高職教育“管辦評分離”質量保障體系的意蘊、問題與對策

摘 要 高職教育“管辦評分離”質量保障體系是政府、學校和社會評價組織為增強利益相關者的質量信任，以先進理論為指導，圍繞人才培養(yǎng)和科技研究工作等建立的結構化、系統(tǒng)化制度體系。當前高職教育“管辦評分離”質量保障體系建設，存在著法律法規(guī)規(guī)章保障不力、學?，F(xiàn)代治理能力不強、第三方評估機構發(fā)展不足等突出問題，亟待通過完善國家制度政策、建構學校內部保障體系、發(fā)展獨立專業(yè)評估機構、實施專項督導等予以解決。

關鍵詞 高職教育;管辦評分離;質量保障體系

中圖分類號 G718.5 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2020）06-0015-04

自2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020 年）》提出“管辦評分離”以來，建立政府宏觀管理、學校自主辦學、社會評估質量的高職教育質量保障體系，成為高職教育改革發(fā)展的重要話題。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》強調，深入推進管辦評分離，擴大省級政府教育統(tǒng)籌權和學校辦學自主權，完善學校內部治理結構;強化國家教育督導，委托社會組織開展教育評估監(jiān)測?！秶衣殬I(yè)教育改革實施方案》明確，完善政府、行業(yè)、企業(yè)、職業(yè)院校等共同參與的質量評價機制，積極支持第三方機構開展評估，完善職業(yè)教育督導評估辦法，建立職業(yè)教育定期督導評估和專項督導評估制度。然而，10年來“管辦評分離”質量保障體系建設少有進展和成果。把握內涵、分析問題、找到解決問題的方法可謂刻不容緩。

一、高職“管辦評分離”質量保障體系的意蘊

20世紀80年代，西方發(fā)達國家開啟了“管辦評分離”質量保障的探索。40年來，在理念準則、內涵特征、結構內容、過程方法、主體責任以及立法支持等方面，都形成了較為統(tǒng)一的認識。在實踐層面，質量保障體系的美國、英國和歐洲大陸模式日臻成熟，為世界各國借鑒和效仿，西方的經(jīng)驗推動了全球范圍內質量保障行動的開展。

（一）“管辦評分離”質量保障體系的內涵

“管辦評分離”質量保障體系是政府、學校和社會評價組織，為增強利益相關者對教育質量的信任，以先進理論為指導，圍繞人才培養(yǎng)和科技研究等工作建立的結構化、系統(tǒng)化制度體系[1]。其中，政府和社會評價組織主導建立的體系稱為外部體系，學校主導建立的體系稱為內部體系。

首先，質量保障體系是結構化、系統(tǒng)化的質量管理制度體系。就體制而言，不論是外部還是內部體系，質量保障的決策、執(zhí)行和監(jiān)督機構必須齊全、職權必須明確、相互關系必須清晰;就機制而言，每一項質量活動、每一個質量環(huán)節(jié)，都應有規(guī)則引導和規(guī)制，規(guī)范工作的標準性制度、檢驗成效的評價性制度、激勵行為的獎懲性制度層次分明、結構嚴謹、系統(tǒng)完整。

其次，質量保障體系建設以先進理論為指導。強調以學生為本，關注學生的基礎、過程體驗和能力發(fā)展;預防為主，以科學標準引領實踐活動;持續(xù)改進，及時發(fā)現(xiàn)和改進質量實踐中的問題;“雙輪驅動”，協(xié)同發(fā)揮制度規(guī)范和文化滋養(yǎng)作用;內外結合，以內部質量保障為主旋律，以外部質量保障推動內部質量保障的制度化和規(guī)范化。

最后，質量保障以贏得利益相關者對學校人才培養(yǎng)、科學研究等工作的信任為目的。著眼平衡政府、行業(yè)、企業(yè)、家長和社會公眾等外部利益相關者，教師、學生和管理人員等內部利益相關者的價值、權力和利益訴求，著力調動他們的積極性和創(chuàng)造性，彰顯他們的主體地位，發(fā)揮他們的主體作用，實現(xiàn)利益相關者共同治理。

（二）“管辦評分離”質量保障體系的特征

其一，政府宏觀管理。政府統(tǒng)籌協(xié)調質量保障體系建設，綜合運用法律、政策、規(guī)劃、撥款和信息服務等行政措施，引導、監(jiān)督高職院校和社會評價組織等利益相關者落實質量保障責任;健全國家職業(yè)教育質量標準，為統(tǒng)一學校質量建設、社會評價組織質量評估奠定基礎;依法行政、勤政廉政，規(guī)范對學校和社會評價組織的管理與服務。

