農(nóng)村土地制度改革試點工作存在的瓶頸及建議

童強

中華人民共和國成立以來，我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制先后經(jīng)歷了“農(nóng)民所有，自主經(jīng)營”的個體經(jīng)營體制、“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的集體經(jīng)營體制、“家庭承包，統(tǒng)分結(jié)合”的雙層經(jīng)營體制，以及完善基本經(jīng)營制度、構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系等階段[1]。在鄉(xiāng)村振興背景下，農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制改革迎來了新的歷史機遇，面臨新的問題和挑戰(zhàn)，全面深化農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制改革是大勢所趨[2-3]。農(nóng)村土地制度改革三項試點是指集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”制度改革和農(nóng)村土地征收制度改革。重慶市大足區(qū)是全國33個改革試點地區(qū)之一，按照中央和重慶市委市政府的部署，全面推進農(nóng)村土地制度改革三項試點，取得了顯著的成效，積累了豐富的經(jīng)驗。本文基于重慶市大足區(qū)改革試點的經(jīng)驗，分析大足區(qū)農(nóng)村土地制度改革試點工作中存在的問題，并針對性地提出對策建議。

一、大足區(qū)農(nóng)村土地制度改革試點的成效

重慶市大足區(qū)先后于2015年3月、2016年9月和2017年12月啟動了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、土地征收和宅基地制度改革試點工作，逐步建立起同權(quán)同價、流轉(zhuǎn)順暢、收益共享的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度，規(guī)范程序、補償合理、保障多元的農(nóng)村土地征收制度，依法公平取得、節(jié)約集約利用、自愿有償退出的農(nóng)村宅基地制度，各項改革穩(wěn)步推進，形成了“確權(quán)是基礎(chǔ)，規(guī)劃是前提，交易是關(guān)鍵，分配是核心”的改革原則。

（一）政府建立完善了“1+7+8”的入市管理辦法

大足區(qū)建立完善了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市管理辦法，明確入市主體，逐步統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地市場，建立“1+7+8”入市規(guī)則，即“1項實施方案+7項規(guī)則辦法+8項技術(shù)規(guī)范”。制定了城鄉(xiāng)土地定級技術(shù)規(guī)范，在全國率先建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的建設(shè)用地使用權(quán)基準地價體系，將基準地價按照商業(yè)、住宅、工業(yè)、辦公4類，劃分為9個級別作為入市地價參考。制定了出讓合同示范文本，明確土地出讓人和受讓人的權(quán)利義務等事項，結(jié)合“放管服”改革要求精簡規(guī)范了入市地塊后期基本建設(shè)程序及審批內(nèi)容。

（二）集體經(jīng)濟組織制定“三分兩不分”的分配辦法

大足區(qū)制定了增值收益在集體經(jīng)濟組織成員中“三分兩不分”的分配辦法，“三分”即在此地有承包地、長期居住、有戶口的集體經(jīng)濟組織成員參與分配;“兩不分”即空掛戶、退休輪換工等集體經(jīng)濟組織成員不能參與分配。兼顧國家、集體和個人利益，細化了增值收益調(diào)節(jié)金管理辦法，政府在入市或再轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)收取20%～50%的調(diào)節(jié)金，明確集體經(jīng)濟組織存留的收益比例不低于純收益的30%，剩余部分在集體經(jīng)濟組織成員內(nèi)部公平合理分配。

（三）出臺農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”管理辦法

大足區(qū)制定出臺農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革試點實施方案和農(nóng)村宅基地管理辦法、使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法和使用權(quán)流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)移登記辦法“1+3”規(guī)范性文件。其中明確用地標準為宅基地30平方米/人，附屬設(shè)施20平方米/人，超標準部分按階梯收取每年3～15元每平方米/人的有償使用費。在確?！皯粲兴琛鼻疤嵯拢膭钷r(nóng)民自愿有償退出宅基地，并參照“地票”制度給予12萬元/畝的補償，在農(nóng)戶中取得良好的反饋。

