嵌入生活的項目制：黨建引領(lǐng)基層社會治理的制度基礎(chǔ)
——基于海市塘村“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)經(jīng)驗的個案研究

楊威威，徐選國

（華東理工大學(xué) 社會與公共管理學(xué)院，上海 200030）

一、研究問題

近年，地方政府大多采取“項目動員”方式開展鄉(xiāng)村治理工作，使得村莊逐步成為半行政化的基層政府治理工具。在被裹挾的態(tài)勢下，村莊固然獲得了諸多項目資源，然而資源增多并不必然帶來村莊治理能力的提升，實際上村莊在項目具體運作過程中受到來自政府部門的規(guī)則約束和資源束縛[1]，同時也由于部分村莊缺乏有效運作項目的能力，使得外來資源輸入悖論性引發(fā)村莊治理產(chǎn)生連鎖性問題[2]。在此背景下，黨建引領(lǐng)基層治理日益成為當(dāng)前理論界和實務(wù)界共同關(guān)注的治理機制，試圖借助黨建引領(lǐng)來推進鄉(xiāng)村“社區(qū)化”，從而發(fā)揮黨組織凝聚社會、整合社會、動員社會的功能，進而建構(gòu)有效的村莊治理體系。基層政黨組織是國家政權(quán)在基層社會中的有效延伸，需要嵌入村莊文化社會網(wǎng)絡(luò)體系之中，利用村莊本身的社會、文化資源及其外部補充性資源來實現(xiàn)村莊善治。

基于此，本文的核心問題在于，黨建引領(lǐng)作為一項治理機制，能否有效克服“項目下鄉(xiāng)”過程中所產(chǎn)生的可能負面效果，從而在吸納項目制所包含的外部資源基礎(chǔ)上實現(xiàn)村莊善治？本文致力于在實踐和學(xué)理層面探究地方政府如何優(yōu)化項目設(shè)計，以推進黨建引領(lǐng)基層治理機制更好地發(fā)揮效能，最終實現(xiàn)村莊善治。

二、理論基礎(chǔ)與分析框架

（一）理論基礎(chǔ)：“制度—治理—生活”

制度、治理與生活三個概念及其彼此間的聯(lián)系，是思考國家治理、社會治理與美好生活需要現(xiàn)實問題的理論基礎(chǔ)。橫亙于制度與生活之間的“治理”具有雙向?qū)傩?，這是基于不同理論視角進行的審思?！白陨隙隆钡乩斫庵卫?，主要意味著“治國理政”的意涵，制度通過將資源和規(guī)則輸送給治理體系，進而約束個體和集體行為，使其尊重國家制度安排并認(rèn)同其制度價值意涵。此種視角遵從?？滤岢龅摹爸卫硇g(shù)”理論意涵，側(cè)重于從規(guī)則和效率意義上形塑人們?nèi)粘Ｉ钪械男袨閇3]?！白韵露稀钡乩斫庵卫?，則意味著它有別于統(tǒng)治、管制之義，更加強調(diào)多主體的參與及互動，以追尋公共事務(wù)的自主性治理。正如奧斯特羅姆所指出的，上級政府不能借助制度直接進入地方自治情境中，因為其不僅可能導(dǎo)致權(quán)力尋租現(xiàn)象發(fā)生，同時也會導(dǎo)致監(jiān)督和實施規(guī)則成本過于高昂。正確的解決方式是推進自組織的產(chǎn)生，并實現(xiàn)治理事務(wù)由自組織協(xié)商來解決[4]。在自上而下的路徑中，制度輸送治理體系的規(guī)則和資源，治理體系向日常生活中的人們灌輸行動的規(guī)則和意義；而在自下而上的路徑中，生活本身呈現(xiàn)為組織化的狀態(tài)，有明確的行動意圖，治理體系更多地順應(yīng)生活世界的要求不斷重構(gòu)自身并批判地反思外在的制度約束，使其切實成為連接生活與制度的橋梁和紐帶。因此，可以將制度—治理—生活三者之間的關(guān)系通過圖1 加以直觀地呈現(xiàn)。

圖1 “制度—治理—生活”理論關(guān)系圖示

（二）分析框架：嵌入生活的項目制

本文通過建構(gòu)“嵌入生活的項目制”分析框架，分析作為制度的項目制、作為治理機制的黨建引領(lǐng)以及日常生活之間的關(guān)系?！扒度搿本哂袑嵸|(zhì)與形式的雙重意義[5]，從實質(zhì)意義而言，項目制的制度價值嵌入生活之中，即制度的設(shè)置與安排致力于實現(xiàn)人民的美好生活需要，借助于財政轉(zhuǎn)移支付方式解決基層社會治理資源不足的困境，這是作為資源和規(guī)則設(shè)置的項目制制度的價值體現(xiàn)；從形式意義而言，項目制和村莊生活是復(fù)雜耦聯(lián)的關(guān)系，項目需要基于嵌入生活與改變生活的前提來彰顯自己的效用，然而二者又具備各自的相對獨立性，項目制本身是政府行為的產(chǎn)物，在具體運作過程中受到政府層級與部門利益的影響，并不完全嵌入日常生活中。相反，從形式意義論及的“嵌入”具有諸多“脫嵌”于生活的可能風(fēng)險，即項目運作實踐背離了項目制度價值而服從和服務(wù)于政府利益。面對“脫嵌”風(fēng)險，地方政府與村莊治理主體應(yīng)立足于項目的制度價值，推進項目“復(fù)嵌”于日常生活之中。