其二，學校依法自主辦學。學校抓住《高等教育法》賦予的七項自主權，建立黨委領導、院長負責、專家治學、民主管理和社會參與的治理結構，健全并嚴格執(zhí)行決策規(guī)程;完善章程統(tǒng)領的管理制度體系，優(yōu)化管理體制、創(chuàng)新管理機制，實現(xiàn)依法依規(guī)治理學校;塑造高職精神，開發(fā)文化引領和推動學校發(fā)展的功能;建立院務公開制度，自覺接受社會組織和公眾的監(jiān)督。不斷提高人才培養(yǎng)、科學研究、社會服務、文化傳承創(chuàng)新和國際合作的質量。

其三，社會評價組織評估質量。社會評價組織把握第三方評估機構的屬性，完善內部管理制度;遴選具有教育情懷、高尚道德、獨立人格和學術造詣的學校教授、行業(yè)專家組建專家隊伍;圍繞背景分析、方案設計、信息采集、網(wǎng)絡評審、現(xiàn)場評估、報告形成和改進指導等核心環(huán)節(jié)創(chuàng)新評估技術，獨立、專業(yè)、公正和透明地開展高職教育質量評估。

“管辦評分離”質量保障不是政府、學校、社會評價組織的各自為政，而是建立在共同理想和目標之上的分工協(xié)作。政府的“管”為學校的“辦”和社會組織的“評”創(chuàng)造制度環(huán)境、提供統(tǒng)一標準、掃清運行障礙;學校的“辦”遵循國家法律法規(guī)規(guī)章，接受評價組織的監(jiān)督和指導;社會組織的“評”基于國家政策和學校合作，指向學校質量保障體系完善、政府教育發(fā)展環(huán)境優(yōu)化。三方齊心協(xié)力辦人民滿意的高職教育。

二、高職“管辦評分離”質量保障體系建設中的問題

受到質量保障主體利益博弈、傳統(tǒng)方式“路徑依賴”和制度變革文化支持不足等影響，高職教育“管辦評分離”質量保障體系建設面臨 一些問題。

（一）法律法規(guī)規(guī)章保障不力

“管辦評分離”是高職教育治理的創(chuàng)新形式，其本質是政府、學校和社會評價組織協(xié)同建設質量保障體系。因此，厘清教育行政部門、政府督導機構、高職院校和第三方評估組織的職權，理順彼此關系，是推動“管辦評分離”的前提和基礎。

《教育部關于深入推進教育管辦評分離 促進政府職能轉變的若干意見》《國務院教育督導委員會辦公室關于印發(fā)深化教育督導改革 轉變教育管理方式意見的通知》明確了教育行政部門、政府督導機構、高職院校的職權和相互關系。遺憾的是，“管辦評分離”質量保障的重要責任主體——第三方評估組織的性質、資格、職責、權力、義務、利益和管理等基本問題，尚未有相關法律法規(guī)對此作出明確規(guī)定。如此情形，10年來第三方評估組織的改造和發(fā)展幾乎沒有進展，政府主導的評估無法向第三方評價組織轉移，高水平院校、高水平專業(yè)和創(chuàng)新教學團隊等的評定，依然控制在教育行政部門手中;人才培養(yǎng)工作評估的終止，造成高職院校內部質量保障動力消退和熱情下降，“管辦評分離”質量保障處于尷尬境地。

（二）高職院?，F(xiàn)代治理能力不強

我國大部分高職院校是在世紀之交自中職學校升格而來，為滿足經(jīng)濟社會發(fā)展對技術技能人才的需求，院校把主要精力集中在專業(yè)設置與調整、人才培養(yǎng)模式創(chuàng)新、課程開發(fā)、教學改革、師資隊伍和實踐基地建設等主題性改革上，質量管理等保障性改革沒有引起應有重視。由政府推動的人才培養(yǎng)水平評估和工作評估，更多突出的是教育行政部門和專家的主導地位，高職院校一定程度曲解了外部評估與內部質量管理的關系，多是被動接受和應付評估。

