農(nóng)村最低生活保障制度實(shí)施研究

韓宗顯

關(guān)鍵詞：農(nóng)村;最低生活保障;制度

中圖分類號(hào)：F328 ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009 — 2234（2020）04 — 0059 — 03

一、背景

我國農(nóng)民扮演著重要的角色，他們是國家的主人，為經(jīng)濟(jì)建設(shè)做出了巨大的貢獻(xiàn)，但隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，社會(huì)形態(tài)的變化，傳統(tǒng)養(yǎng)老方式被削弱，出現(xiàn)了農(nóng)民貧困的問題。農(nóng)村最低生活保障制度是一項(xiàng)由人民政府向那些生活水平低于保障標(biāo)準(zhǔn)線的貧困農(nóng)村居民提供救助的制度安排，旨在維持貧困農(nóng)民的基本生活水平，幫助其擺脫貧困。

湖北省緊跟國家政策，積極建立農(nóng)村最低生活保障制度。2007年《關(guān)于建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，決定在全省的各縣區(qū)建立農(nóng)村低保制度。目前，湖北省的農(nóng)村低保工作經(jīng)過10年的發(fā)展，保障標(biāo)準(zhǔn)日益提高，覆蓋面逐漸擴(kuò)大，管理規(guī)范化，宣傳廣泛化，并且建立了良好的配套機(jī)制，最大程度的做到應(yīng)保盡保，應(yīng)救盡救。在提高湖北省農(nóng)民的生活質(zhì)量、縮小城鄉(xiāng)差距、促進(jìn)社會(huì)公平公正方面發(fā)揮著重要的作用。但農(nóng)村低保制度畢竟是在基層落實(shí)的政策，地方縣政府的農(nóng)村低保制度的落實(shí)效果如何，值得進(jìn)一步考究。

二、B縣的最低生活保障制度的現(xiàn)狀

B縣地處湖北西南部，荊山主脈橫亙東西，是一個(gè)全山區(qū)縣。由于地理特征導(dǎo)致交通閉塞，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，貧困問題突出。為此，B縣政府也積極響應(yīng)上級(jí)號(hào)召，貫徹十九大的“保障民生”精神，以精準(zhǔn)扶貧和實(shí)現(xiàn)全縣“脫貧摘帽”為主要目標(biāo)導(dǎo)向，聚焦農(nóng)村低保的政策落實(shí)。今年，為進(jìn)一步確保新時(shí)代扶貧開發(fā)工作和農(nóng)村低保工作的有效銜接，B縣在年初開展了農(nóng)村低保兜底保障專項(xiàng)行動(dòng)，以下是B縣農(nóng)村低保政策落實(shí)的基本情況：

（一）落實(shí)審核審批政策，制度規(guī)范化

B縣農(nóng)村低保審核審批政策包括書面申請(qǐng)、審核、民主評(píng)議、聯(lián)合審批和公示五個(gè)具體操作過程。先由家庭戶主填寫低保申請(qǐng)承諾書;遞交鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行審查;再由村民代表和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府人員組成村民評(píng)議小組進(jìn)行民主評(píng)議，共同選出低保對(duì)象;最后將入選對(duì)象的信息進(jìn)行公示，接受村民的監(jiān)督?？梢钥闯?，B縣嚴(yán)格按照流程執(zhí)行政策。

這樣做，一是規(guī)范農(nóng)村低保制度的流程，管理日益規(guī)范化。二是下放農(nóng)村低保制度的審批權(quán)限，可以更好當(dāng)?shù)鼐用?。二是保證低保工作人員各司其職，責(zé)任具體落實(shí)到位，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村低保制度的規(guī)范化、合理化和法制化。三是提高低保對(duì)象的精準(zhǔn)性，減少“騙保”“欺?！钡默F(xiàn)象。四是公民參與和社會(huì)監(jiān)督在一定程度上杜絕了“人情?！薄瓣P(guān)系?！?，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)制度的公平公正。

