中日行政訴訟程序被告對比研究

王思琪 瞿紫玥

關(guān)鍵詞：行政訴訟被告;被告資格;程序地位;中日對比

中圖分類號：D915.4文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2020）04 — 0092 — 06

一、行政訴訟程序及其被告

（一）行政訴訟程序及其目的

行政訴訟程序是指由行政訴訟法規(guī)定的由法院來解決有關(guān)行政爭訟的規(guī)則的集合體。當(dāng)公民的合法利益受到侵害時(shí)，國家賦予了其通過訴諸法院請求司法審判，來保護(hù)自己的權(quán)利。但由于行政爭訟涉及行政權(quán)力，民事訴訟顯然并不適合解決有關(guān)的紛爭。為了應(yīng)對行政爭訟的這種特殊性，有必要設(shè)置特殊的訴訟程序，從這種意義上來看，行政訴訟程序是針對行政權(quán)力所特有的訴訟程序。

行政訴訟程序目的是指之所以設(shè)立行政訴訟程序所希望達(dá)成的主觀性愿望。訴訟作為作出終局性裁決的司法活動(dòng)，其天然的目的就是司法權(quán)對爭議公平公正地解決。作為訴訟的一種特殊類型，行政訴訟的目的就是司法權(quán)對行政爭議地解決。這里的行政爭議既包括了行政活動(dòng)是否侵害了普通公民的合法利益，還包括了行政行為本身是否合乎法律法規(guī)的要求而開展。而程序的目的在于通過對活動(dòng)進(jìn)行過程得以有序進(jìn)行的因素的設(shè)定，保障該活動(dòng)順利、有序地開展，最終到達(dá)程序終點(diǎn)。因此，行政訴訟程序作為預(yù)設(shè)的行政訴訟活動(dòng)過程中訴訟主體應(yīng)當(dāng)遵循的規(guī)則的集合體，其目的就是保障行政訴訟活動(dòng)得以順利、有序地開展，即司法權(quán)對行政活動(dòng)是否侵害普通公民合法利益的審查，以及對行政行為是否合法的審查得以順利、有序地開展，并作出終局性裁決。

（二）行政訴訟程序中被告的特殊性

行政訴訟之所以需要設(shè)立單獨(dú)的訴訟程序，其原因就在于被告的特殊性，具體表現(xiàn)為：第一，原被告地位不平衡。行政訴訟被告作為公權(quán)力的擁有者與民事訴訟被告、刑事訴訟被告最大的不同，就在于他相對于訴訟程序中的原告擁有天然強(qiáng)勢的地位，所以需要在訴訟程序中設(shè)置不同于民事與刑事訴訟被告的條款，控制其過于強(qiáng)勢的地位。第二，行政行為法定。公權(quán)力的行使必須嚴(yán)格按照法律的要求開展，主體不符、時(shí)間不對、限度不合適都會(huì)導(dǎo)致行為的違法，這就要求法院必須嚴(yán)格按照法律規(guī)定審查相關(guān)行政活動(dòng)的合法性，從而保障行政權(quán)力的依法行使。第三，權(quán)力易擴(kuò)張性。公權(quán)力涉及的面極廣，整個(gè)社會(huì)的正常運(yùn)行都要依托于公權(quán)力，然而沒有限制的權(quán)力是極其危險(xiǎn)的，當(dāng)公權(quán)力一方獨(dú)大，出現(xiàn)濫用職權(quán)的現(xiàn)象時(shí)，司法監(jiān)督是限制其濫用的最后的武器，司法權(quán)應(yīng)當(dāng)擁有絕對的權(quán)威性去制約公權(quán)力對社會(huì)公共利益的危害。

（三）中日行政訴訟被告對比的意義

行政訴訟作為公民正當(dāng)利益受行政活動(dòng)侵害時(shí)終局性的司法救濟(jì)途徑，直接反映了一國民主法治的發(fā)展水平。中國行政訴訟研究起步較晚，最初的行政訴訟在程序上適用的是民事訴訟法。然而，行政訴訟被告作為公權(quán)力的擁有者，其天然的相對原告的強(qiáng)勢地位，顯然與民事訴訟中平等的當(dāng)事人相去甚遠(yuǎn)，不可混為一談。行政訴訟中被告的特殊性，是研究行政訴訟不可回避的核心問題之一。為了完善行政訴訟，保障公民權(quán)利受國家權(quán)力侵害時(shí)可以獲得及時(shí)有效的救濟(jì)，更為了督促行政機(jī)關(guān)依法行使行政權(quán)力，研究行政訴訟程序中被告的資格、程序地位等問題有其必要性。此時(shí)，批判的借鑒域外經(jīng)驗(yàn)，不失為一種現(xiàn)實(shí)、經(jīng)濟(jì)的技術(shù)選擇。