“管辦評分離”質量保障要求學校依據(jù)法律法規(guī)規(guī)章、遵循質量管理規(guī)律、結合學校辦學實際，自主建立內部質量保障體系，這對于絕大多數(shù)學校來說是艱難甚至是無法應對的挑戰(zhàn)。2015年初，教育部辦公廳下發(fā)《關于建立職業(yè)院校教學工作診斷與改進制度的通知》，明確從當年秋季學期開始，逐步在全國職業(yè)院校建立內部質量保證體系診斷與改進制度，全面開展診斷與改進工作。5年過去了，當初躊躇滿志的學校大部分半途而廢。不能否認診斷與改進制度設計的合理性，也不能否認學校建立診斷與改進制度的決心，由于內部質量保證體系建設的專業(yè)性和技術性極強，學校的無奈退出實屬正常。

（三）第三方評估機構發(fā)展不足

制度化的高職教育質量評估，需要大量獨立、專業(yè)和具有公信力的第三方評估機構，或許是發(fā)展政策欠優(yōu)、發(fā)展環(huán)境欠佳，第三方評估機構的發(fā)展異常緩慢，分析當前從事高職教育質量評估的三類機構，數(shù)量和質量都無法滿足“管辦評分離”的需要。其一，在人才培養(yǎng)水平評估和工作評估中成長起來的官方和半官方機構沒有得到改造，它們依附政府的性質沒有改變，評估專家是臨時從學校抽調的行政領導，評估的獨立性和專業(yè)性頗受質疑。其二，為數(shù)不多經(jīng)工商部門登記注冊的民營企業(yè)，民政部門批準設置的社會組織或者民辦非企業(yè)，雖然具有獨立法人資格，但業(yè)務量的不確定造成收入的不穩(wěn)定，人財物投入捉襟見肘，評估方案科學性、過程嚴謹性和結果建設性受到詬病。其三，從事評估研究和服務的高校學術機構，將本科教育評估指標移植到高職教育，信息不問出處、真實性不加甄別，過程不作公開、結果隨便發(fā)布，其行為令人無法接受甚至反感。正是社會評估組織的不充分和不成熟，人才培養(yǎng)工作評估被迫終止，國家和地方教育行政部門老生常談的專業(yè)評估“只打雷、不下雨”，對高職教育質量保障最具意義的院校評估和專業(yè)評估無法開展。

三、高職“管辦評分離”質量保障體系建設對策

利益相關者共同事業(yè)的發(fā)展，需要利益相關者的共同努力，消除“管辦評分離”質量保障體系建設的障礙，教育行政部門、政府督導組織、高職院校和第三方評價組織必須共同面對問題、協(xié)同采取措施。

（一）健全“管辦評分離”質量保障體系建設的國家規(guī)章

國家法律法規(guī)規(guī)章具有公共權威和強制效力，是平衡多元主體訴求、落實多元主體責任，推動利益相關者共同治理的根本力量。我國《高等教育法》規(guī)定，教育行政部門負責組織專家或者委托第三方專業(yè)機構對高等學校的辦學水平、效益和教育質量進行評估。教育行政部門是高職院校管理的職能部門，法律又授權其負責委托第三方評估，那么，統(tǒng)籌協(xié)調高職院校和第三方評估組織建立“管辦評分離”質量保障體系建設就是其義不容辭的責任。

教育部應當以國家法律為依據(jù)制定部門規(guī)章，規(guī)范“管辦評分離”質量保障體系建設的各項工作。著力明確高職院校內部質量保障體系建設的責任，接受社會評價組織質量評估的義務;明確第三方評估機構的法人屬性，包括機構性質、宗旨使命、業(yè)務范圍、職責權力和運行方式等;明確第三方評估機構的管理，包括機構及其專家的資質及其認定，“元評估”制度的建設準則;明確扶持第三方評估發(fā)展的政策，包括評估結論的應用領域和方式，資金補貼、專門人才補充和降稅免稅等。同時應完善高職教育質量標準，確保學校的質量建設與評價組織的評估建立在共同的質量要求之上。

（二）推進高職院校內部質量保障體系建構

只有學校自身具有強烈的質量意識并切實采取保障措施，教育質量的保障才有希望[2]，歸根到底，質量是學?！吧a(chǎn)”出來的，不是第三方評估機構檢查出來的，外部質量保障只是為學校自我改進與提高提供持續(xù)、穩(wěn)定的支持，使學校及其成員能夠在一個良好的環(huán)境中關注其專業(yè)活動的質量[3]。