從組織間關(guān)系而言，“嵌入生活的項目制”理論命題同樣呈現(xiàn)了多個主體，即“地方政府—村黨委引領(lǐng)下的治理體系—居民日常生活”之間的復(fù)雜互動關(guān)系。在既有文獻中，地方政府兼具公利與私利雙重導(dǎo)向，其主導(dǎo)的項目因而兼具價值層面的“嵌入”承諾和實操層面的“脫嵌”風(fēng)險。因此，基于地方政府與居民日常生活之間的村黨委引領(lǐng)下的治理體系，如何有效識別地方政府行為含義，并結(jié)合地方情景智慧性地展開治理實踐，成為村莊發(fā)展治理關(guān)鍵難題。質(zhì)言之，如何在“嵌入”情境下順勢而為、如何規(guī)避“脫嵌”風(fēng)險并推進項目“復(fù)嵌”于日常生活之中，是黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理的核心邏輯。

三、研究案例與研究設(shè)計

（一）案例

塘村①位于長江三角洲經(jīng)濟帶縣域城市海市的城鄉(xiāng)接合地帶。塘村隸屬于海市橋山街道，屬于第一批積極申報創(chuàng)建“美麗鄉(xiāng)村”的村莊，其采取整治村莊環(huán)境、完善公共服務(wù)設(shè)施、強化黨建引領(lǐng)的功能和作用等多重手段來推進“美麗鄉(xiāng)村”項目執(zhí)行，最終于2016年年底經(jīng)考核創(chuàng)建成為首批五星級“美麗鄉(xiāng)村”②。然而，2017年海市橋山街道推進全域整治，制定轄區(qū)未來發(fā)展規(guī)劃，全市層面“美麗鄉(xiāng)村”指標(biāo)體系開始修改，塘村因未完全符合新一輪的全域整治要求而在二次評估中被降為一星級“美麗鄉(xiāng)村”，給村莊持續(xù)性治理帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，村莊黨委后續(xù)繞開市級“美麗鄉(xiāng)村”項目指標(biāo)，依托既有治理成果探索自主性村莊發(fā)展治理模式。

那么，塘村黨組織為何在初期積極抓包入村，又如何建設(shè)成為首批五星級“美麗鄉(xiāng)村”？而后緣何從五星級被降為一星級，背后有何政治、經(jīng)濟含義？最后塘村黨組織為何繞開“美麗鄉(xiāng)村”項目獨立開展工作，又如何借鑒已有的治理經(jīng)驗實現(xiàn)村莊有效治理的？在此案例中，“項目制”制度設(shè)置、設(shè)計與執(zhí)行，與黨建引領(lǐng)基層治理機制之間呈現(xiàn)出何種關(guān)聯(lián)？這些都是本文致力于探究的實際問題。

（二）研究設(shè)計

本研究采取單案例多層次的研究設(shè)計，即研究案例數(shù)只有一個，但是采取多個研究層次。具體而言，把塘村圍繞“美麗鄉(xiāng)村”的“積極爭取—遭受打擊—繞道運作”的建設(shè)經(jīng)驗視為研究案例，然而分析層次則包含地方政府相關(guān)部門、村黨委與村委會、村內(nèi)其他組織、村民等多個研究層次，力圖把握“地方政府—村黨委引導(dǎo)下的治理體系—生活”在塘村治理實踐中的整體性圖景。

本研究綜合采用多種資料搜集方法，包括借助互聯(lián)網(wǎng)搜索海市“美麗鄉(xiāng)村”相關(guān)新聞報道、政策文件和會議記錄等文獻性資料；綜合運用結(jié)構(gòu)與非結(jié)構(gòu)訪談法，訪談村委書記（主任）、黨員志愿者、普通村民，回溯村莊近年發(fā)展歷程與變遷感悟，并運用三角互證和經(jīng)驗飽和法以確保資料的信度；通過于2016 年、2017 年、2019 年三次進入塘村觀察村莊物理空間和社會狀況所發(fā)生的變化作為資料的補充。在文本寫作過程中，自覺運用“嵌入生活的項目制”分析框架，即“嵌入”“脫嵌”與“復(fù)嵌”理論概念及其背后的理論基礎(chǔ)，形成事實與理論的交相對話，不僅思考理論內(nèi)在細節(jié)理路，也有助于更好地窺視現(xiàn)實發(fā)展的多重維度。在此角度上嘗試?yán)斫忭椖恐婆c黨建引領(lǐng)的事實關(guān)聯(lián)，也即是制度、治理與生活之間的理論關(guān)聯(lián)。

四、項目治理抑或生活治理：塘村美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的過程—事件分析

本文運用“嵌入生活的項目制”分析框架，用以分析塘村2014—2019年村莊治理發(fā)展歷史過程，特別關(guān)注地方政府項目設(shè)計與村莊黨建引領(lǐng)基層治理的復(fù)雜關(guān)聯(lián)?；诖耍瑢⑵鋭澐譃槿齻€時間階段，歷時性分析塘村運作“美麗鄉(xiāng)村”項目的經(jīng)驗。

（一）嵌入生活：項目發(fā)包與村莊生活重構(gòu)