從歷史的角度看，中國與日本的文化習(xí)慣一脈相承，體現(xiàn)在行政訴訟方面，兩國都存在著“民不告官”的傳統(tǒng)法律意識。因而，限制被告過度膨脹的公權(quán)力，實(shí)現(xiàn)人權(quán)保障，是兩國行政訴訟共同的立法追求。從法系的角度看，日本在立法初期深受大陸法系影響，與中國的立法思維相似。然而，素有“拿來主義”的日本在2004年修改行政事件訴訟法時(shí)，吸收了英美法系有關(guān)行政訴訟的最新理念，實(shí)現(xiàn)了兩大法系的融合?，F(xiàn)行的日本行政事件訴訟法設(shè)置了抗告訴訟①、當(dāng)事人訴訟②、民眾訴訟③、機(jī)關(guān)訴訟④四種訴訟類型，使得司法權(quán)得以更為全面地對被告——公權(quán)力主體進(jìn)行監(jiān)督、制約，以期實(shí)現(xiàn)形式法治主義向?qū)嵸|(zhì)法治主義的轉(zhuǎn)變，即要求行政訴訟不僅能夠充分救濟(jì)公民的權(quán)利利益，而且要求行政訴訟合乎法律地對多樣化的行政活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。因此，對比研究日本行政事件訴訟法對于完善中國的行政訴訟被告制度具有一定的借鑒意義。

二、中日行政訴訟被告資格對比

（一）行政訴訟被告資格概念

被告的資格是指能夠作為行政訴訟被告參與行政訴訟程序所應(yīng)具備的條件。只有滿足了被告資格的所有條件，才能作為被告參與到行政訴訟程序中，行使行政訴訟法為其預(yù)置的作為程序主體享有的權(quán)利，履行程序義務(wù)，并在訴訟程序運(yùn)行到最后時(shí)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

規(guī)范法學(xué)派創(chuàng)始人凱爾森認(rèn)為，有法律規(guī)范所調(diào)整的人的行為是由兩種因素構(gòu)成的：屬事因素和屬人因素，即必須要做或不做的事以及必須要做或不做這件事情的人?！?〕行政訴訟被告資格所要解決的問題就是：什么人是與行政爭議有足夠利益，必須參與到解決該爭議的司法審查程序中去的?！百Y格”要保證的是該人擁有自己特有的、不同于他人的在行政爭議中的利益。

（二）中國行政訴訟被告資格

依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第二十六條規(guī)定⑤，中國行政訴訟被告資格實(shí)際包含了三個(gè)條件：第一，必須是行政機(jī)關(guān);第二，作出的行政行為被原告提出指控;第三，法院受理案件后通知其出庭應(yīng)訴。這種以行政法上的行政主體的概念來界定行政訴訟的被告，追求行政訴訟法與實(shí)體法的主體資格的統(tǒng)一〔2〕，實(shí)際上是從實(shí)體法的角度來確定行政訴訟程序的主體資格。

（三）日本四類行政訴訟被告資格

日本《行政事件訴訟法》中抗告訴訟和當(dāng)事人訴訟又稱為主觀訴訟，以權(quán)利救濟(jì)為目的;民眾訴訟和機(jī)關(guān)訴訟又稱為客觀訴訟，本質(zhì)上并不屬于法律上的爭訟，以維護(hù)客觀的法律秩序?yàn)槟康摹＿@四類訴訟與中國現(xiàn)行行政訴訟內(nèi)容最相似的是抗告訴訟，而抗告訴訟又是以撤銷訴訟為中心構(gòu)建的，即有關(guān)抗告訴訟的法律制度均是以撤銷訴訟為中心構(gòu)成的，撤銷訴訟中的被告資格就決定了抗告訴訟中被告的資格。