（二）落實(shí)扶養(yǎng)政策，保障標(biāo)準(zhǔn)提高，救助覆蓋面擴(kuò)大

從民政局提供的數(shù)據(jù)來看，2016年以來B縣農(nóng)村低保的保障標(biāo)準(zhǔn)日益提高，由2016年的每人345元/月增長到2019年的每人480元/月。同時(shí)，B縣政府還按照不同的貧困類型全額發(fā)放不同標(biāo)準(zhǔn)的供養(yǎng)資金，對(duì)死亡供養(yǎng)對(duì)象按照一年的供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放喪葬補(bǔ)貼，按照物價(jià)部門的標(biāo)準(zhǔn)，給予低保戶一定的水費(fèi)和電費(fèi)補(bǔ)貼，人均補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到到905元。另外，B縣政府積極響應(yīng)國家的精準(zhǔn)扶貧政策，致力于重點(diǎn)救助。對(duì)于生活困難、依靠家庭供養(yǎng)依舊無法擺脫貧困的個(gè)人可以納入低保范圍內(nèi);對(duì)于低保家庭中的老年人、未成年人、殘疾人按照當(dāng)月的低保標(biāo)準(zhǔn)增發(fā)20%的低保補(bǔ)貼;對(duì)于完全喪失勞動(dòng)能力、不能就業(yè)獲得收入的家庭可以增發(fā)全額低保補(bǔ)貼。

保障標(biāo)準(zhǔn)的提升和保障范圍的擴(kuò)大，符合特困供養(yǎng)政策和救急難政策的要求，切實(shí)做到了政策、標(biāo)準(zhǔn)、對(duì)象的有效銜接、農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧工作的有效銜接。將符合低保條件的對(duì)象盡力納入保障范圍，實(shí)現(xiàn)了“應(yīng)保盡?！薄安宦湎乱蝗恕?，有利于那些因急難而陷入貧困的人能夠維持其基本的生活水平。

三、B縣農(nóng)村最低生活保障制度存在的問題

從宏觀上看，保康縣農(nóng)村低保制度較為完善，確實(shí)發(fā)揮了保障“安全網(wǎng)”的作用;從微觀上看，農(nóng)民的參與度、滿意度較高，生活質(zhì)量顯著提高。但是由于各種主客觀因素的限制，保康縣的農(nóng)村低保政策在落實(shí)的過程中仍然存在一些問題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）基層制度落實(shí)仍然存有偏差

?？悼h農(nóng)村低保政策在落實(shí)的過程中，嚴(yán)格把控五個(gè)流程，但在申請(qǐng)核查和民主評(píng)議方面還存在問題。

1.低保家庭信息核查困難。出現(xiàn)該問題主要是因?yàn)樵谶M(jìn)行信息核查的過程中，涉及到多個(gè)方面。一、求助者在申請(qǐng)農(nóng)村低保時(shí)，自行填寫農(nóng)村低保申請(qǐng)表，申請(qǐng)人可能會(huì)瞞報(bào)或者少報(bào)家庭收入和財(cái)產(chǎn)，這就會(huì)出現(xiàn)“兩輛小轎車家庭吃低保”或者“兒子開豪車父親拿低?！钡幕奶片F(xiàn)象。二、調(diào)查員入戶調(diào)查時(shí)，通常采用“方便”的“四看法”進(jìn)行家庭調(diào)查，而忽略了其他經(jīng)濟(jì)收入，導(dǎo)致調(diào)查不全面，核對(duì)不細(xì)致的現(xiàn)象。三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由于缺少審計(jì)、資產(chǎn)評(píng)估師等專業(yè)人員對(duì)低保對(duì)象家庭收入進(jìn)行準(zhǔn)確評(píng)估，導(dǎo)致評(píng)估結(jié)果的主觀隨意性增大。四、信息中心缺乏多部門的信息共享機(jī)制，目前僅僅涉及人、車、房等信息的簡單核對(duì)，而沒有對(duì)隱性的省外收入進(jìn)行再審查。