（四）提高征地補償標準，增加醫(yī)保補償

大足區(qū)編制了“土地征收目錄”，明確七大類公益性用途，通過制訂征地區(qū)片的綜合地價，提高征地補償標準約25%，綜合土地用途、區(qū)位、經(jīng)濟發(fā)展水平、人均收入等因素，分三類片區(qū)測算征地綜合區(qū)片地價59～7萬元，畝均補償提高2萬元/畝。且被征地農(nóng)民全部納入城鎮(zhèn)職工或城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老醫(yī)療等社會保障體系，增加醫(yī)保補償，給予一次性30年的醫(yī)療保險補助資金105萬元。

二、大足區(qū)農(nóng)村土地制度改革試點中存在的主要瓶頸

（一）政府對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的后續(xù)管理辦法尚不明晰

大足區(qū)通過試點建立完善了入市管理辦法，逐步統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地市場，明確土地出讓人和受讓人的權(quán)利義務等事項，精簡規(guī)范了入市地塊后期基本建設(shè)程序及審批內(nèi)容。但農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的后續(xù)管理辦法尚不明晰，例如：如何增強和規(guī)范農(nóng)民的契約精神保障受讓人的經(jīng)營權(quán)和使用權(quán)不受干擾、入市的土地遇到征收如何賠償、入市的土地若閑置管理費應由誰收取、交易過程中出現(xiàn)土地用途變更應由誰決策等問題，以及土地使用權(quán)到期后如何處置等問題。未來可以探索“出讓+租賃”模式，原來的是一次性出讓，到期可以繼續(xù)租賃，按年付租金，例如用于旅游業(yè)、酒店和商業(yè)綜合體的入市土地，到期時可以有續(xù)期優(yōu)惠政策，村民可長期受益。

（二）土地市場收益調(diào)節(jié)金收取缺乏調(diào)整機制，入市受益與征地成本容易失衡

大足區(qū)制定增值收益在集體經(jīng)濟組織成員中“三分兩不分”的分配辦法，兼顧國家、集體和個人利益。但是目前大足區(qū)進行入市改革的地塊都是區(qū)位優(yōu)勢比較好的土地，水電氣三通，交易成交價格在30萬/畝左右，90%的收益分配給集體，村集體與農(nóng)民都是最大受益者。但大規(guī)模推進過程中，有的地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還需要加強，農(nóng)民的收益并不能投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，仍需要國家和集體兜底。土地增值源于社會投資和基礎(chǔ)設(shè)施投入改善區(qū)位條件，增值的部分理應返給社會投資。如果沒有收益，就不會有持續(xù)的基礎(chǔ)設(shè)施資本投入，入市土地將失去開發(fā)活力。大足區(qū)2016年初按照收益的30%～50%收取增值收益調(diào)節(jié)金，實現(xiàn)了入市與征地成本大體平衡，但這一比例，如果不隨市場波動調(diào)整，就可能會失衡，后期需要探索按照用途細分的稅收調(diào)整機制。

（三）農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革，農(nóng)戶資格權(quán)探索不清晰，成員認定較難

大足區(qū)制定出臺農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革試點實施方案和農(nóng)村宅基地管理辦法使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法，宅基地用地標準為30平方米/人，附屬設(shè)施20平方米/人，超標準部分按階梯收取每年3～15元每平方米/人的有償使用費。但是改革以“戶”為單元界定農(nóng)村宅基地農(nóng)戶資格權(quán)，成員數(shù)量認定較難，農(nóng)戶的資格權(quán)界定不清晰，歷史超標、合法繼承、非集體經(jīng)濟成員通過繼承或其他方式占用一戶多宅情況復雜，“增人不增地、減人不減地”不盡合理，有償使用部分的對象和適用范圍難以界定。雖然宅基地有償使用費涉及資金不多，但是戶數(shù)多，工作難度大。目前來看，村集體經(jīng)濟組織的資格權(quán)與宅基地資格權(quán)有區(qū)別，不完全重合集體經(jīng)濟組織成員資格界定，以及農(nóng)村宅基地一戶一宅尚無法律規(guī)定。國家應加快推進《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》立法建設(shè)，從法律層面解決集體經(jīng)濟組織成員資格界定問題。要嚴格控制資格權(quán)的喪失，科學界定“戶”概念，加強宅基地登記頒證和產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移登記，保障“戶”有所居。主要從保障新申請宅基地農(nóng)戶資格權(quán)，保護宅基地取得后的資格權(quán)，保留宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后的資格權(quán)三個方面保證農(nóng)村宅基地農(nóng)戶資格權(quán)。

