《伊麗莎白濟貧法The Elizabeth Poor Law》及其社會背景和歷史意義

魏威

【摘要】通過解析1601年英國議會制訂《濟貧法》的歷史背景，分析該法律對于奠定濟貧立法原則基礎的歷史地位及其對社會保障和福利制度的推動作用。

【關鍵詞】《伊麗莎白濟貧法The Elizabeth Poor Law》? 英格蘭議會? 貧困救濟

1601年英格蘭制訂頒布了《濟貧法》，因立法時間系伊麗莎白一世女王統(tǒng)治時期，故稱《伊麗莎白濟貧法The Elizabeth Poor Law》，它是英格蘭訂立的第一部專門適用于救濟貧困國民的法律，也是世界第一部同類法律。作為英格蘭第一部重要的濟貧法，它不僅是這一類法律制度的開端，而且為世界同類法律制度確定了基本原則，所以被稱為世界最早的社會保障法。

其實英國從十五世紀開始就頒布濟貧法令。歷史學家把1601年《濟貧法》及以前頒布的濟貧法令統(tǒng)稱為“舊濟貧法”。在舊濟貧法下，救濟采用兩種方式：院內救濟（indoor relief）和院外救濟（outdoor relief），包括直接給窮人錢，食物、衣服。因為修建救濟院的費用較高，所以院外救濟是主要的救濟方式。16世紀以前英國社會救濟貧困多是通過教會、修道院、教會醫(yī)院和同業(yè)行會進行，這些都屬于民間或宗教性質的救濟活動。國家/政府并沒有將救濟視為自己的職責，相反，還視貧困者為社會的不安定因素，為了消除這些不安定因素，法律常常將某些貧困者視為懲處的對象。由于大規(guī)模的圈地運動，16世紀時英格蘭社會出現大量流民。流民分為正在找工作的與無論如何也不愿工作的，前者被稱為“值得同情的窮人”（deserving poor），后者被稱為“不值得同情的窮人”（undeserving poor）。除圈地運動外還有其他原因造成的貧困流民，社會上大量窮人無家可歸，無地可種。面對如此嚴重的貧困流民問題，民間和宗教救濟方式遠遠不能滿足需要，而政府在16世紀前并沒有承擔起救濟窮人的責任，反而往往采用一些鎮(zhèn)壓手段。

十六世紀的最后幾十年英格蘭社會充滿了不穩(wěn)定因素，由于貴金屬的流入，食品價格飛漲，1593-1602年的小麥以及干酪等十二種食品的物價指數比十六世紀初上漲了近5倍。同時，對外戰(zhàn)爭又使得英格蘭制成品的銷路頗受打擊，失業(yè)人口大增，貧民問題更加嚴重。議會于1597-1598年提出了一項濟貧法案并獲得通過，該法令規(guī)定：普遍征收濟貧稅;教會監(jiān)護下的貧困兒童都要學習一門技藝，女童學習至21歲為止，男童學習至24歲為止;教區(qū)的救濟機構交由教會執(zhí)事和教會監(jiān)督辦理;因殘疾而不能勞動的人，通過種種辦法予以贍養(yǎng);有勞動能力的人，則幫助其找到工作。但同時，針對“不值得同情的人”政府可依法鞭打流民和建立懲戒所。

這項法令原本是作為一種試驗而制訂的，原定試行三年，但在1601年，政府把該法所有要點納入一項新的法令中，隨后又將施行時間延長，形成《伊麗莎白濟貧法》，又稱“舊濟貧法”（區(qū)別于1834年“新濟貧法”），同時還頒布有《牧區(qū)濟貧稅法》（Parish Poor Rate）。法令中把貧民分為三種：一、強壯有力而不愿工作的;二、因老弱殘疾而不能工作的;三、因不幸而找不到工作的。第一種貧民不能得到任何救濟，他們要接受強制勞動，拒絕工作的人會被關在懲戒所，受到刑罰甚至處死。第二種貧民可以得到救濟。對于第三種人，法令規(guī)定濟貧官有幫助其找到工作的義務。對于貧民的子弟，要教授他們工作的技能。法令規(guī)定，貧民監(jiān)理官必須取得兩位或兩位以上法官的同意，設法為他們認為不能保護和供養(yǎng)自己子女的人，以及那些已婚或未婚的沒有生活手段、無法以平常職業(yè)來維持生計的人安排工作。同時，監(jiān)理官們要向該教區(qū)的每個居民和每個土地所有者，每星期或按一定期限，以課稅的方式征集一定數量（數額由監(jiān)理官核定）的亞麻、苧麻、毛絨、鐵和其他必需品及材料，以救濟貧民。在各教區(qū)強制征收固定的濟貧稅作為救濟貧民基金的主要來源，不依法納稅的人要受刑罰。

《伊麗莎白濟貧法》體現了教區(qū)救濟的基本概念，負責救濟工作的是濟貧監(jiān)察官和治安法官。當時教區(qū)規(guī)模并不大，濟貧監(jiān)察官（overseer of poor）認識每一個住在教區(qū)的人，清楚誰應該被救濟，誰不值得救濟，因此那些游手好閑的流浪漢不能申請救濟，只能去工作。治安法官（Justice of Peace）管理濟貧事宜、征收濟貧稅及核發(fā)濟貧費。任何有財產的人都要交濟貧稅。法律把貧困人口分為兩類，即值得救濟的窮人（deserving poor）和不值得救濟的窮人（undeserving poor），因此救濟辦法也因人而異：凡年老及喪失勞動力的，在家接受救濟;貧窮兒童則在指定人家寄養(yǎng)，成長到一定年齡后送去做學徒;流浪者被關進監(jiān)獄或送入教養(yǎng)院。

這一法律遵循的基本原則就是，讓那些沒有工作能力的人，如孤兒、孤寡老人和身體殘疾的人‘得到救濟或贍養(yǎng);為有勞動能力者提供一份工作，使其能夠以此謀生。這部法律不同于其他都鐸時期的法律，它不再主要以懲罰為目的，而是更多采取規(guī)勸的方式，并且從該法律開始，濟貧稅的征收從自愿轉變?yōu)榱x務性質。

《伊麗莎白濟貧法》是自羅馬以來政府采取措施對窮人進行救濟的第一次努力，政府意識到國家有義務對貧困人口進行救濟，這在當時是極其富有遠見的舉措。由于《伊麗莎白濟貧法》的頒布，盡管在十六世紀90年代、十七世紀20年代西歐發(fā)生饑荒，但英國并沒有像同時期的法國那樣發(fā)生大規(guī)模的嚴重社會暴亂。1601年《伊麗莎白濟貧法》的實施，緩解了貧富矛盾，使得英國社會在近代早期一直比較穩(wěn)定，除了1642年內戰(zhàn)，沒有發(fā)生大的動亂。

《伊麗莎白濟貧法》的頒布推動了英格蘭社會保障和福利的制度化發(fā)展，其立法理念經過幾個世紀的不斷完善，成為世界各國社會救濟立法的指導思想。而英國立法機構在長期實踐中不斷作出調整，在此后近四個世紀之中，陸續(xù)訂立《濟貧法Poor Law》（1772年）、《濟貧法Poor Law》（1795年）、《失業(yè)工人法Unemployed Workman Act》（1905年）、《養(yǎng)老金法Old age pensions》（1908年）、《健康保險法National Insurance Act》（1911年），至1948年英國議會通過 《國民救助法National Assistance Act》，英國公民得以享有全面的社會福利，它標志著英國開始進入現代福利國家時代。