者分別主張的是分配取得權(quán)、宅基地剩余權(quán)、成員資格權(quán)和社會保障權(quán)?!锻恋毓芾矸ā返诹l規(guī)定,依據(jù)一戶一宅的原則,農(nóng)戶可以申請無償取得宅基地使用權(quán)。宅基地使用權(quán)的取得必然以農(nóng)戶具有分配資格為前提,農(nóng)戶按照《戶口登記條例》的規(guī)定完成登記獲得合法“身份”,才能享有集體組織分配利益的資格,因此,將宅基地資格權(quán)認(rèn)定為以身份權(quán)為基礎(chǔ)的一種分配請求權(quán)更加準(zhǔn)確。

    三、 宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)

    (一)限制流轉(zhuǎn)

    王利明教授認(rèn)為宅基地使用權(quán)雖然是一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)利,但是具有一定的身份性質(zhì),是一種成員權(quán),自由轉(zhuǎn)讓不符合其固有屬性,只能在成員集體范圍內(nèi)進(jìn)行自由轉(zhuǎn)讓。[8]一方面宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)能使農(nóng)民實(shí)現(xiàn)土地上的經(jīng)濟(jì)利益,但更重要的一方面農(nóng)村宅基地作為國家為了保障農(nóng)民基本生存權(quán)利而設(shè)置的一項(xiàng)權(quán)利,其是有別于城市土地的,因此對其進(jìn)行限制流轉(zhuǎn)是符合我國國情的,在一定程度上也是具有現(xiàn)實(shí)意義的。

    劉守英是從社會風(fēng)險(xiǎn)層面來分析,中國土地制度的功能之一就是穩(wěn)定社會、穩(wěn)住農(nóng)民,土地制度保證農(nóng)民不失地、不失所,因此,在宅基地制度的財(cái)產(chǎn)性與政治穩(wěn)定性、資源稀缺性及社會公平性之間,從政治的考量來看,當(dāng)對政治穩(wěn)定和社會公平的考慮占很高的權(quán)重時(shí),就得優(yōu)先犧牲其財(cái)產(chǎn)性和效益性了。[9]為了維護(hù)農(nóng)民最后的生活保障,限制宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是具有一定的可行之處的。

    孟勤國認(rèn)為宅基地使用權(quán)是對農(nóng)民的最低生活保障,歷史無數(shù)次證明失地農(nóng)民必然會對社會造成巨大的破壞,沒有人能否認(rèn)宅基地政策對農(nóng)民有著至關(guān)重要的保障作用。中國人多地少,從源頭上就注定了宅基地供應(yīng)是緊俏的,基于宅基地“生存必需品”的屬性,不能采取價(jià)高者得的競價(jià)拍賣模式,因此只能平均分配。[10]所以,從宅基地使用權(quán)本身的屬性來論證,限制宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是符合邏輯的。

    (二)自由流轉(zhuǎn)

    龍開勝認(rèn)為宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題的處理既要能夠有效解決宅基地高效利用問題,又要保障農(nóng)民宅基地權(quán)利不受侵犯?!锻恋毓芾矸ā返诹龡l規(guī)定,“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”,宅基地使用權(quán)無法入市流轉(zhuǎn)交易,這顯然不利于農(nóng)民土地權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。在現(xiàn)實(shí)中,宅基地使用權(quán)的實(shí)際權(quán)能已經(jīng)擴(kuò)張,如“地票交易”“宅基地置換”均反映了宅基地使用權(quán)成為了一種獨(dú)立交易的權(quán)利客體。[11]

    韓玉斌認(rèn)為國家限制宅基地使用權(quán)的讓與固然有利于加強(qiáng)農(nóng)村的住房保障,但在市場經(jīng)濟(jì)體制下, 農(nóng)村宅基地的存量和沉淀必將使其使用價(jià)值和交換價(jià)值不能完全實(shí)現(xiàn),宅基地的使用權(quán)能、收益權(quán)能和處分權(quán)能得不到充分實(shí)現(xiàn),宅基地使用權(quán)的物權(quán)效能必將大打折扣,因此,迫切需要給農(nóng)村宅基地使用權(quán)人以較大的自主和自由, 在保障村民住房分配的基礎(chǔ)上,賦予農(nóng)村宅基地使用權(quán)人以較多的權(quán)利內(nèi)容和較大的自主支配空間。[12]