1.政治響應(yīng)與項目控制：海市“美麗鄉(xiāng)村”項目設(shè)計

海市較早開展了“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)實踐，在2013年市委年度工作會議中確立了“以四年時間創(chuàng)建美麗鄉(xiāng)村”的任務(wù)，在2014年出臺了《海市關(guān)于全面開展星級美麗鄉(xiāng)村創(chuàng)建的決定》（以下簡稱《決定》），在市委層面整合相關(guān)職能部門成立美麗鄉(xiāng)村建設(shè)委員會，制定了市域“美麗鄉(xiāng)村”項目，確定了指標(biāo)體系、考核評價標(biāo)準(zhǔn)及配套獎懲措施，以此動員全市村莊參與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)工作。海市市委對“美麗鄉(xiāng)村”的高度重視在項目設(shè)計中強化了政府對鄉(xiāng)村的控制權(quán)。

其一，目標(biāo)制定權(quán)。海市的《決定》圍繞自然生態(tài)環(huán)境、產(chǎn)業(yè)集體經(jīng)濟、村落空間整治、村莊社區(qū)文明、黨建等多個事項開發(fā)了綜合性指標(biāo)體系，并具體化為“五個好”和十大舉措，規(guī)定了承建美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的發(fā)展目標(biāo)。因此，全市各村都須按照市委發(fā)布的指標(biāo)體系進行實踐，背離既定目標(biāo)則會在考核中扣分。

其二，檢查驗收權(quán)。海市通過成立美麗鄉(xiāng)村創(chuàng)建考核驗收組，采取“村莊申報—街鎮(zhèn)審核—市級考核”的考評機制，由市級考核驗收組針對已經(jīng)街鎮(zhèn)考核的村莊通過實地驗收與檔案考察方式進行評估，牢固地將考核驗收權(quán)嚴(yán)格地攥在市級手中。另外，推進考核指標(biāo)體系清晰可量化，便于對其打分與橫向排名，例如“2013 年底前各村有1—2 個符合農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向的特色產(chǎn)業(yè)。2014 年村集體經(jīng)濟經(jīng)常性收入確保達到45萬元或年增幅10%以上，力爭達到50 萬元以上”，指標(biāo)不僅規(guī)定了具體的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)，同時將往年發(fā)展成果作為標(biāo)準(zhǔn)。

其三，激勵—控制權(quán)。海市在推進“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)過程中采取經(jīng)濟與績效雙重激勵手段，經(jīng)濟激勵主要采取財政“以獎代補”方針，根據(jù)村莊最后所評定的星級撥付不同比例的創(chuàng)建費用；而績效激勵則是根據(jù)村莊創(chuàng)建星級結(jié)果，對村莊班子成員制定相關(guān)獎懲措施，與村莊的招聘加分、推薦選拔、專項補貼、扣除工資和免職等事項關(guān)聯(lián)起來。海市美麗鄉(xiāng)村項目的設(shè)計積極迎合國家政策方針，并試圖使自己在全國“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)中成為典型。為實現(xiàn)此目標(biāo)，海市采取詳盡的項目設(shè)計，動員所轄鄉(xiāng)村申報和參與“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)。

2.情感塑造與績效激勵：村莊項目的執(zhí)行策略

“美麗鄉(xiāng)村”項目在本質(zhì)上是為了提升村莊民眾生活環(huán)境質(zhì)量，然而其治理對象卻是農(nóng)民的傳統(tǒng)生活方式，例如，廢棄建材隨意堆放、缺乏垃圾分類意識、家畜糞便隨意排放等缺乏現(xiàn)代生活方式的諸種表征。農(nóng)村環(huán)境治理機制的缺失使得農(nóng)戶欠缺奧爾多所言解決公共環(huán)境問題所需要的“共同道德關(guān)心”[6]，大多依據(jù)生活便利性準(zhǔn)則處理廢棄物，導(dǎo)致作為公共物品的環(huán)境狀況不斷惡化。因此，村莊環(huán)境治理問題的破解不僅需要借助獎懲行為，激勵村民服從于項目目標(biāo)所確定的生活規(guī)則；更需要激發(fā)人們對環(huán)境治理的認(rèn)同感，使其能夠明確自身與環(huán)境的“對話”行為[7]，而非僅是“索取”行為。

塘村Y書記非常重視“美麗鄉(xiāng)村”項目的執(zhí)行和實施，他不僅想“抓住政府財政補助這個契機”，也想“將自己村打造成為典型示范村，從而贏得更多項目落在塘村”（Y&20170931）。其借助黨建引領(lǐng)的治理機制推進項目落地，一方面，迅速召開村內(nèi)123名黨員參加的項目動員會，將黨員按照所屬村組分配工作力量；建立“塘村美麗鄉(xiāng)村項目推進黨內(nèi)工作會議”機制，定期召開會議，鼓勵黨員建言獻策；制定村莊“先鋒黨員”考評機制。另一方面，積極按照網(wǎng)格化管理方式部署村莊黨員力量，由其向農(nóng)戶宣傳政策方針，考評農(nóng)戶垃圾傾倒、糞便排放、院落打掃等工作，并利用村級集體經(jīng)濟向優(yōu)秀農(nóng)戶發(fā)放獎品，對于不合格農(nóng)戶在村莊公示欄進行點名批評。這種做法對于“要面子”的村民來說，起著無形的鞭策作用，村民也因此不斷參與到美麗鄉(xiāng)村建設(shè)實踐中。

塘村借助黨建引領(lǐng)方式確定了權(quán)責(zé)設(shè)定、考評機制和獎懲機制，為村莊黨員和普通農(nóng)戶提供績效激勵機制。但是，績效激勵方式并不足以調(diào)動村民參與環(huán)境治理的主動性，一個多次被通報批評的農(nóng)戶戶主WWY 表達了對“美麗鄉(xiāng)村”項目執(zhí)行的認(rèn)識：“我們家都是早出晚歸去市里打工，家里收拾不收拾沒啥重要的，就是晚上睡一覺而已?！保╓WY&20171002）可見，績效激勵方式并不具有強制村民的能力，其必須基于村民對環(huán)境整治的認(rèn)同方才能夠有效。