高職院校要強化第一責任人意識，組織人員深入研究質量理論，領會內部質量保障體系及其建設的內涵特征、核心思想、框架結構、內容要素、過程方法、主體責任和制度支持等;研究內部質量保障的美國社區(qū)學院、日本短期大學、澳大利亞TAFE和德國IS029990模式，以及國內高職院校在人才培養(yǎng)水平和工作評估基礎上形成的經(jīng)驗，探索具有理論支撐和實踐操作性的內部質量保證體系。

省級教育行政部門應當通過課題招標和委托等形式，召集理論研究者和實踐操作者協(xié)同探索內部質量保障體系的理論和范式，將研究成果轉化為指導學校工作的意見;開辦培訓班，聘請專家解讀政策、傳授理論、剖析模式，幫助學校掌握體系建設的理念和技術;借助經(jīng)驗交流會、工作簡報等方式，推廣體系建設的先進經(jīng)驗，為學校建構和運行科學的內部質量保障體系提供指導和服務。

（三）加快發(fā)展獨立專業(yè)的第三方評估機構

教育評估是一項復雜而又影響深遠的專業(yè)性工作，只有專業(yè)化的組織及具有評估理論素養(yǎng)和豐富實踐經(jīng)驗的專業(yè)化隊伍才能完成任務[4]。

第三方評估機構要厘清組織發(fā)展的戰(zhàn)略、管理和操作目標，確立組織發(fā)展的共同愿景，形成組織發(fā)展的統(tǒng)一意志;完善內部治理結構，成立由質量管理專家、學校和行業(yè)企業(yè)教授、研究院所學者和政府職員組成的決策委員會，規(guī)范決策過程，增強決策科學性;強化管理制度建設，保證制度規(guī)則合理性、程序公正性、執(zhí)行嚴肅性，實現(xiàn)組織的依法依規(guī)管理;培育獨立、專業(yè)、公正和透明的組織文化，打造組織的核心價值體系;建立專家隊伍庫，加強專家培訓和管理，增強專家的使命感和責任感，提高評估的能力和水平;完善評估指標及其標準，開發(fā)云計算、大數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)挖掘等現(xiàn)代信息技術功能，強化評估結論的反饋和評估整改的指導，不斷優(yōu)化評估技術，為學校改善質量建設、政府加強質量管理提供富有建設性的意見和建議。

（四）開展質量保障體系建設專項督導

政府教育督導機構要加快開展專項督導，加強對同級教育行政部門和下級人民政府統(tǒng)籌“管辦評分離”質量保障制度建設的督導，對學校建立內部質量保障體系的督查，對第三方評估機構評估質量的審查，發(fā)現(xiàn)問題、推動改進，確?！肮苻k評分離”質量保障體系建設落地落實。

高職教育“管辦評分離”質量保障體系建設，關乎《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020 年）》確立的“促進管辦評分離，形成政事分開、權職明確、統(tǒng)籌協(xié)調、規(guī)范有序的教育管理體制”能否實現(xiàn)，《國家職業(yè)教育改革實施方案》“完善政府、行業(yè)、企業(yè)和職業(yè)院校等共同參與的質量評價機制，積極支持第三方機構開展評估”能否落實，國家“解決高技能人才短缺”能否取得成效，亟需加快推進。

參 考 文 獻

[1]陳壽根.高職院校內部質量保證體系建構的方略——結構化邏輯與系統(tǒng)化要義[J].職業(yè)技術教育，2019（18）：37-41.

[2]林杰.問責與改進——高等教育評估與質量保障[M].濟南：山東教育出版社，2015：14.

[3]謝安邦.比較高等教育[M].南寧：廣西師范大學出版社，2002：408.

[4]王向紅.中國高等教育評估質量保證研究——元評估的視角[M].北京：中央編譯出版社，2017：182.

Abstract ?The quality assurance system under the background of separation of educational management， running and evaluation in higher vocational education， is a structured and systematic system around talent training， scientific and technological research， established by the government， schools and social evaluation organizations， and guided by advanced theories， to enhance the quality trust of stakeholders. At present， the construction of the quality assurance system in higher vocational education under the background of separation of educational management， running and evaluation， has outstanding problems such as weak laws and regulations， weak school autonomy， and inadequate development of third-party evaluation institutions. It is urgent to promote the improvement of the national system and policies， the construction of the schools internal assurance system， the development of an independent professional evaluation agency， and the implementation of special supervision， etc.

Key words ?higher vocational education; separation of educational management， running and evaluation; quality assurance system

Author ?Chen Shougen， researcher of Jiangsu Urban and Rural Construction College （Changzhou 213147）