2.民主評(píng)議操作難度大。民主評(píng)議是由村民代表來行使決策權(quán)，他們更加了解求助者的情況和需求，極大的保障了政策落實(shí)的公正性和透明性，但同時(shí)操作的過程中也存在困境：一、申請(qǐng)人的人際關(guān)系影響評(píng)議結(jié)果。無勞動(dòng)能力的貧困者人際關(guān)系處理不好，就可能遭到其他村民的排擠，從而評(píng)不上低保;而好吃懶做導(dǎo)致貧困的申請(qǐng)者與鄰里相處較好的話，也可能會(huì)享受低保。這樣就背離了農(nóng)村低保制度的初衷，使那些真正需要保障的對(duì)象排除在制度范圍外。二、參評(píng)村民代表的素質(zhì)難以保障。中國是個(gè)人情社會(huì)，十分重視鄉(xiāng)土人情。村民代表是村民選舉產(chǎn)生，他們與村民朝夕相處，無形中形成各種關(guān)系。在進(jìn)行民主評(píng)議時(shí)，他們難免會(huì)帶有主觀色彩，想把自己的選票投給熟悉的人，從而否定那些真正需要幫助的人。這就形成了“關(guān)系?！焙汀坝H戚保”，嚴(yán)重影響了政策目標(biāo)對(duì)象的精準(zhǔn)性。

（二）制度效果與群眾期望存在差距

1.居民對(duì)政策期望過高。農(nóng)村低保制度面向人均生活水平低于最低生活保障線的家庭，該政策的設(shè)計(jì)理念是重生存輕發(fā)展，它只能維持人們當(dāng)前基本的生活狀態(tài)，而不利于人們的長遠(yuǎn)發(fā)展。在B縣，對(duì)于低保政策的施行，不同的人有不同的看法。領(lǐng)取到低保金的人過度的依賴國家政策，以享受補(bǔ)助為榮，外出勞動(dòng)的意愿下降，當(dāng)問到他們對(duì)低保制度是否滿意時(shí)，這些人往往會(huì)抱怨補(bǔ)貼太少，一個(gè)月幾百塊錢什么都干不了;沒有領(lǐng)取到低保補(bǔ)貼的人，通常會(huì)產(chǎn)生不滿情緒，認(rèn)為是干部沒有完全落實(shí)政策，故意不讓他們享受補(bǔ)貼。于是，出現(xiàn)信訪投訴滿天飛，吵著鬧著爭指標(biāo)的現(xiàn)象。

2.“按戶施保”存在漏洞。《湖北省農(nóng)村居民最低生活保障辦法》明確規(guī)定，農(nóng)村低保政策的救助對(duì)象是家庭。但是?？悼h子女成年后就會(huì)選擇單獨(dú)立戶，這就出現(xiàn)了一家多戶的現(xiàn)象。有些人就會(huì)選擇鉆政治空子，分戶后讓父母去申請(qǐng)低保，造成了不贍養(yǎng)老人的不良社會(huì)風(fēng)氣;而其他民眾對(duì)于父母貧困吃低保、兒女富裕奔小康的家庭享受低保補(bǔ)貼，自然會(huì)出現(xiàn)心理不平衡和不滿情緒。

（三） 制度設(shè)計(jì)缺乏靈活性

制度設(shè)計(jì)缺乏靈活性是指不考慮政策對(duì)象、環(huán)境的特殊性，從上到下簡單化的推行政策，以至于常常導(dǎo)致政策目標(biāo)偏離、政策效果不佳的后果。我國各地發(fā)展水平差異大，國家在制定政策時(shí)，只能制定方向性、倡導(dǎo)性的宏觀政策，需要地方政府落實(shí)政策時(shí)因地制宜。B縣自落實(shí)農(nóng)村低保制度以來，雖然充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，但也存在制設(shè)計(jì)不夠靈活的問題，具體表現(xiàn)在：

1.政策實(shí)施“一刀切”。B縣特殊的地理特征將?？悼h分為保康南北。?？当鄙綆n疊嶂，交通不便，生活來源單一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低;?？的仙絼葺^平緩，河流眾多，居民有更多的謀生機(jī)會(huì)，人均經(jīng)濟(jì)水平高于?？当?。從社會(huì)公平上來說，應(yīng)該針對(duì)山上和山下的經(jīng)濟(jì)差異制定不同的制度標(biāo)準(zhǔn)且山上家庭的救助補(bǔ)貼應(yīng)該高于山下。但各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既想作為又不敢作為，怕做錯(cuò)承擔(dān)責(zé)任，所以直接采用省、市下達(dá)的政策標(biāo)準(zhǔn)，千篇一律的對(duì)待低保對(duì)象。