（四）征地標準提高，集體土地入市和征地入市成本難統(tǒng)籌

大足區(qū)在農(nóng)村土地征收制度改革試點中，通過制訂征地片區(qū)綜合地價，提高征地補償標準約25%，綜合土地用途、區(qū)位、經(jīng)濟發(fā)展水平、人均收入等因素，分三類片區(qū)測算征地綜合區(qū)片地價59～7萬元，畝均補償提高2萬元/畝。但征地成本提高，征地入市和集體土地入市的成本則容易失衡，難以統(tǒng)籌，且集體土地產(chǎn)權(quán)主體模糊，地上建構(gòu)筑物情況復雜，缺少標準核算辦法，成本核算難，未來應結(jié)合征地綜合片區(qū)地價制定集體土地入市成本核算辦法。

三、農(nóng)村土地制度改革的政策建議

（一）充分發(fā)揮村民自治，約定村民自治范圍及權(quán)限

在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的重大決策中，充分發(fā)揮村民自治，考慮“三級（鎮(zhèn)鄉(xiāng)，村，社）所有，隊為基礎(chǔ)”。參照《村民委員會組織法》原則，確定入市主體為社，三分之二以上社員簽字同意民主決策重大事項，對少數(shù)部分屬于村集體和鎮(zhèn)集體建設(shè)用地，則有相應的村、鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織行使所有權(quán)。解除擔保法的限制，以市場化風險機制、集體經(jīng)濟組織信用系統(tǒng)約束村民。

（二）推進農(nóng)村土地制度改革與其他改革統(tǒng)籌

統(tǒng)籌推進入市與征地改革，厘清縮小征地范圍與擴大入市范圍二者之間界限，推動用地方式轉(zhuǎn)變。維持入市建新區(qū)農(nóng)民獲得收益與現(xiàn)行征地補償大致平衡，復墾區(qū)的農(nóng)民獲收益與地票制度中農(nóng)民的收益大致平衡;入市與宅基地制度改革統(tǒng)籌，地票、增減掛鉤等方式形成的宅基地節(jié)余指標，可直接用于入市拆舊建新;農(nóng)村土地制度改革與金融制度統(tǒng)籌，聯(lián)合金融部門出臺指導意見，打通抵押融資渠道;農(nóng)村土地制度改革與入市土地“放管服”改革統(tǒng)籌，精簡行政審批程序，下放宅基地審批和村規(guī)劃審批權(quán)，與鄉(xiāng)村治理、棚戶區(qū)改造、農(nóng)村三變改革同步。

（三）探索宅基地自愿有償退出機制和管理制度

宅基地自愿有償退出機制，即在確保戶有所居的前提下，鼓勵農(nóng)戶自愿有償退出，賦予農(nóng)民一定宅基地發(fā)展權(quán)。依照地票制度復墾標準予以補償，農(nóng)戶畝均可獲12萬元/畝補償。自愿有償退出的可以由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織回購，預留一定面積用于農(nóng)村宅基地再分配，留足不低于20%的發(fā)展用地，剩余部分統(tǒng)籌用于發(fā)展農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)。探索形成政府和村集體的聯(lián)動，運用地票、增減掛鉤、拆舊建新等方式，保障集體經(jīng)濟組織收儲回購宅基地。