面對此問題，塘村試圖通過制造村莊景觀的方式來塑造村民對村莊的集體認(rèn)同感，提升村民對“美麗鄉(xiāng)村”工作的認(rèn)同。塘村主要采取兩種項目方式開展：“柴磚銀行”和“斜路里”鄉(xiāng)愁小游園打造。其一，柴磚銀行指的是村黨委通過整體性回收農(nóng)戶院子堆砌的柴草和磚瓦，并集中安置在村委會固定空間，名曰“銀行”，待村民需要柴草辦紅白喜事或磚瓦時，村委會以低于市場價格的標(biāo)準(zhǔn)賣給村民，或是購買村莊泥瓦匠服務(wù)由其制造磚瓦建筑藝術(shù)品③，剩余的柴草和磚瓦分別用以編織柴草動物和制作村莊道路景觀，具有社區(qū)營造的特點。其二，“斜路里”鄉(xiāng)愁小游園在塘村湖畔建設(shè)，由村黨委動員農(nóng)戶自愿捐出家中傳統(tǒng)生活老物件（如煤油燈、石臼、石磨等），將其藝術(shù)性擺放在游園中供村民欣賞，尤其對青少年而言具有文化教育和傳承的意義。磚瓦建筑藝術(shù)、柴草動物、老物件等物品是村莊集體社會記憶，包含了群體所共享的事物，塘村以制造景觀方式使得村莊環(huán)境更具可對話性，強化村民對于美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的情感認(rèn)同。

2016年年底，海市美麗鄉(xiāng)村創(chuàng)建考核驗收組對申報的星級鄉(xiāng)村進行考核驗收，并確定了塘村作為海市首批五星級“美麗鄉(xiāng)村”示范村。塘村村委會及時在村內(nèi)進行公示，于村口拉條幅“熱切慶祝我村成功申報五星級美麗鄉(xiāng)村”，將績效激勵轉(zhuǎn)化為情感激勵，形塑黨員和普通村民對黨組織工作認(rèn)同感及對村莊生活歸屬感。通過黨組織整合資源、為村莊謀福祉的實踐得到了村民的認(rèn)同。

（二）脫嵌生活：項目設(shè)計行政化與村莊凝聚力下降

1.部門主義與項目邏輯重構(gòu)：設(shè)計目標(biāo)偏離

塘村五星級美麗鄉(xiāng)村創(chuàng)建的成功帶來多重情感效應(yīng)：黨員對黨支部書記的認(rèn)同感、村民對黨組織的認(rèn)同感、村民對美麗鄉(xiāng)村項目的認(rèn)同感，客觀上提升了村莊社會生活的凝聚力和自治力。環(huán)境整治會使得社區(qū)空間結(jié)構(gòu)得以調(diào)整，從而影響著社區(qū)凝聚力[8]。塘村內(nèi)一名學(xué)習(xí)繪畫的大學(xué)生在村委資金支持下，于2017 年暑假邀請兩名同學(xué)，對全村房屋進行外立面繪畫，繪出一幅幅美麗鄉(xiāng)村的景象。村民針對垃圾分類、糞便排放等日常生活事務(wù)開始了鄰里之間的相互監(jiān)督。一名王姓村莊老人表示：“好久沒有感受到村里這么熱鬧了，你還別說，村里收拾收拾不比城里差啊，我天天就喜歡待在斜路里坐著，給村里的娃娃說那些老物件是干嗎用的?！保╓&20180826）

產(chǎn)生塘村治理效應(yīng)的前提條件是項目制所提供的資源，然而直接條件卻是村黨組織運用其實踐智慧，將資源動員轉(zhuǎn)化為績效激勵與情感塑造兩項機制，使得農(nóng)戶與黨員認(rèn)同美麗鄉(xiāng)村項目執(zhí)行的合法性。塘村黨組織的上述兩項實踐智慧將項目制的技術(shù)治理邏輯轉(zhuǎn)化為生活治理邏輯，重視利用村莊特有歷史文化資源強化村民對村莊的認(rèn)同感和感受力，通過營造舒適、宜居的鄉(xiāng)村風(fēng)貌，從而激發(fā)了村民共同的村莊凝聚力和責(zé)任感，推動村民自覺地參與環(huán)境治理的進程中。

美麗鄉(xiāng)村建設(shè)由于項目設(shè)計迎合了村莊精英和農(nóng)戶的需要，獲得了廣泛動員效應(yīng)，各個鄉(xiāng)村圍繞五星級考評的54 項指標(biāo)系統(tǒng)推進執(zhí)行工作。然而，2017 年海市另一項治理任務(wù)卻難尋工作抓手——全域土地綜合整治（以下簡稱“全域整治”），其中橋山街道被規(guī)劃為海市的“經(jīng)編園區(qū)”，要求按照“東部糧倉、中部天堂、西部錢莊”的規(guī)劃原則來進行土地整治，而塘村在橋山街道東部，因而面臨著農(nóng)戶搬遷、中小散企業(yè)騰退、拆遷退耕等任務(wù)。負責(zé)此工作的海市經(jīng)濟和信息化局（以下簡稱“經(jīng)信局”）原本計劃單列項目開展工作，但是村莊對這項工作更多表現(xiàn)為消極應(yīng)對，并不能有效動員村莊基層組織參與這項新增工作。于是，海市奉行地方政府項目“打包”邏輯，在2017 年9 月份推進“美麗鄉(xiāng)村”指標(biāo)重構(gòu)，將全域整治工作納入“美麗鄉(xiāng)村”項目之中，增加了“中、小、散企業(yè)騰退”指標(biāo)，并將其設(shè)置為“一票否決權(quán)”的權(quán)重，即如若沒有及時騰退中小散企業(yè)，村莊將變成“一星級”。這種規(guī)定給塘村治理帶來了關(guān)鍵轉(zhuǎn)折。