2004年日本行政事件訴訟法修改后，撤銷訴訟被告資格，一改之前以“作出成為訴訟對象的行政處分的行政廳為被告”的標(biāo)準(zhǔn)，采用了“以作出成為訴訟對象的行政處分的行政廳所屬的國家或公共團(tuán)體等法律主體為被告”的標(biāo)準(zhǔn)，并將 “在作出行政處分的行政廳既不歸屬國家也不歸屬公共團(tuán)體時(shí)，仍以該行政廳作為被告”的規(guī)定作為補(bǔ)充條款，實(shí)現(xiàn)了由行政廳主義被告資格向行政主體主義被告資格的轉(zhuǎn)變。在日本，行政主體是與民法上權(quán)利義務(wù)主體相對應(yīng)的概念，特指國家或地方公共團(tuán)體等權(quán)利義務(wù)的主體;而行政廳是行政主體對外的意思表示機(jī)關(guān)，往往以行政機(jī)關(guān)首長的形式出現(xiàn)?？梢姡毡拘姓V訟在確認(rèn)被告時(shí)，更關(guān)注的是“公權(quán)力”的歸屬。

（四）實(shí)體與程序角度的被告資格觀

中國行政訴訟將被告資格限定在行政實(shí)體法規(guī)定的行政主體上，僅將行政機(jī)關(guān)與有權(quán)組織作為行政訴訟的適格被告。然而，隨著民主法治的發(fā)展，行政立法、行政授權(quán)以及行政委托事宜的存在，處于爭議中的擁有行政權(quán)的主體遠(yuǎn)比行政實(shí)體法上行政主體所包含的要復(fù)雜得多，傳統(tǒng)的行政主體理論愈來愈難適應(yīng)行政訴訟實(shí)踐對行政訴訟被告資格的要求。例如，依據(jù)《中華人民共和國民用航空法》第46條第1款的規(guī)定①，機(jī)長在飛行過程中行使的維護(hù)公共秩序、保障公民人身財(cái)產(chǎn)安全的行為，顯然屬于公權(quán)力的范疇。但當(dāng)機(jī)長采取的“必要的適當(dāng)措施”侵害公民合法權(quán)益時(shí)，因?yàn)闄C(jī)長并不符合行政實(shí)體法中行政機(jī)關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)，該侵害就無法獲得司法程序上的救濟(jì)。顯然，這種僅從實(shí)體角度確定的被告資格，并不能滿足行政訴訟程序?qū)Ρ桓尜Y格的要求。

反觀日本，雖然也存在著行政主體的概念，但在確定行政訴訟被告時(shí)更側(cè)重于訴訟方便主義，符合被告資格的不僅包括作為行政主體的國家與公共團(tuán)體，還包括實(shí)際行使公權(quán)力的法人、行業(yè)協(xié)會(huì)等。這一資格標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立，是從程序角度確定的。行政訴訟程序所追求的是保障公民合法利益受公權(quán)力侵害時(shí)的救濟(jì)得以實(shí)現(xiàn)以及監(jiān)督行政活動(dòng)的開展嚴(yán)格按照法律規(guī)定進(jìn)行。該程序關(guān)注的焦點(diǎn)在于公權(quán)力的享有者或行使者。因此，實(shí)際享有或行使公權(quán)力的主體都可能成為行政訴訟程序的被告。

三、中日行政訴訟被告程序地位對比

（一）行政訴訟被告程序地位概念

程序地位，是指立法機(jī)關(guān)在程序法中預(yù)設(shè)的程序主體在法律程序關(guān)系中所具有的程序身份或充當(dāng)?shù)某绦蚪巧Ｐ姓V訟被告程序地位，是指行政訴訟法所規(guī)定的行政訴訟被告在行政訴訟程序關(guān)系中所具有的程序身份或充當(dāng)?shù)某绦蚪巧ㄟ^行政訴訟法規(guī)定的被告的訴訟權(quán)利、訴訟義務(wù)以及訴訟責(zé)任來展示。因此，要正確理解行政訴訟被告的程序地位，需要在行政訴訟程序關(guān)系中考察行政訴訟被告與其他訴訟主體的相互關(guān)系。