（四）繼續(xù)放活農(nóng)村宅基地使用權(quán)

適度放活宅基地使用權(quán)，有利于城鎮(zhèn)資本下鄉(xiāng)，但是存在放活度不夠、限制過多、效益不大的問題。目前農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)只能在本區(qū)域內(nèi)轉(zhuǎn)讓、入股（聯(lián)建）、租賃和贈與。應在充分保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)的基礎(chǔ)上，繼續(xù)探索放活農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。一是制定宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)辦法和產(chǎn)權(quán)登記辦法，從流轉(zhuǎn)條件、年限、用途、程序、收益分配等方面規(guī)范宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后，保留原農(nóng)戶宅基地資格權(quán);二鼓勵區(qū)域外的農(nóng)業(yè)企業(yè)、鄉(xiāng)村旅游企業(yè)、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社等法人組織流轉(zhuǎn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)用于農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，嚴格禁止利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會館;三是做好農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配，農(nóng)村宅基地使用權(quán)收益總分配，應當兼顧國家集體個人稅收，按國家現(xiàn)行稅法法律法規(guī)執(zhí)行，符合相關(guān)稅收減免條件的，按規(guī)定享受優(yōu)惠政策，集體按面積向流轉(zhuǎn)對象收取集體土地收益金，其余收益歸農(nóng)戶個人所有。

（五）持續(xù)推進農(nóng)村社會保障功能完善

農(nóng)村土地是農(nóng)戶穩(wěn)定的社會保障。農(nóng)村土地制度改革，農(nóng)戶的社會保障問題是前提，包括就業(yè)、養(yǎng)老、子女入學等。農(nóng)民退出宅基地后也意味著徹底放棄宅基地帶來的養(yǎng)老保障功能。因此，在引導農(nóng)戶退出宅基地，參與農(nóng)地的市場化運轉(zhuǎn)過程中，政府不能采取簡單的貨幣補償方式解決后續(xù)的保障問題，應該最大限度降低農(nóng)戶的風險預期。例如，對于退出后無法在城市購買住房的農(nóng)戶，可以考慮建安置房;還可為退出宅基地的農(nóng)戶保留一定年限回鄉(xiāng)重新申請宅基地的資格，為農(nóng)民的“退有所居”提供保障，以此來提高退出政策的人性化。

（六）引入農(nóng)村土地制度改革政策的監(jiān)督機制

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織存在著一定的不透明和權(quán)力尋租方面的問題。這些問題的存在使農(nóng)民和集體的利益受損，農(nóng)民應該得到的補償縮水，政府財政補償資金流失。應當完善相關(guān)監(jiān)督機制，對農(nóng)民閑置宅基地面積核查和復墾驗收環(huán)節(jié)嚴格監(jiān)督，可引入第三方機構(gòu)進行獨立核查、驗收及上報，做到流程透明和公開。對于農(nóng)民退出宅基地補償金的發(fā)放嚴格管理，做到專戶專用、單獨審計，對資金的發(fā)放進行定期嚴格的核查，對在任何環(huán)節(jié)出現(xiàn)的違規(guī)和違法行為嚴格查處，并配合對責任相關(guān)人的處罰，絕不讓農(nóng)民的應得利益受損。

參考文獻：

[1]董志勇，李成明.新中國70年農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制改革歷程、基本經(jīng)驗與政策走向[J].改革，2019（10）：5-15.

[2]劉振偉.鄉(xiāng)村振興中的土地制度改革[J].農(nóng)村工作通訊，2019（17）：24-27+2.

[3]何鵬飛.新一輪農(nóng)村土地征收制度改革試點的研究綜述[J].經(jīng)濟研究導刊，2019（27）：16-18.

作? 者：重慶市大足區(qū)規(guī)劃和自然資源局黨組書記、局長

責任編輯：張 波