2.激勵衰減與情感挫?。捍迩f項目執(zhí)行績效下降

由于海市重新設(shè)計了整體性美麗鄉(xiāng)村建設(shè)指標(biāo)，新的指標(biāo)對于塘村而言，需要在短短三個月內(nèi)完成村莊所有中、小、散企業(yè)的騰退工作。塘村共有中小型企業(yè)19 家，每年為村級集體經(jīng)濟貢獻200余萬元，解決本村300 名左右村民的就業(yè)問題。實際的情況是，塘村及其西部和中部鄉(xiāng)村雖然在全域整治過程中不允許在其村域空間內(nèi)留有企業(yè)，但是都不愿意放棄村集體經(jīng)濟收入的來源，因此各村均使用土地指標(biāo)置換資金、街道政府財政補貼和銀行貸款的費用，采取股份分紅的方式在經(jīng)編園區(qū)租借92000 平方米的標(biāo)準(zhǔn)廠房，供給騰退的中小型企業(yè)安置?？墒牵?jīng)編園區(qū)需要在2018年4月份方才能夠交付使用，如今按照指標(biāo)執(zhí)行會產(chǎn)生騰退的企業(yè)無法安置的后果，企業(yè)主也不愿意在2017年騰退。

為了持續(xù)保持村級集體經(jīng)濟收入來源，塘村只清退了9 家污染較大、有偷稅漏稅行為的企業(yè)。最終，由于塘村在2017 年年底還有10 家企業(yè)繼續(xù)作業(yè)，海市所發(fā)布的“美麗鄉(xiāng)村”新一輪評選名單中，塘村從之前的五星級被降為“一星級”，使得塘村“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)在行政驅(qū)動意義上回到了原點。社會學(xué)家布勞認(rèn)為，公平交換是必要的，原因在于人們遵從權(quán)力的努力行為，是基于其試圖從有權(quán)力者那里獲得報酬的期望。如若人們難以獲得期望的報酬，那么將會產(chǎn)生“被剝奪感”，繼而導(dǎo)致遵從行為式微和群體凝聚力下降[9]。

“一星級”的最終考評結(jié)果對于村莊內(nèi)部產(chǎn)生了負面影響，不僅體現(xiàn)在“以獎代補”的比例降低使得村莊吸納財政資源數(shù)量減少，而且體現(xiàn)在情感層面的“被剝奪感”，進而導(dǎo)致社區(qū)凝聚力下降。一方面，村級黨組織開始質(zhì)疑“美麗鄉(xiāng)村”項目的合法性，進而挫傷集體行動可能性。村委M表示：“降級既不是因為我們村環(huán)境衛(wèi)生狀況差，也不是因為我們理念跟不上，原因在于騰退企業(yè)，但是市里考慮過時間節(jié)點了嗎？這個如果騰退了，國家對美麗鄉(xiāng)村要求的生產(chǎn)發(fā)展怎么體現(xiàn)？”（M&20191101）Y 書記也表示，“降級之后，再在村級會議提及美麗鄉(xiāng)村字眼，較之以往缺乏了黨員同志的參與討論積極性”（Y&20191101）。村委會主任向筆者透露，“之前美麗鄉(xiāng)村建設(shè)目標(biāo)清晰，但是把全域整治任務(wù)加諸美麗鄉(xiāng)村建設(shè)之中，成為一件非常不好完成的行政指令擺在我們面前；加上全域整治下，不斷有村民搬遷到城市社區(qū)，我們村也越來越小，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的方向越來越模糊，我們也越來越?jīng)]有了動力”（Z&20180826）。另一方面，村民因村莊榮譽帶給自身的身份認(rèn)同隨著“美麗鄉(xiāng)村”星級的降低而不斷減弱。村民L 談及了其生活感受：“去年年底，村委專門拉了條幅，慶祝我們村這幾年美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的集體成果，我就幾乎天天晚上都發(fā)朋友圈說我們村的好，現(xiàn)在弄了個一星級，都不敢發(fā)了，生怕其他村親戚笑話。”（L&20191102）

村莊生活世界表現(xiàn)為多重面向：人際互動、物質(zhì)文化、社會文化和精神文化，其生活意義的來源并不局限于村莊邊界內(nèi)，而是與廣泛的周遭世界密切相關(guān)。既有項目制傾向于采取技術(shù)治理的邏輯，狹義地將村莊生活視為封閉在物理空間內(nèi)的物質(zhì)生活，因此只采取資源動員的方式來形塑社區(qū)空間、約制人的行為。然而，村莊內(nèi)社會和精神文化依托于綿延的意義系統(tǒng)，使得村莊生活中具有恒常的“社會底蘊”，片面追求項目制作為上級指揮棒的實踐，最終只會脫嵌于生活而難以得到村莊生活意義系統(tǒng)的理解，這與杜贊奇所強調(diào)的“國家治理的內(nèi)卷化”具有相似之處，呼喚著鄉(xiāng)村治理必須再嵌入生活之中[10]。