2.缺乏對(duì)特殊家庭的制度設(shè)計(jì)。特殊家庭是指那些人均生活水平在低保線上，但由于家庭成員因治療、上學(xué)開銷過大導(dǎo)致整個(gè)家庭陷入貧困。這個(gè)時(shí)候是否可以將這種家庭納入低保對(duì)象呢？從人道主義上來說，是可以的;但是在實(shí)際操作上，確實(shí)不符合政策規(guī)定，這就使政府陷入兩難。出現(xiàn)這種情況是因?yàn)檗r(nóng)村低保政策的內(nèi)容屬于定性描述，落實(shí)時(shí)采用上傳下達(dá)的方式，缺少如何制定差異化政策的可操作化細(xì)則。另外，低保制度的資金是與地方財(cái)政掛鉤的，?？悼h作為重點(diǎn)貧困縣，財(cái)政收入本來就不多。面對(duì)日益上升的農(nóng)村低保線和特困群體的額外補(bǔ)貼，財(cái)政壓力可想而知，很難再對(duì)特殊家庭給予制度外的救助。

? ? 四、完善B縣農(nóng)村最低生活保障制度的建議

針對(duì)目前保康縣農(nóng)村低保政策落實(shí)的過程中出現(xiàn)的政策落實(shí)不規(guī)范，制度運(yùn)行管理效果不佳和制度設(shè)計(jì)待優(yōu)化的問題，必須要強(qiáng)化科技手段，建立大數(shù)據(jù)核對(duì)平臺(tái)，信息共享聯(lián)動(dòng)機(jī)制;加大政策宣傳，提高民眾對(duì)政策的認(rèn)知，完善制度運(yùn)行管理;發(fā)揮干部主觀能動(dòng)性，優(yōu)化制度設(shè)計(jì)，科學(xué)減貧。只有多管齊下，多維扶持，才能盡顯示農(nóng)村低保制度的優(yōu)越性，保障農(nóng)村居民的基本的生存權(quán)利，發(fā)揮“最后一道防線”的功能。

（一）規(guī)范政策落實(shí)程序。

1.對(duì)農(nóng)村低保的對(duì)象進(jìn)行精準(zhǔn)定位。為確保低保對(duì)象的精準(zhǔn)性和審批審核的準(zhǔn)確性，一是要建立申請(qǐng)人誠信機(jī)制。在核實(shí)申保人的家庭狀況時(shí)，如若出現(xiàn)瞞報(bào)、虛報(bào)收入的情況，要記入誠信檔案，并在一定時(shí)期內(nèi)不得申請(qǐng)農(nóng)村低保。二是要加強(qiáng)執(zhí)政隊(duì)伍建設(shè)。要建設(shè)一支專業(yè)化的低保工作團(tuán)隊(duì)，從各高校招募審計(jì)專業(yè)人才;還要不定期的對(duì)工作人員進(jìn)行培訓(xùn)，學(xué)習(xí)國家關(guān)于農(nóng)村低保制度的理論知識(shí)，提高執(zhí)政能力。三是要建立信息共享聯(lián)動(dòng)機(jī)制，引入第三方評(píng)估，精準(zhǔn)量化家庭收入，規(guī)范家庭調(diào)查程序。號(hào)召省、市、縣的民政部門投入一定的資金，從頂層出發(fā)，與公安部門合作，建立信息互通的大數(shù)據(jù)平臺(tái)，與公安部管轄的各部門進(jìn)行信息共享。設(shè)立信息管理專員，在縣信息中心需要進(jìn)行信息核對(duì)時(shí)提供專項(xiàng)服務(wù)。

2.提升民主評(píng)議的客觀性。民主評(píng)議操作難度大是因?yàn)榇迕竦娜饲殛P(guān)系導(dǎo)致的，要改變和控制村民的主觀意愿并不是一件容易的事情。首先，我們要重點(diǎn)提高村代表的素質(zhì)，定期召開村代表會(huì)議，灌輸政策精神，普及法律法規(guī)，提升村民代表的社會(huì)責(zé)任感。其次，要約束基層低保干部的權(quán)力范圍。堅(jiān)決杜絕干部占有低保名額或者將低保名額作為鼓勵(lì)生產(chǎn)的獎(jiǎng)勵(lì)手段，要充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的作用。一旦出現(xiàn)與基層低保工作人員有關(guān)“關(guān)系保”“人情?！?，要及時(shí)檢舉。行政監(jiān)察機(jī)關(guān)要依據(jù)情節(jié)的輕重嚴(yán)肅處理，對(duì)于情節(jié)較輕的，給予行政警告或者降職處分;對(duì)于情節(jié)嚴(yán)重且不知悔改的，將追究其刑事責(zé)任。