（二）被告相對于原告的程序地位對比

中國行政訴訟法中被告與原告的程序地位平等但不對等，具體體現(xiàn)為行政訴訟法賦予了作為被告的公權(quán)力行使者更多的程序義務(wù)，來限制其相對于原告擁有的天然優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)上的平等，而非形式上的平等。在起訴階段，原告可以通過自行決定是否行使起訴權(quán)來成為行政訴訟原告，而被告只能在被選擇后履行應(yīng)訴的義務(wù)，甚至反訴權(quán)也被剝奪。在審理階段，被告承擔(dān)了幾乎所有的舉證義務(wù)，隨之而來的是舉證責(zé)任背后敗訴的不利后果。當(dāng)然，在行政訴訟中被告也并非處于完全受限制的境界，在執(zhí)行階段，一旦勝訴后原告不履行裁判義務(wù)，被告享有自行強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。

日本行政事件訴訟法“規(guī)定的訴訟程序并不完整，僅僅針對行政訴訟的特殊性作出某些特別新規(guī)定，例如原告資格、被告資格、訴訟參加、停止執(zhí)行、情勢判決等規(guī)定，而對于訴訟的提起、一般性審理程序、舉證責(zé)任、和解、判決的作出等沒有規(guī)定到的事項(xiàng)，根據(jù)行政事件訴訟法第7條的規(guī)定，準(zhǔn)用民事訴訟法的相關(guān)規(guī)定?！薄?〕可見，日本行政訴訟程序的依據(jù)法并不僅僅是行政事件訴訟法，還包括民事訴訟法。因此，日本刑事訴訟程序并沒有給予被告相較于原告過多的程序義務(wù)，被告與原告之間的程序地位表現(xiàn)為一種形式上的平等。但由于被告與原告之間既存的舉證能力等方面的差異，日本行政事件訴訟法第23條第2款規(guī)定了釋明處分的特殊規(guī)則，使得法院得以依職權(quán)干涉舉證責(zé)任。如此一來，被告與原告能否實(shí)現(xiàn)從形式上的平等轉(zhuǎn)向?qū)嵸|(zhì)上的平等，就可以由中立的法院來保障。

對比中日立法的規(guī)定，可以發(fā)現(xiàn)兩國行政訴訟程序追求的都是被告與原告的程序地位平等。這既符合基本人權(quán)的要求，又符合訴訟程序關(guān)系的特點(diǎn)，也是司法公正理念的必然要求。中國在立法上對于被告的限制，可以說比日本立法上追求的形式平等更先進(jìn)、更符合行政訴訟的規(guī)律。但日本對于法院的釋明義務(wù)也有值得借鑒的價(jià)值，該義務(wù)使得法院在看似被告與原告地位平等實(shí)則實(shí)力存在懸殊的行政訴訟程序中，不再過于被動(dòng)，而是主動(dòng)參與到程序中，努力調(diào)控使得被告與原告間實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)上的程序地位平等。

（三）被告相對于法院的程序地位對比

行政訴訟中被告與法院之間的關(guān)系表現(xiàn)為行政權(quán)與司法權(quán)之間的相互關(guān)系。中國的行政受案范圍仍然是以列舉的方式確定，審判權(quán)并不能完全覆蓋行政權(quán)。而日本國憲法第32條規(guī)定了國民“接受裁判的權(quán)利”，根據(jù)該規(guī)定，可以認(rèn)為在日本國憲法中采用了對國民的“概括性、實(shí)效性權(quán)利救濟(jì)”原則?！?〕 “概括性、實(shí)效性權(quán)利救濟(jì)”原則具體表現(xiàn)為救濟(jì)領(lǐng)域的無欠缺、各救濟(jì)領(lǐng)域路徑完全以及救濟(jì)具有實(shí)效性。具體到行政訴訟中就要求對于國民利益遭到行政權(quán)違法侵害時(shí)必須為其提供司法救濟(jì)的途徑，且該救濟(jì)必須覆蓋行政領(lǐng)域內(nèi)的所有爭議，所以日本并不以列舉的立法方式來限定行政訴訟的受案范圍。日本禁止行政機(jī)關(guān)進(jìn)行終局性的裁判，將一切爭訴至于司法法院的統(tǒng)制之下?！?〕