（三）復(fù)嵌生活：黨建引領(lǐng)社會治理與項目內(nèi)生性運作

1.轉(zhuǎn)向生活與村莊本位：村莊項目的自主性設(shè)計

把“低小散企業(yè)騰退”任務(wù)放置在美麗鄉(xiāng)村項目中，強化了市經(jīng)信局對基層的動員能力，要求基層完成市里下派的相關(guān)行政任務(wù)，但這種做法也使得村莊質(zhì)疑美麗鄉(xiāng)村項目變化的合理性，降低了項目實踐對村莊的吸引力。2017年年底，第一輪美麗鄉(xiāng)村考核驗收結(jié)束后，海市交警也試圖模仿此邏輯，將作為部門任務(wù)的道路安全防護工作納入美麗鄉(xiāng)村項目之中，增添“村莊道路無交通死傷事件發(fā)生”指標(biāo)，同樣將其設(shè)置為“一票否決制”的權(quán)重。此舉再次挫傷了村級基層組織對美麗鄉(xiāng)村項目制的認(rèn)同，Y書記分享了他與其他村書記的交流感受：“現(xiàn)在把交通事故也放在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)里面，我們很多書記覺得把越來越多的指標(biāo)加進來沒多大意思。比如說你現(xiàn)在是五星級，你也不知道，睡一個晚上，第二天起來村道上死了個人，你就降星級了。這個也不可控，也不是我們工作的責(zé)任，交通事故怎么避免？怎么知道？”（Y&20191101）這表明，上級的各項任務(wù)都想借助“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)這個載體進行策略性下派，實際上卻不斷扭曲和侵蝕著原有美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的內(nèi)涵和方向。

導(dǎo)致塘村美麗鄉(xiāng)村項目吸引力下降的另一個原因在于，海市預(yù)計在2021年開展第二輪美麗鄉(xiāng)村考核評估，然而，受制于全域整治帶來的人口搬遷，全村戶籍人口數(shù)量不斷減少，2011 年塘村共有863戶、3300 余人，而2019 年11 月降為402 戶、1587 人，因此Y 書記表示：“我們都不確定2021 年的時候我們塘村還有沒有人，所以，按照現(xiàn)在的指標(biāo)，我們沒有動力和干勁?！保╕&20191101）

質(zhì)疑項目設(shè)計的合理性與缺乏項目完成的績效期望，使得塘村村委會最終將發(fā)展目標(biāo)確定為民眾生活感受與村莊發(fā)展需要，而將美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的各項指標(biāo)束縛加以懸置。盡管如此，塘村仍然十分重視鞏固之前美麗鄉(xiāng)村項目的執(zhí)行成就，并繼續(xù)采取“項目制”工作方式推進各項村治工作得以銜接。

2.吸納民眾與情感重塑：村莊治理的內(nèi)生性發(fā)展

“美麗鄉(xiāng)村”原初項目目標(biāo)設(shè)定符合黨員的行動邏輯和民眾的生活需要，因而獲得了動員鄉(xiāng)村抓包的能力，強化了國家治理的縱向整合。塘村執(zhí)行項目過程中產(chǎn)生了多方面積極效應(yīng)：建構(gòu)了黨建引領(lǐng)的村莊動員機制、形塑了居民參與公共事務(wù)的認(rèn)同感、強化了村民對黨組織的認(rèn)同感。換言之，塘村的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)實踐實現(xiàn)了黨建引領(lǐng)下社區(qū)凝聚力的提升，強化了國家基層治理的橫向整合。然而，隨著海市“美麗鄉(xiāng)村”項目愈加脫嵌于生活，并逐漸淪為相關(guān)部門技術(shù)治理工具的背景下，塘村著力采取自主型制定“美麗鄉(xiāng)村”項目方案，推進村莊內(nèi)生性發(fā)展，以更加貼切村民日常生活需要，提升村民認(rèn)同感和參與動力。

具體而言，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，塘村繼續(xù)采取項目制的村治工作模式，推進各項村治方案有機整合起來，將“美麗鄉(xiāng)村”作為支點，塑造“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的村莊治理體系。其一，持續(xù)強化環(huán)境治理主線工作，繼續(xù)發(fā)動廣大村莊黨員定期對農(nóng)戶環(huán)境衛(wèi)生狀況進行檢查考評，并增強了物質(zhì)激勵的村莊集體投入，使得村容整潔。其二，挖掘社區(qū)內(nèi)部優(yōu)勢資源，打造特色產(chǎn)業(yè)。例如，塘村依托于亮麗村容和相距主城區(qū)較近的距離，開展旅游農(nóng)業(yè)，打造多個旅游農(nóng)莊；柴磚銀行探索編織工藝品和磚瓦工藝品，產(chǎn)品出售給全國多個省區(qū)，建筑外包給外地進行施工等。竭力圍繞“美麗”主題打造特色產(chǎn)業(yè)，保證生產(chǎn)發(fā)展與生活富裕。其三，建立社區(qū)老人福利專項資金，構(gòu)建老年友好的社區(qū)環(huán)境。打造“梨花節(jié)”“采摘節(jié)”等多個社區(qū)特色活動，豐富社區(qū)精神文化活動，同時作為特色旅游節(jié)目增收村莊經(jīng)濟，強化鄉(xiāng)風(fēng)文明。其四，建立社區(qū)協(xié)商民主機制，包括公示村莊決策事項、多元村民群體參與議事決策、黨員定戶聯(lián)系群眾機制，最大限度消除全域整治過程中產(chǎn)生的利益糾紛，保證村莊穩(wěn)定?？梢钥闯觯链逋ㄟ^轉(zhuǎn)化工作思路，將美麗鄉(xiāng)村作為村域治理乃至鄉(xiāng)村振興的歷史基礎(chǔ)，撬動村莊政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)的整合性治理工作，從而豐富“美麗”的實踐內(nèi)涵，強化村民對“美麗鄉(xiāng)村”項目執(zhí)行績效的真實感知。