（二） 完善制度運(yùn)行管理

1.建立宣傳機(jī)制。政策宣傳的方式主要有兩種：一是傳統(tǒng)的口頭宣傳方式。由村委挨家挨戶口頭宣傳，使村民明白低保不是每個(gè)人都可以享受的;村委要重點(diǎn)向村民講解農(nóng)村低保的主要流程，讓村民真正的了解低保政策，并且鼓勵(lì)符合條件的村民積極主動(dòng)申請(qǐng)。二是利用多元化的宣傳媒體和多樣化的宣傳平臺(tái)的現(xiàn)代宣傳方式。比如，在村委會(huì)信息欄進(jìn)行政策公示，張貼宣傳橫幅，向通訊設(shè)備發(fā)送政策推文、新聞發(fā)布會(huì)、印發(fā)民政宣傳手冊等等。采取多渠道宣傳，不但可以保證信息的公開化和透明化，還可以提高農(nóng)村低保制度普及率，使民眾真正的認(rèn)識(shí)到農(nóng)村低保與自己息息相關(guān)以及國家對(duì)該制度的重視程度。

2.建立司法機(jī)制。要消除“按戶施保”的漏洞，一是需要政策執(zhí)行人員嚴(yán)格把關(guān)，在進(jìn)行申請(qǐng)檢查時(shí)，不僅要審查戶籍證明，還要向第三方核查申請(qǐng)人的基本情況。二是需要完善法律保障和司法機(jī)制。嚴(yán)格按照法律條文規(guī)定的核查主體、核查內(nèi)容和核查方法來落實(shí)農(nóng)村最低生活保障制度，發(fā)動(dòng)各方社會(huì)力量對(duì)農(nóng)村低保制度落實(shí)工作進(jìn)行監(jiān)督，一旦發(fā)現(xiàn)“騙?！薄捌郾！钡默F(xiàn)象，立即向司法督查機(jī)關(guān)舉報(bào)。

（一）優(yōu)化制度設(shè)計(jì)

1.充分發(fā)揮基層的主觀能動(dòng)性。要使農(nóng)村低保制度落實(shí)時(shí)更具備靈活性，要改變政策“一刀切”的現(xiàn)狀，要充分發(fā)揮駐村干部作用。從?？悼h人大代表、政協(xié)委員、政府干部或者與村民為善且工作能力較高的村民代表中選舉出駐村干部。駐村干部必須具備高領(lǐng)導(dǎo)力、敢創(chuàng)新、敢做為，對(duì)村民負(fù)責(zé)的高尚品質(zhì);要具體問題具體分析，因地制宜的制定基層可操作化制度細(xì)則，積極主動(dòng)的實(shí)施農(nóng)村低保政策。

2.關(guān)注解決特殊家庭的問題。一是要實(shí)地核查特殊家庭的經(jīng)濟(jì)情況，詢問產(chǎn)生困難的原因和實(shí)際需求，同時(shí)建立農(nóng)村低保制度與其他救助制度有效銜接機(jī)制。二是要建立多渠道的籌資方式來緩解政府的補(bǔ)助資金不足的壓力。政府除了對(duì)低保家庭定期發(fā)放低保金，還要發(fā)放特困補(bǔ)助和臨時(shí)救助金，僅僅靠財(cái)政收入必然是入不敷出，所以要拓寬籌措低保資金的渠道。在保證上級(jí)政府的財(cái)政撥付的基礎(chǔ)上，可以利用金融工具，將政府閑置資金投資理財(cái)?shù)睦⑹杖胱鳛檗r(nóng)村低保的補(bǔ)充資金還可以倡導(dǎo)社會(huì)慈善組織、當(dāng)?shù)仄髽I(yè)、富裕的村民自行捐助。

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〔責(zé)任編輯：張 港〕