在訴訟程序運(yùn)行過程中，中國法院在對被告的行政行為進(jìn)行審查時(shí)，不僅限于審查行政行為的合法性，而且要對行政行為所依據(jù)的事實(shí)問題進(jìn)行審查。日本行政訴訟雖然覆蓋了行政領(lǐng)域內(nèi)的所有爭議，但基于司法權(quán)與行政權(quán)的本質(zhì)性差異，司法權(quán)不得干涉行政機(jī)關(guān)的首次判斷。所以在行政活動(dòng)過程中，行政機(jī)關(guān)得以獨(dú)立對事實(shí)作出認(rèn)定，并基于該事實(shí)認(rèn)定開展行政活動(dòng)。而法院在審理時(shí)應(yīng)當(dāng)站在獨(dú)立的立場上對案件事實(shí)進(jìn)行全面的審查。但這一審查有例外的規(guī)定——實(shí)質(zhì)性證據(jù)法則①。依據(jù)這一例外規(guī)定，對于由獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)的合議制機(jī)關(guān)按照準(zhǔn)司法程序作出的事實(shí)認(rèn)定，法院便無須在訴訟中重新全面認(rèn)定事實(shí)。相對而言中國對于訴訟中的審查規(guī)定更嚴(yán)格，但日本的實(shí)質(zhì)性證據(jù)法則也不失為一種訴訟經(jīng)濟(jì)原則的體現(xiàn)。

可以看出兩國行政訴訟程序中行政權(quán)都是司法權(quán)審查的對象，處于被監(jiān)督的地位，只是在監(jiān)督的范圍和深度上各有不同。

四、中國行政訴訟被告問題的程序思考

從上述對比中可以看出，中國行政訴訟程序?qū)τ诔绦蛑黧w——被告已然建立起了一個(gè)較為完整的規(guī)則系統(tǒng)，但同時(shí)必須看到的是，該規(guī)則系統(tǒng)的建立并不意味著設(shè)定符合中國民主法治需要、順應(yīng)世界法治發(fā)展的被告制度的任務(wù)已然達(dá)成。從法律程序的角度來說，中國現(xiàn)行的行政訴訟被告相關(guān)法律規(guī)定究竟能否良好地保障訴訟程序的順利開展，從而讓司法權(quán)成為救濟(jì)權(quán)利與維持法秩序的有效手段還值得深入探究。為此，筆者試從以下幾個(gè)方面進(jìn)行思考。

（一）程序意義上的被告資格

中日兩國對于行政訴訟被告資格的設(shè)定呈現(xiàn)出實(shí)體與程序兩個(gè)角度，然而筆者更贊成從程序角度來設(shè)定。因?yàn)?，無論是行政主體，還是非行政主體的公權(quán)力行使者，這些都是行政實(shí)體法在行政活動(dòng)中賦予他們的實(shí)體上的角色。而一旦進(jìn)入行政訴訟程序后，他們在訴訟中都只有一個(gè)角色，就是訴訟程序的被告。原本由實(shí)體法賦予這些主體的權(quán)利義務(wù)并不會(huì)在訴訟程序中得以運(yùn)用，更不會(huì)因此影響訴訟程序的開展，他們在訴訟中僅能運(yùn)用訴訟程序賦予程序主體的權(quán)利義務(wù)。因此，行政訴訟程序?qū)Τ绦蛑黧w的要求，才應(yīng)該是其資格標(biāo)準(zhǔn)的唯一考量。而行政訴訟程序出于保障司法權(quán)權(quán)力救濟(jì)與法秩序維持活動(dòng)的有效進(jìn)行并作出終局性裁決的目的，其對程序主體的要求主要有：

首先，被告資格認(rèn)定規(guī)則不宜過于復(fù)雜，應(yīng)便于程序的啟動(dòng)。行政訴訟程序作為解決行政爭議、實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)的司法活動(dòng)，如果不能保證其順利、簡便的啟動(dòng)，則整個(gè)程序都成了一紙空談。行政機(jī)構(gòu)體系本就錯(cuò)綜復(fù)雜，是非常專業(yè)的組織法問題，一定要求普通公民在這龐大的體系中尋找到某項(xiàng)行政權(quán)力的歸屬主體，顯然增加了啟動(dòng)救濟(jì)程序的難度與成本。因此，被告資格不宜定為行政主體，而應(yīng)當(dāng)為尋求救濟(jì)的普通公民看得見的行政權(quán)力行使者。