五、項目與生活：黨建引領(lǐng)基層治理的目標(biāo)選擇及制度支撐

習(xí)近平總書記多次強調(diào)“基層工作很重要，基礎(chǔ)不牢，地動山搖”“必須扎實做好抓基層、打基礎(chǔ)的工作”?；鶎狱h組織應(yīng)當(dāng)利用組織優(yōu)勢影響人民群眾的日常行為，保證基層秩序與形塑人民對黨和國家的認(rèn)同感，在人民群眾的日常生活中發(fā)揮著政治功能，傾聽人民群眾聲音、解決人民群眾問題、滿足人民群眾需要，才能強化社區(qū)凝聚力，實現(xiàn)人民大眾對基層黨組織、黨和國家的認(rèn)同。

（一）資源獲得抑或情感塑造：黨建引領(lǐng)基層治理機制的運作矛盾

“美麗鄉(xiāng)村”與當(dāng)前“鄉(xiāng)村振興”均是黨和國家根據(jù)對基層的情勢判斷而確定的農(nóng)村發(fā)展綜合性目標(biāo)，采取“項目制”方式通過中央和地方財政的轉(zhuǎn)移支付，推進農(nóng)村開展綜合性治理工作，以期滿足民眾的美好生活需要與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。為尊重地方治理實際，中央政府動員地方政府并下放給地方政府項目具體制定的自由裁量權(quán)，由其設(shè)計項目指標(biāo)和監(jiān)督項目執(zhí)行。地方政府借助財政補貼、人事政策、社會輿論等多重方式，動員鄉(xiāng)村基層黨組織和自治組織“搶包”，以期成為項目執(zhí)行主體。不同層級的治理主體之間在項目實踐中呈現(xiàn)如下邏輯（如圖2）：

圖2 在項目實踐中不同層級間的治理邏輯

在當(dāng)前黨建引領(lǐng)基層治理格局下，黨建引領(lǐng)越發(fā)表現(xiàn)為一項治理機制，即借助實踐智慧將項目內(nèi)規(guī)則和資源轉(zhuǎn)化為治理行動，從情感和資源著手動員民眾，使得項目得以貫徹落實。然而，基于塘村美麗鄉(xiāng)村項目執(zhí)行經(jīng)驗，我們發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村項目執(zhí)行隨時會面臨著資源獲得與情感塑造的目標(biāo)抉擇困難。

以黨和中央政府為象征的民族國家，政治結(jié)構(gòu)及命令的存在和運作，依賴于民眾的認(rèn)同。為保證政權(quán)合法性基礎(chǔ)鞏固，需要借助基層政治組織解決居民生活問題、滿足居民生活需要、推進居民生活組織化，以期在治理實踐中不斷產(chǎn)生認(rèn)同感。村莊社區(qū)建設(shè)和發(fā)展在現(xiàn)代化背景下已不再是封閉型自給自足系統(tǒng)，相反呈現(xiàn)為受到政府為主體的持續(xù)性資金、智力、規(guī)范等外部性資源輸送供給的開放型系統(tǒng)。在這種態(tài)勢下，諸多鄉(xiāng)村基層黨組織與自治組織爭相獲得項目中所包含的資源，強化自身治理實踐與項目指標(biāo)匹配性程度，以期成為項目執(zhí)行的“典型”，從而獲得更多的項目資源引入，服從于技術(shù)治理邏輯，即在“成本—效益”思維圖示下碎片化完成各項指標(biāo)。

然而，項目制的政治功能在于，需要調(diào)動廣大居民群眾的感知與參與，使其在日常生活中能夠感受到項目影響，認(rèn)同項目理念價值與項目設(shè)計合理性，最終塑造對執(zhí)行主體的村級政治組織與國家政權(quán)的認(rèn)同感。因而，在生活治理維度上，項目制必須采取整合性治理思路，推進鄉(xiāng)村“政治—經(jīng)濟—文化—社會—生態(tài)”事業(yè)的全面升級，并且借助黨組織及其集體行動調(diào)動居民對項目本身的感知與參與。在項目制所約束的“成本—效益”框架下村黨組織與自治組織面臨著碎片化達標(biāo)與整合性治理的艱難抉擇。如何將項目規(guī)則和資源轉(zhuǎn)化為生活治理行動，不僅需要村級黨組織的“實踐智慧”，更需要一種新的制度設(shè)計思路，也即是運用“嵌入生活的項目制”來制定和設(shè)計項目，從而提供村莊項目治理效能以制度支撐，使得廣大農(nóng)戶認(rèn)可項目的制度理念與運作方案。

（二）還權(quán)、賦能與歸位：嵌入生活項目制的制度意涵及要素

基于塘村黨建引領(lǐng)基層治理實踐，我們不難發(fā)現(xiàn)，推進項目制嵌入生活之中，尊重生活獨特性的治理需要、利用生活獨特的治理優(yōu)勢和建構(gòu)生活為治理主體，以此打通項目設(shè)計與項目執(zhí)行環(huán)節(jié)，協(xié)調(diào)項目制與生活中資源與情感的距離。