    秦小紅認(rèn)為隨著農(nóng)民自身保障能力的提高和社會保障體系的不斷完善,允許宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的觀念會越來越受到重視。之所以會出現(xiàn)自由流轉(zhuǎn)和限制流轉(zhuǎn)兩者的沖突,原因在于權(quán)利邏輯和權(quán)力邏輯所預(yù)設(shè)的流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)不同而形成的,前者要求賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利,后者是在確保農(nóng)戶住房福利的前提下主要考慮農(nóng)村耕地紅線問題。[13]農(nóng)民作為一種理性的人,能夠正確判斷土地流轉(zhuǎn)可能帶來的風(fēng)險(xiǎn),因此放開流轉(zhuǎn)不會必然帶來不可控的社會風(fēng)險(xiǎn)。

    總的來看,以上學(xué)者分別圍繞農(nóng)民的基本生存權(quán)、社會穩(wěn)定性、土地的利用效率及流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)來論證自己的觀點(diǎn)?,F(xiàn)行的《土地管理法》第六十二條規(guī)定,農(nóng)村村民建設(shè)住宅使用原有宅基地和村內(nèi)空閑地??梢钥闯?,在集體土地上建設(shè)住宅的主體只能是村民,即宅基地使用權(quán)的申請主體有身份限制,但流轉(zhuǎn)受讓的主體法律并沒有明確規(guī)定?!段餀?quán)法》第一百五十三條規(guī)定,宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓,適用土地管理法等法律和國家規(guī)定,對于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題也沒有明確具體的態(tài)度。在此,筆者認(rèn)為應(yīng)該逐漸適度放開法律對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制,做到不浪費(fèi)一分一毫土地資源,增加農(nóng)民的財(cái)政性收入才是切實(shí)之道。

    四、結(jié)語

    農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革是繼承包地“三權(quán)分置”改革后農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的又一次重大創(chuàng)新。關(guān)于宅基地分置后的“三權(quán)”,本文重點(diǎn)討論的主要是宅基地資格權(quán)和使用權(quán),有些學(xué)者在探討資格權(quán)的過程中忽略了結(jié)合農(nóng)村當(dāng)?shù)氐奈幕瘋鹘y(tǒng)、村民的內(nèi)心意愿等實(shí)際狀況來探討,甚至急于分離宅基地權(quán)利而導(dǎo)致宅基地的基本屬性丟失;學(xué)界大部分都是以農(nóng)村、農(nóng)民的權(quán)益為直接核心來討論土地流轉(zhuǎn)問題,而其緊密伴隨的城市問題卻談之甚少,這并不符合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化道路的要求。因此,這場土地改革雖然表面看似是農(nóng)村土地的問題,但不能僅僅局限于農(nóng)村地區(qū)的情況,必須將農(nóng)村土地問題與城市土地發(fā)展趨勢以及整個國家、民族的利益緊密結(jié)合起來,才能體現(xiàn)改革真正的價(jià)值所在。

    參考文獻(xiàn):

    [1]岳永兵.宅基地“三權(quán)分置”:一個引入配給權(quán)的分析框架[J].中國國土資源經(jīng)濟(jì),2018(1).

    [2]席志國.民法典編纂視域中宅基地“三權(quán)分置”探究[J].行政管理改革,2018(4).

    [3]宋志紅.宅基地“三權(quán)分置”的法律內(nèi)涵和制度設(shè)計(jì)[J].法學(xué)評論,2018(4).

    [4]夏沁.農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革的立法實(shí)現(xiàn)[J].地方立法研究,2018(4).

    [5]劉銳.夯實(shí)權(quán)利基礎(chǔ) 加快制度供給—談農(nóng)村土地“三權(quán)分置”如何落地[J].中國國土資源報(bào),2018年2月1日,第5版.

    [6]李鳳章,趙杰.農(nóng)戶資格權(quán)的規(guī)范分析[J].行政管理改革,2018(5).

    [7]韓文龍,謝璐.“宅基地三權(quán)分置”的權(quán)能困境與實(shí)現(xiàn)[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題,2018(5).

    [8]王利明.物權(quán)法論[M].中國政法大學(xué)出版社,2003.

    [9]劉守英.農(nóng)村宅基地制度的特殊性與出路[J].國家行政學(xué)院學(xué)報(bào),2015(3).

    [10]孟勤國.物權(quán)法開禁農(nóng)村宅基地交易之辯[J].法學(xué)評論,2005(4).

    [11]龍開勝.宅基地使用權(quán)制度改革的現(xiàn)實(shí)邏輯與路徑選擇[J].社會科學(xué)家,2016(2).

    [12]韓玉斌.農(nóng)村宅基地使用權(quán)立法的價(jià)值選擇[J].西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社科版),2005(5).

    [13]秦小紅.經(jīng)濟(jì)法視域中的若干涉農(nóng)制度研究——基于對農(nóng)民理性的分析[D].西南政法大學(xué)博士學(xué)位論文,2014.

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