其次，被告必須獨(dú)立自主行使程序權(quán)利義務(wù)。行政訴訟程序啟動(dòng)之后，作為程序主體的被告需要按照行政訴訟法預(yù)先為其設(shè)置的各項(xiàng)程序權(quán)利義務(wù)來開展訴訟活動(dòng)，例如：出庭應(yīng)訴、舉證、執(zhí)行判決等。顯然，不論是行政主體還是實(shí)際行使行政權(quán)的非行政主體，在其沒有沒有被撤銷之前，都具有獨(dú)立自主行使各項(xiàng)程序中權(quán)利義務(wù)的能力，因此都可作為行政訴訟程序被告。

最后，被告得以承受司法裁決確定的責(zé)任。行政訴訟程序的終點(diǎn)，是司法權(quán)對責(zé)任的確定，此時(shí)的被告是司法裁決確定的責(zé)任的承擔(dān)者，其所承擔(dān)的法律責(zé)任包含了程序法上的責(zé)任與實(shí)體法上的責(zé)任。程序法上的責(zé)任是指敗訴后需承擔(dān)的訴訟負(fù)擔(dān)，而實(shí)體法上的責(zé)任是指其被訴行政行為因侵權(quán)或違法而需承擔(dān)的行政實(shí)體法上的責(zé)任。

綜上所述，程序意義上的被告資格，行政權(quán)力的直接對外行使者，且其尚在繼續(xù)正常行使行政權(quán)力，可以承受相應(yīng)的法律責(zé)任。

（二）“權(quán)力”與“權(quán)利”程序地位平等

個(gè)人權(quán)利與國家權(quán)力的沖突與協(xié)調(diào)，是一個(gè)恒久的課題。〔6〕在行政法律中，權(quán)力相對于權(quán)利的優(yōu)勢地位毋庸置疑，然而由于行政訴訟程序中被告與原告經(jīng)由實(shí)體法賦予的權(quán)力或權(quán)利的不可使用，二者在訴訟程序關(guān)系中的地位并無二致。進(jìn)入行政訴訟程序后，不論是公民、法人、非法人團(tuán)體還是國家機(jī)關(guān)，其在訴訟程序之外擁有的權(quán)力或權(quán)利都被模糊從而表現(xiàn)為訴訟中平等的當(dāng)事人。訴訟程序的當(dāng)事人因?yàn)榕c程序結(jié)果有直接利害關(guān)系，都希望通過程序獲得利己的裁判，因此在程序中預(yù)先為他們擬定好了各項(xiàng)程序性權(quán)利、義務(wù)，幫助他們追求利己的結(jié)果。而正當(dāng)?shù)脑V訟程序要求當(dāng)事人追求利己裁判的機(jī)會(huì)均等，所以必須保障他們的程序地位平等，因?yàn)橹挥性诔绦虻匚灰讶黄降鹊幕A(chǔ)上才能談追求結(jié)果機(jī)會(huì)的均等。當(dāng)然，法律地位平等并不意味著程序權(quán)利義務(wù)條款的完全一致，而是要依據(jù)各當(dāng)事人行使權(quán)利、承擔(dān)義務(wù)能力的差別來為其量身定做，實(shí)現(xiàn)程序地位實(shí)質(zhì)上的平等。中國行政訴訟法在立法時(shí)依然考慮了這方面的問題，總則第7條對當(dāng)事人法律地位平等性問題進(jìn)行了原則性規(guī)定。同時(shí)在舉證問題上依據(jù)被告與原告行權(quán)能力的差別，給予了被告更多的舉證責(zé)任?？梢钥闯?，中國行政訴訟程序在被告與原告程序地位平等問題的立法上已經(jīng)取得了較好的成果。

（三）樹立司法權(quán)對被告的權(quán)威性

2012年以來國家在社會(huì)治理政策上逐步轉(zhuǎn)向法治，明確要求加快建設(shè)公正、高效、權(quán)威的社會(huì)主義司法制度，強(qiáng)調(diào)法律及法院在化解社會(huì)矛盾和沖突中的權(quán)威地位和作用①，體現(xiàn)了樹立司法權(quán)威主義的政治意愿和原則〔7〕。實(shí)現(xiàn)司法權(quán)威主義需要的條件有許多，從程序的角度而言最基礎(chǔ)的兩點(diǎn)就是：