1.還權(quán)：歸還村民運作民生性項目的自治性權(quán)利

項目制的制度理念是實現(xiàn)美好生活需要，但往往采取“自上而下”的分級治理機制運作而忽視普通民眾的真實需要。當(dāng)前，我們需要建立和完善訴求表達機制、利益協(xié)調(diào)機制、矛盾調(diào)節(jié)機制、黨政主導(dǎo)群眾維權(quán)機制[11]，使群眾真實地參與到項目設(shè)計和執(zhí)行過程中。具體而言，其一，進入到鄉(xiāng)村的民生性項目應(yīng)當(dāng)聚焦主題，并充分尊重鄉(xiāng)村發(fā)展實際；其二，廣大社區(qū)黨員和民眾應(yīng)當(dāng)被吸納到黨建引領(lǐng)的社區(qū)協(xié)商民主平臺，討論制定本村項目執(zhí)行方案和參與執(zhí)行實踐，保證其自治性權(quán)利得以轉(zhuǎn)化為自治性行為；其三，應(yīng)當(dāng)建立地方項目設(shè)計建言獻策制度渠道，由基層黨總支整合和匯總居民意見，對項目具體指標(biāo)及權(quán)重設(shè)計能夠批判反思，避免僅是被動性執(zhí)行。借助實質(zhì)性自治權(quán)利運作的方式，村民能夠在日常生活中更加系統(tǒng)性感知項目制的治理績效，使其更容易接納和認(rèn)同項目所賦予的政治意涵。

2.賦能：賦予基層黨組織資源配置和情感塑造的權(quán)能

基層黨組織及自治組織處在政治系統(tǒng)與生活世界的“結(jié)構(gòu)洞”位置，村書記、主任及社區(qū)骨干成為村莊治理的“代理人”角色。如何使其適應(yīng)“項目治國”的技術(shù)治理時代并提升治理權(quán)能（power），從而策略性應(yīng)對不合理的地方政府項目“打包”行為，挖掘和利用生活本體所具有的特殊性優(yōu)勢。具體而言，其一，強化地方政府“發(fā)包”前的輪訓(xùn)教育機制，使得村莊代理人能夠熟悉項目目標(biāo)及舉措、轉(zhuǎn)化原有科層治理慣習(xí)為項目制治理行為、學(xué)習(xí)與掌握先進項目執(zhí)行經(jīng)驗；其二，建立雙向考評機制，在政府對基層組織考評機制外，建立基層組織對政府部門關(guān)于項目設(shè)計、監(jiān)管和考評機制，優(yōu)化政府行政邏輯；其三，強化基層黨員的紀(jì)律管理和績效激勵，保證“代理人”在項目執(zhí)行過程中德才兼?zhèn)洌苊忭椖肯锣l(xiāng)后村莊分利秩序的沖擊[12]?！皠恿Α芰Α赖隆獧?quán)利”兼?zhèn)涞拇迩f代理人，有助于推進項目有效嵌入村莊生活本體得以實踐，提升項目執(zhí)行的正向后果的可能性。

3.歸位：限制地方政府民生項目設(shè)計的行政導(dǎo)向

項目治國制度中的央地之間博弈使基層治理存在較大不確定性，地方政府的過度“打包”行政性行為，可能會導(dǎo)致項目脫嵌于基層治理的結(jié)果[13]。因此，地方政府需要推進項目設(shè)計更加貼近原有政治內(nèi)涵及其日常生活，推進日常生活中的個體與集體成為積極的行動者。具體而言，其一，推進項目指標(biāo)設(shè)計工作嚴(yán)格提前于項目執(zhí)行之前，以提供基層執(zhí)行項目以明確的目標(biāo)，避免臨時性更換項目方案及指標(biāo)設(shè)計給基層帶來“被剝奪感”；其二，優(yōu)化項目設(shè)計的質(zhì)量，吸納專家學(xué)者結(jié)合政策文件及治理現(xiàn)實，論證項目設(shè)計的科學(xué)性與可行性；其三，吸納多元基層力量進入項目設(shè)計、執(zhí)行、監(jiān)督與考評環(huán)節(jié)，保證整體性過程透明公開，加強廣泛社會民眾對其認(rèn)識了解，便于項目在鄉(xiāng)村中的落地執(zhí)行。避免行政化導(dǎo)向的項目設(shè)計，是為了規(guī)避官僚系統(tǒng)與基層社會生發(fā)出張力，從而保持地方政府的項目動員能力及村莊善治。

在中國逐步戰(zhàn)勝貧困步入全面小康社會之際，依托于財政轉(zhuǎn)移支付的項目制將會逐步從“補缺型”項目轉(zhuǎn)向“發(fā)展型”項目，以滿足人民群眾日益多元的生活需要。在此背景下，項目執(zhí)行愈加需要發(fā)揮基層社會治理中黨建引領(lǐng)機制之核心角色，推進項目嵌入日常生活實踐之中，從而解決民眾需要的問題、推進民眾參與和社區(qū)發(fā)育、協(xié)調(diào)基層治理可能出現(xiàn)的種種張力，從而建構(gòu)出兼具活力與秩序的基層社會，助力國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化。

注釋：

①為了符合學(xué)術(shù)規(guī)范，本文中地點、人名均已作化名處理。

②海市定級為一星級、三星級和五星級，且規(guī)定了相應(yīng)的比例。

③海市一直有“磚瓦堆得高，生活才富?！钡拿袼?，所以喜歡在院前屋后堆放磚瓦。