第一，行政訴訟程序應(yīng)在法官的主導(dǎo)下進(jìn)行。依據(jù)程序主體在行政訴訟程序中的地位來劃分，法官是該程序的裁判者，但依據(jù)程序主體在行政訴訟程序中的作用來劃分，法官則是該程序的主持者。作為裁判者的法官具有中立、被動(dòng)的色彩，然而作為程序的主持者，必須讓法官擺脫消極裁判的枷鎖， 發(fā)揮其在訴訟程序中的主導(dǎo)作用。沒有程序主持者的指揮與控制， 程序權(quán)利主體就容易濫用權(quán)利， 從而導(dǎo)致程序變得紊亂，這種狀況與行政訴訟的初衷是相背離的。中國現(xiàn)行行政訴訟法對于被告聽從法官安排，遵從程序運(yùn)行僅作了簡單的義務(wù)性規(guī)定，并未就被告不遵循程序，致使程序出現(xiàn)偏差或無效作出對其具有不利程序后果的責(zé)任性規(guī)定，如此便容易出現(xiàn)訴訟程序難以進(jìn)行，影響司法權(quán)威性的情形。

第二，保障行政訴訟程序結(jié)果的高度執(zhí)行。行政訴訟執(zhí)行是解決行政爭議不可或缺的重要環(huán)節(jié)，任何司法裁定或判決沒有得到有效的執(zhí)行，都將嚴(yán)重?fù)p害司法的權(quán)威和公信力?！?〕行政訴訟程序運(yùn)行至終點(diǎn)，法院按照訴訟程序?qū)π姓幾h審理后作出裁判，此時(shí)會(huì)產(chǎn)生兩種結(jié)果，一是被告勝訴，二是原告勝訴。被告常以其享有的行政權(quán)抗拒執(zhí)行法院的判決，造成了實(shí)踐中大量行政案件難以執(zhí)行。這無疑是對司法權(quán)的漠視甚至挑釁。中國行政訴訟法針對此問題規(guī)定的司法建議因其法律地位不明確，且并無強(qiáng)制力，被告不予理睬建議時(shí)未有相關(guān)不利法律責(zé)任等乏力的執(zhí)行規(guī)定，嚴(yán)重影響了公民對國家司法權(quán)威的尊崇。這就需要我們完善行政訴訟執(zhí)行程序，將行政權(quán)真正置于司法權(quán)的制約之下，樹立司法權(quán)威。

結(jié)語

制定與完善行政訴訟程序自始至終都需要考慮其被告的特殊性，對行政訴訟程序被告相關(guān)規(guī)定的完善除了考慮我國實(shí)際的情況，借鑒外國經(jīng)驗(yàn)亦是可取之法。本文通過對中國與日本兩國行政訴訟程序中被告相關(guān)規(guī)定的研究，對比分析了其中被告資格與被告程序地位的問題，進(jìn)而從程序意義上的被告資格、“權(quán)力”與“權(quán)利”程序地位平等以及樹立司法權(quán)對被告的權(quán)威性等方面，對進(jìn)一步完善中國行政訴訟程序中被告相關(guān)規(guī)則提出建議。中國行政訴訟程序中被告相關(guān)規(guī)定的不斷完善，是實(shí)現(xiàn)公平公正地解決司法權(quán)對行政爭議的必由之路。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕〔奧〕凱爾森.法與國家的一般理論〔M〕.沈宗靈，譯.北京：中國大百科全書出版社，1996.

〔2〕馬懷德.行政訴訟原理〔M〕.北京：法律出版社，2009.

〔3〕江利紅.日本行政訴訟法〔M〕.北京：知識產(chǎn)權(quán)出版社，2008.

〔4〕〔日〕竹中勳.実効的人権救済権論〔C〕.佐藤幸治，初速正典，大石眞，編譯.憲法五十年の展望II.東京：有斐閣，1998.

〔5〕〔日〕中西又三.行政法1〔M〕.東京：中央大學(xué)通信教育出版社，2002.

〔6〕龍宗智.相對合理主義〔M〕.北京：中國政法大學(xué)出版社，1999.

〔7〕于安.我國行政訴訟制度現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型問題〔J〕.行政法學(xué)研究，2014，（02）.

〔8〕曾哲，趙鐘根.論行政訴訟執(zhí)行程序〔J〕.東方法學(xué)，2012，（04）.

〔責(zé)任編輯：張 港〕